杨瑷伊 孙进 | 民主参与学校管理机制——西班牙学校理事会职权演变及其成因分析

作 者 简 介

杨瑷伊

北京师范大学国际与比较教育研究院博士研究生

孙  进

北京师范大学国际与比较教育研究院，博士生导师，教授

摘   要

学校理事会是教育界成员民主参与学校管理的机构，有助于推动教育管理现代化和民主化。1985年在国际趋势和国内环境的双重作用下，西班牙正式确立学校理事会制度。一方面，教育管理分权化和校本管理成为当时世界各国教育改革的主要潮流，推动了西班牙学校理事会的产生；另一方面，西班牙结束独裁统治，民主政治回归，也为学校理事会的成立提供了有利的国内环境。西班牙学校理事会的职权演变主要分为以下两个阶段：1985年至20世纪末是其产生发展时期，教育法不断完善其人员构成、职能权力和日常活动规定；21世纪初至今，西班牙教育法案不断修订学校理事会的职权，学校理事会在享有决策权和咨询权之间呈钟摆式变化。造成这种变化的原因包括：西班牙政党轮替导致国内政治环境和教育意识形态不断发生变化；学校管理专业化和民主化之间的矛盾推动二者展开博弈；西班牙学校理事会在现实中权力分配不均衡，家长和学生权力较小，导致民主参与学校管理有名无实。综上，在探索民主参与学校管理机制的过程中需要注意以下三点：保证校长在学校理事会和学校管理中的主导和引领地位，保证其他利益相关者真实参与学校管理，保证学校管理系统的灵活性和平衡性。

关键词：西班牙学校理事会；学校民主管理；校本管理

学校理事会是教育界各方成员代表，包括学校管理人员、教师、家长、学生和相关社区人员参与和监督学校管理的机构，既是推动教育管理现代化的一种方式，也是实现教育管理民主化的有效途径。美国、英国、澳大利亚、加拿大、日本和韩国等都设有学校理事会。我国2012年发布的《全面推进依法治校实施纲要》也提到“中小学要健全校长负责制，建立有教师、学生及家长代表参加的校务委员会，完善民主决策程序。”学校理事会作为实现民主参与学校管理的有效机制，对其进行研究一方面有助于总结教育组织管理规律，探索我国现代学校制度建设，加强中小学学校管理的民主性与科学性；另一方面，对学校理事会的研究也有助于建立家庭、学校、社会形成教育合力的有效机制，提升他们在教育中的凝聚力，并建立更和谐的关系。

目前国内对中小学阶段的学校理事会的研究非常有限，主要分为两类：一类研究是对我国学校理事会领导下的校长负责制的意义、内涵与实施进行简单概述，如理事会既能体现政府对学校办学的要求，也能广泛代表民意，各方参与也有助于提高决策的科学性和民主性；另一类是对国外学校理事会制度进行分析，如英国学校委员会和学生委员会是学生参与学校治理的重要途径，旨在发挥民主教育的作用。相比于国内学者对学校理事会的概述性和整体性分析，国外学者则大多使用实证方法，研究角度也更加细化，主要包括以下几方面：第一，学校理事会对教育发展的某方面造成的影响，如对构建教学能力、对于推动社区参与、对学校和课堂实践的影响等等；第二，研究影响学校理事会制度的因素，如学校理事会作出的决策受理事会会议现场的主体、话语、空间和物质等因素之间相互作用的影响；第三，研究学校理事会制度的实施情况及在实施过程中的问题，如学校理事会成员认为在参与学校理事会过程中有必要进行专业发展培训，学校理事会成员对学校理事会培训不满意等。聚焦到西班牙学校理事会这一主题，虽有西班牙学者指出西班牙学校理事会的职权发生了变化，但缺乏针对变化原因的分析。目前国内对西班牙学校理事会的研究更是存在空缺。

从1985年至今，西班牙学校理事会经历了一个从无到有的探索过程，主要表现在西班牙教育法中所规定的学校理事会的职权发生了跌宕起伏的变化，学校理事会在具有学校管理的决策权和咨询权之间摇摆不定。由于西班牙学校理事会的职权处于动态变化之中，因此对其进行研究更有意义也更具代表性。基于上述背景，本研究探究的主要问题是：西班牙学校理事会是怎样产生的？西班牙学校理事会的职权随时间发展经历了怎样的变化？造成这种变化的原因是什么？对西班牙学校理事会的职权变化及其原因进行分析，更有助于反思在建立民主参与学校管理机制过程中需要注意的问题。

一、西班牙学校理事会的产生

20世纪80年代，西班牙学校理事会产生于国际趋势和国内环境的双重作用下。教育管理分权化和校本管理是当时世界各国学校管理改革的主要方向，国际教育改革潮流也驱动了西班牙的教育管理改革；在国内方面，西班牙结束了独裁统治，完成了民主政治改革，为教育的参与式民主管理提供了有利的国内环境。

（一）国际趋势：教育管理分权化

西班牙学校理事会的产生受国际教育改革趋势的影响，世界各国教育管理分权化和校本管理改革推动了西班牙学校理事会的产生。从20世纪80年代开始，随着新自由主义和全球化的发展，教育管理分权化已经成为世界各国教育管理的主要发展趋势之一。新自由主义反对国家干预，主张私有化和地方化。受此影响，学校教育系统也走向分权化和私有化，反对政府对教育进行集中管制，主张扩大学校的权力。在新自由主义的视角下，学校作为一种商品，家长、学生和社会人士则作为教育的消费者，在学校中发挥更大的影响和作用。在教育管理分权化趋势的助推下，20世纪90年代，校本管理成为世界上许多国家公共教育体系重组的重心。实际上，校本管理在很多方面都是之前强调的分权化概念的再生，其核心就是权力下放和教育管理重心下移。校本管理的本质分为以下两点：通过学校控制预算和解除规章制度限制来增强学校的自主权；学校与教师、家长、学生和社区成员分享决策权。校本管理的基础在于将学区（District）的权力转移到学校。校本管理或学校现场管理也通常被视为一种参与决策的过程，参与决策的人员要对贯彻的决策负责。从校本管理的涵义可以看出，学校理事会作为教师、家长、学生和社区成员组成的参与式民主管理机构，其创建既是校本管理的内容之一，也是实现校本管理的基本途径之一，同时学校理事会的创立有助于实现校本管理的基本目标和内涵。

此外，全球化导致了各国制度的趋同性，使教育管理分权化和校本管理成为当时的教育改革潮流。因此，许多国家的教育改革都将分权教育治理模式作为标准实践。给学校更大的自主权成为当时西方主要国家的共同做法，如，英国的学校管理地方化始于1990年，其核心是给中小学下放更大的管理权力，包括财政权、人事权、招生权等。美国的校本管理策略则将重要的决策权从州和县转移到每一所学校。日本在1994年开始推动教育松绑与权力下放的教育改革后，国民中小学的决策模式逐渐向学校本位、自主治理与多元参与的方向转变，中小学校内也成立了校务会议与各种合议制的委员会来进行决策。1995年韩国的教育改革主要通过分权方式，将中央政府在教育管理和学校管理方面的权力移交给地方教育机构和地方学校，通过教育界相关人士参与学校理事会来推行校本管理。

教育管理分权化和校本管理的国际潮流同样也对西班牙产生了较大影响。当时，结束独裁统治不久的西班牙希望将校本管理作为实现国家民主化改革的手段之一，西班牙校本管理改革的核心就是在每所学校中创建一个学校理事会。此外，1985年西班牙出台的《教育权力组织法》（Ley Orgánica Reguladora del Derecho a la Educación，LODE）中，对建立学校理事会的规定可能也在一定程度上模仿了法国、意大利和英国。

（二）国内环境：民主政治回归

西班牙学校理事会的建立也得益于其民主政治回归后有利的国内环境。1939－1975年，西班牙一直在弗朗哥的法西斯独裁统治之下。在弗朗哥统治初期，议会被解散，宪法被废止，地区自治权被取消，言论遭限制。同其他政府公共领域一样，长期的独裁统治导致了教育高度的中央集权。在这一时期，国家的政治意识形态和财政问题限制了教育发展，师资培养变成了次要目标，国家很少开办新学校，主要是由天主教会开办的私立学校承担了教育任务。教育政策是根据当时的政治、哲学和宗教意识形态来制定的。进入20世纪中叶，弗朗哥的执政手腕渐渐温和，西班牙在各领域都取得重要发展，实现了经济大飞跃。在教育领域，1951－1964年，在时任教育部长华金·鲁伊斯－吉梅内斯（Joaquin Ruiz-Giménez）的带领下，教育方法和发展方向变得更加灵活，从落伍的教育模式过渡到全面实施新的国际社会的科学教育模式。这种模式既能与当时政权中的教条主义相容，也能够满足当时西班牙社会现代化的要求。1975年弗朗哥逝世，西班牙时任国王胡安·卡洛斯一世（Juan Carlos I）开启了合理有序的民主过渡。三年后，民主宪法颁布，全国大选举行，君主立宪制又重新回归。从此，西班牙真正走上了民主之路。在此背景下，西班牙各个阶段的教育得到了保障，民主的教育管理制度也使教育领域获得了更多资源并培养出更专业的教师，同时也推动了学生的发展。

西班牙民主政治的回归推动了西班牙教育民主化改革。1978年《西班牙宪法》（Constitución Española）是西班牙现行的基本法，也是西班牙重新走上民主之路的重要标志。当时西班牙经历了完全的行政权力下放和相当程度的政治权力下放，新宪法的颁布意味着教育制度脱离原有中央集权的本质。一方面，教育管理权由中央政府下放给17个自治区和2个自治市；另一方面，学校层面的管理权也得以下放。1978年《西班牙宪法》第27.7条规定：教师、家长和在特定情况下的学生将按照法律规定参与公立学校的监督与管理。教育民主化管理和参与式管理成为当时教育改革的主要目标之一，推动了西班牙学校理事会的产生。1980年西班牙通过了《规范学校章程组织法》（Ley Orgánica por la que se regula el Estatuto de Centros Escolares，LOECE），是对学校管理民主化改革的首次尝试，但是由于该法律在某些方面存在争议，最终未能得以实行。在首次尝试的5 年之后，即在1985年，随着西班牙工人社会党（Partido Socialista Obrero Español，PSOE）上台执政，通过了《教育权力组织法》（LODE），该法通过参与式和民主模式将学校管理委托给学校理事会，让教育界成员代表加入其中，共同承担学校的组织、运营和管理等职责。该法律的出台意味着西班牙建立了一种新的学校管理模式。

二、西班牙学校理事会的职权演变

西班牙学校理事会的职权演变可以分为两个阶段：20世纪80年代至20世纪末是西班牙学校理事会的产生与发展时期，这一时期的教育法对学校理事会的人员构成、职能权力以及日常活动的开展规定均不断得到完善。21世纪初至今，是西班牙学校理事会的曲折前进时期，教育法对学校理事会职能和权力的规定不断发生变化，学校理事会在具有学校管理的决策权和咨询权之间不断徘徊。

（一）学校理事会产生并作为学校管理机构：20世纪80年代至20世纪末

从20世纪80年代中叶到20世纪末，西班牙要求在非高等教育阶段的学校中建立学校理事会，且在此期间深化了学校理事会的职权，学校理事会正式成为学校进行民主管理的平台与机构。1985年的《教育权力组织法》首次规定在非高等教育阶段的学校中设立学校理事会，通过学校理事会使宪法中规定的教育界成员权力得以真正实现。1995年的《参与、评估与学校管理组织法》（Ley Orgánica de Participación, Evaluación y Gobierno de los Centros Docentes，LOPEG）又再次强调了学校理事会作为学校的管理机构，要求保障学校理事会真实有效地参与学校活动。同时加强了学校理事会的职能，使学校理事会有能力应对所面临的复杂任务。

根据1985年的《教育权力组织法》规定，每所学校的学校理事会由以下成员组成：（1）学校校长，担任学校理事会的主席；（2）教务长；（3）学校所在城市的市议员或市政府代表；（4）由学校教师选举出数名教师代表，教师代表数量不能低于学校理事会成员数量的三分之一；（5）由家长和学生分别选举数名家长代表和学生代表，家长代表和学生代表的总数量不能低于学校理事会成员数量的三分之一（从初中开始选任学生代表）；（6）学校秘书同时担任学校理事会秘书，但无表决权。学生代表虽然可以参与学校理事会的决议，但没有选举校长、管理团队和撤销校长任命的权力。学校需按规定确定学校理事会成员总数以及学生和家长代表的内部比例，如果学校理事会存在剩余名额，则在教师、家长、学生以及行政和服务人员之间进行合理分配。1995年的《参与、评估与学校管理组织法》在此基础上又对学校理事会的人员规定进行了补充：学校理事会中的一名家长代表需由该校最具代表性的家长协会任命；在学校理事会中要有一名行政和服务人员代表；在特殊教育学校中，需要一位从事特殊教育相关事务的行政和服务人员代表。此外，根据当地教育行政部门规定，在职业教育学校或艺术造型与设计教育学校的学校理事会中，可以加入一位学校所在区域范围内的企业组织或劳工机构代表，该代表具有提议权但无表决权。学校理事会的总成员数将由当地教育行政部门决定，同时对各类代表的选举程序作出了规范。这一阶段的两项法案基本确定了学校理事会的人员构成，学校理事会的人员构成在后续教育法案的规定中并未发生太大变化。

1985年的《教育权力组织法》规定学校理事会必须每季度召开一次会议。此外，在学校理事会主席（即校长）或至少三分之一的学校理事会成员有开会要求时可以召开会议。1995年的《参与、评估与学校管理组织法》规定，学校理事会会议的召开周期及召开制度将由当地教育行政部门决定。同时在保证不会出现理事会成员空缺的前提下，每两年更新学校理事会的一半成员。教育行政部门将对更新程序作出规定，保证平衡学校理事会中教育界各类成员的数量。

1985年的《教育权力组织法》对学校理事会的基本职权规定如下：选举校长（校长由学校理事会选举产生，由教育行政部门任命），同时任命校长提议的管理团队（管理团队包括秘书和教务长）；超过三分之二的成员同意可以提议撤销校长任命；严格按照法律规定决定招生；化解学校冲突并根据学校的权利义务规范对违反规定的学生施以制裁；批准学校预算计划；批准并评估由学校管理团队制定的学校年度总计划；制定计划和开发补充性学校活动的指南（如：参观和旅行、餐饮和夏令营等）；制定学校参与文化、体育、娱乐和志愿服务活动的标准；以文化和教育为目的与其他学校建立合作关系；批准学校的内部规定；推动学校设施设备的翻新并监督其维护情况；监督学校整体的管理和教学工作；在相应的组织法规中赋予学校理事会的其他职权。之后的教育法均基于此法对学校理事会的职权进行修订。

通过以上规定可以看出，西班牙学校理事会建立之初是一个由学校利益相关者代表组成的全面管理学校事务的机构，享有较高的决策权。1995年的《参与、评估与学校管理组织法》则在1985年的《教育权力组织法》基础上进一步扩展了学校理事会的职能：学校理事会需在不影响学校教师职能的前提下制定、批准并评估学校教育方案的指导方针。此外，学校理事会还需对学校整体运行情况、学校表现变化以及教育行政部门对学校进行的评估结果进行分析和评价。

（二）学校理事会职权不断变化：21世纪初至今

学校管理的集权与分权是连续统一体，二者并不是非此即彼。正是在此背景下，教育改革分析人士指出，学校管理集权和分权在改革计划中呈现交替模式。西班牙学校理事会职权的变化恰恰反映了上述变化规律。与上一阶段学校理事会蓬勃发展的状态不同，从21世纪初开始，学校理事会的职权经历了跌宕起伏的变化（见表1）。2002年由人民党（Partido Popular，PP）绝对多数通过后出台了《教育质量组织法》（Ley Orgánica de Calidad de la Educación，LOCE），该法使学校理事会发生了实质性变化，不再将学校理事会作为管理机构，仅作为参与机构，学校理事会失去了其原来的职权。2006 年的《教育组织法》（Ley Orgánica de Educación，LOE）将参与视为培养自主、自由、负责和忠诚公民的基本品质。该法虽然对学校理事会作出了某些限制，但又重点突出了学校理事会和教师队伍的地位，重新将学校理事会视为学校管理机构。而2014 年的《改善教育组织质量法》（Ley Orgánica para la Mejora de la Calidad Educativa，LOMCE）则又剥夺了学校理事会的决策权，仅将它视为咨询性质的学校机构。2020 年12 月通过的教育法−《关于教育组织法修改案的组织法》（Ley Orgánica de Modificación de la LOE，LOMLOE，该法是 2006 年《教育组织法》的修改法）则再次强调了学校理事会的职权。

2002年《教育质量组织法》（LOCE）的出台明显削减了学校理事会的职权，学校理事会由原来的管理机构变成参与机构，所有管理权都被赋予校长、教务长和秘书。该法规定“学校理事会是教育界不同成员进行学校监督和管理的参与机构”。学校理事会不再具有选举和撤销校长任命的职权，公立学校校长选拔将通过当地教育管理部门组织的资格考试进行，由校长选拔委员会担任资格考试评委。校长选拔委员会由当地教育行政代表和学校代表组成，其中学校代表至少占该委员会总人数的30%，学校代表中至少要有50% 的该校教师团队成员。从以上规定来看，校长选拔的决策权被转移到当地教育管理部门手中，在校长选拔委员会的成员中并未要求纳入学校理事会成员。此外，学校理事会在其他方面的权限也大多由原来的决策权变为提议权、参与权和监督权。如学校理事会的权力由之前的“批准并评估管理团队制定的学校年度总计划”变为“向管理团队提出有关学校年度计划的建议”；由“严格按照法律规定决定招生”变为“参与招生进程，确保招生按照法律规定进行”；由“解决冲突并对违反规定的学生施以制裁”变为“了解纪律冲突的解决和制裁的实施，并确保它们符合现行法规”。《教育质量组织法》补充了两条学校理事会的职能：学校理事会需要按当地行政部门的要求，编写与学校运行和学校活动相关的报告；学校理事会需提出推动学校和睦共处的举措和倡议。从内容来看，以上补充的两条职能更多属于学校理事会的工作任务而非其权力。

2006 年的《教育组织法》重新重视民主参与在教育中的作用，恢复了学校理事会的部分权力，把2002年《教育质量组织法》所规定的学校理事会具有提议权、参与权和监督权重新提升为决策权。例如，学校理事会重新获得了批准并评估学校年度总计划的权力、招生决定权和校长罢免权。此外，学校理事会重新获得了校长选举的部分权力。与2002年的《教育质量组织法》一样，校长选举通过当地教育管理部门组织的资格考试进行，但不同的是，该法要求校长选拔委员会成员至少有三分之一是由该校教师选举出的教师代表，另外至少三分之一是由该校学校理事会中的非教师成员选举出的非教师代表。学校代表人数超过了校长选拔委员会人数的三分之二，这就意味着虽然校长选举仍通过校外的选举委员会进行，但是大部分校长选举权已经回归学校。

2013年12月发布的《改善教育质量组织法》使学校理事会的职权陷入了历史低谷，学校理事会从决策机构变为咨询机构，失去了真正参与学校管理的机会，学校理事会的部分职权减少至2002年《教育组织法》的水平。首先，学校理事会选举校长的权力再次减少，校长选举委员会仍由教育行政人员代表和学校代表构成，学校代表人数需在校长选举委员会总人数的30%－50%之间，其中教师代表需占学校代表人数的50%，学校理事会需参与校长选举委员会。此外，学校理事会之前具备的决策权和审批权再一次变为监督权和知情权。如学校理事会失去了对学校计划和学校规范的批准权，仅剩评估权；失去了招生决定权，仅剩招生知情权；失去了引入补充性学校资源的审批权和校外合作活动方针的决定权，仅剩知情权。以上学校理事会失去的职权主要转移到校长手中，比如批准学校的年度计划、招生决定权、确定与其他单位合作的方针等等。《改善教育质量组织法》使学校更趋向于将学校管理权力赋予校长一人，以便校长对学校进行金字塔式的管控，这也使学校决策更趋近于政府意向。

2018年佩德罗·桑切斯（Pedro Sánchez）领导的工人社会党再次成为西班牙执政党，伊莎贝尔·塞拉（Isabel Celaá ）被选为西班牙教育与职业培训部部长，在她的领导下推动了《教育组织法修改组织法》。2020年12月，该法已获得参议院的批准，并在2021年1月19日生效，目前该法已经进入了渐进实施阶段。该法又重新恢复了学校理事会的决策权和审批权，再次提升了西班牙公立学校的学校理事会的职权。

三、西班牙学校理事会职权演变的原因

从2002年起，西班牙教育法不断修订学校理事会的职权，代表学校民主管理的学校理事会在享有咨询权和决策权之间呈钟摆式徘徊。造成这种现象的直接原因是西班牙国内执政党的轮换，此外，学校管理民主化和学校管理专业化之间的博弈以及学校理事会成员权力不均衡都推动了学校理事会的职权变化。

（一）西班牙政治环境与意识形态的变化

自西班牙恢复民主政治以来，中左翼的工人社会党（PSOE）与中右翼的人民党（PP）轮流执政。两个政党有不同的政治目标、政治导向和意识形态，工人社会党从社会正义的角度看待政治，人民党从自由主义的角度看待政治；工人社会党遵循社会民主和进步主义标准，人民党基于西班牙民族主义、保守主义、自由主义和天主教民主的标准。由于两党轮流执政，政治环境的改变必然也会影响到教育领域。西班牙的教育政策包含不同意识形态立场（见表2），意识形态是影响教育系统的主要因素之一，不同的意识形态会影响国家对教育的干预程度、教育的世俗化程度以及教育系统中“自由”与“平等”之间的平衡关系。“平等”指的是扩大公共、世俗和免费教育的供给，“自由”指的是家长根据自己的个人信仰选择公共教育之外的教育，还包括建立私立学校和宗教学校。西班牙的教育争论一直围绕 “自由”与“平等”这两个原则。在教育领域，左翼政党倾向于“平等”原则，右翼政党倾向于“自由”原则，右翼政党支持私立学校的存在，尤其是宗教性质的学校。“自由”与“平等”是两个非常广泛和通用的概念，从不同的意识形态提出或者重点偏向于二者其一，都会产生截然不同的视角。1978年《西班牙宪法》为了满足左右两派政党的需求和利益，所表述的教育条约非常广泛模糊，既反映了左翼党派所捍卫的入学平等和普及教育原则，也反映了右翼政党支持的教育自由和父母选择教育的权利。同时，根据西班牙1985年的《教育权力组织法》，学校理事会最初建立的目的也兼顾了双方的立场：“学校理事会除了是参与控制和管理公共财政的手段之外，也是一个能够赋予父母、老师乃至学生权力和自由的有效机制。

教育界成员参与教育的方式包括个人参与，如教师、家长、学生参与教育；也包括集体参与，如学校理事会、家长协会参与教育。最为常见的是个人参与教育，这种方式更容易达成协议（例如，父母与老师之间的协议），而集体参与则较难达成共识，因为集体中存在着更多的利益主体。保守立场支持个人参与教育的方式，以此保障父母自由选择教育的权利。相反，进步立场则主张集体和制度化的教育参与方式，通过团体参与教育，即组建由各方利益代表构成的协会，因此进步立场人士主张建立组成结构较为复杂的学校理事会。代表进步立场的工人社会党支持学校进行参与式民主管理，西班牙学校理事会的创立便是在工人社会党执政时提出的。后来，每次随着代表保守立场的人民党上台，都会削弱学校理事会的职权，而工人社会党上台后，则又会恢复学校理事会的职权。因此，西班牙的政党轮替导致的不同的政治环境是西班牙学校理事会职权发生变化的最直接原因。

（二）教育管理民主化与专业化之间的博弈

教育管理民主化指的是教育界成员共同参与学校管理，通过民主讨论达成共识；而教育管理专业化则指专业的教育管理人员对学校管理作出专业决策。由于二者之间存在矛盾，所以教育管理民主化与专业化之间的博弈也推动了西班牙学校理事会的职权不断发生变化，教育管理民主化和专业化之间的矛盾导致了学校管理的职权在学校理事会和以校长为代表的管理团队之间不断转移。教育管理民主化与专业化之间的博弈体现在多个方面：

第一，在西班牙学校理事会成立之初，在教师中选派校长导致校长这一角色“去专业化”，也就是说，任何教师都可以被选任为校长不论其是否接受过专业的教育管理培训。校长是通过学校理事会选举产生的，在校长选举中，教师会选出自己的上司，学校中的社交小组、权力集团和联盟经常控制选票，这很可能导致校长角色变得政治化，在这种情况下，校长选举的结果更多是由教师联盟而非教育发展需要决定的。甚至在一些学校，教师为了减轻工作任务会选出不会为学校发展作出积极贡献的校长。这使教育管理的专业性受到质疑。因此，在后来的西班牙教育法中改革了校长选任制度，部分选任校长的职权回归到当地政府手中。

第二，校长的权力受到学校理事会的牵制。校长在学校理事会制度下缺乏自主权和决策权，这是造成2006年以前西班牙中小学参与校长选举的候选人数减少、校长候选者人数不足的原因之一。随着1985年《教育权力组织法》的出台，学校理事会获得了对学校管理的决策权，校长的一些职权转移到学校理事会，导致校长的权力在学校日常活动的各个方面都有所减少。校长虽然是学校理事会的领导者，但是学校理事会成员还包括学校教师、家长、学生、当地政府人员以及学校的行政和服务人员，校长具备教育管理的专业化知识，而其他成员则可能没有接受过专业的教育管理学习和培训，而且在多人组成的团体进行协商合作时，每个人都从不同视角、不同需求出发，很可能会产生利益冲突或矛盾。为了达成协议与共识，需要不同群体代表之间进行协商合作，这使达成共识的过程更加复杂困难，降低了决策效率，也体现了教育管理专业化和教育管理民主化之间的矛盾。

第三，校长作为政府代表的同时也作为学校理事会的代表，这种双重职能造成了管理者的两难处境，校长很难协调这两种角色。很多校长都曾经指出他们感觉自己进退两难，作为学校理事会的主席，他们有义务执行理事会成员通过投票表达的意愿。但是，教育法则要求校长必须遵守教育政策。学校理事会要求校长购买未经授权的预算项目或执行其他与国家政策不一致的行为，这种现象并不罕见。

2006年出台的《教育组织法》更加重视教育界成员包括学校理事会代表的参与，但同时为了保障校长的专业化水平，该法律减少了教育界成员在校长选举中的参与。为了在一定程度上保证教育管理的专业水平，校长由通过学校理事会选举产生变为通过校长选举委员会产生，在校长选举委员会中，虽然也有学校理事会的部分成员代表，但是当地政府的行政人员发挥了更重要的作用。2013年的《教育质量改善组织法》一方面减少了选举委员会教育界代表人数，另一方面赋予了自治区政府更多的校长选举权。这是因为政府希望学校拥有自治权，但是又对教师和教育界其他成员的专业性缺乏信任，这就促成教育管理人员重新获得了更多的管理自主权。当学校理事会的职权减少时，更多决策权又回到校长手中，而学校理事会则仅仅对校长作出的决议进行监督并提供建议。在这种情况下，虽然一定程度上提高了教育管理的专业化水平，但是并不能达成教育管理民主化的目的。因此，教育管理民主化与教育管理专业化之间存有矛盾，二者之间的博弈推动了西班牙学校理事会职权的不断变化。

（三）学校理事会成员权力不平等

西班牙法律所规定的民主参与学校管理在很大程度上是一种美好愿景，但是在现实中西班牙学校理事会成员权力并不平等。学校理事会成员是由学校利益相关者组成的，因此有必要从利益相关者的视角去分析学校理事会的职权变化。弗里德曼（Friedman）等指出，利益的分配与争夺是“利益相关者理论”的研究重点，必须重视利益相关者之间的利益关系、关注组织与利益相关者之间的冲突及其解决、分析为什么有些利益相关者的影响力比其他利益相关者更大、利益相关者之间的关系是怎样变化的以及为什么会变化等问题。在学校理事会中，除了校长和教师，家长和学生作为学校的利益相关者，他们的决策权和影响力都很小。对家长而言，学校理事会成了有名无实的民主参与管理机构，现实中学校理事会成员职权分配不平等也在一定程度上影响了法律对学校理事会的职权规定。

由于家长在学校理事会中的人数从未超过三分之一，并不能真正影响学校管理，只能依靠教师和管理团队。校长日常与教师们打交道，会商议通过制定相应的策略来把控管理过程。因此，在学校理事会中讨论的大多数议题实际上已经经过了校长和教师的讨论，之后将一致同意的提案带到会议上进行介绍并随后获得批准。家长和学生作为决策者并没有实质性的权力。学校的教师群体控制着组织决策过程，由校长领导的管理团队负责协调管理过程。一般情况下，尽管学校理事会的所有成员（教师、家长和学生）都参与学校决策，但如果教师不反对管理团队提出的方案，校长作为学校理事会的主席可以毫无障碍地执行他的方案。家长和学生在学校理事会真正的权力面前感到沮丧，他们平时很少参与，除非偶尔发生重大冲突。家长们通常局限于支持学校教职工的提议，或者提出个人要求。因此可以预见积极参与学校理事会的愿景变成了合法化的简单机制。学校理事会在现实中可能变成了一种形式主义和官僚主义的民主参与机构。

一些实证研究同样证实了西班牙学校理事会中家长权力和参与的局限性。瓦列斯皮尔（Vallespir）等人通过对家长和教师的访谈来分析家长对于参与学校理事会的观点和看法，结果显示家长的参与率低，他们认为家长代表并不能代表整个家长群体的决定，也有很多家长并不了解学校理事会的职能（甚至有家长不知道它的存在）。此外，家长们还认为在学校理事会中家长的决策权较小、教师群体占学校理事会成员比例很大以及学校理事会不够透明，等等。马丁（Martín）等人通过问卷法和访谈法分析了家长参与学校理事会的情况，发现家长们正式参与度较高、日常参与度较低；参与过程不充分；相关部门之间以及部门内部的认可度不高。也有学者指出个人主义文化导致家长参与集体事物的积极性不高，同时家长也缺乏参与学校事务的时间，这都造成了家长参与学校理事会的程度不高，学生的参与也不尽如人意，而教师的参与度则很高。

由于西班牙学校理事会的现实发展并未达到最初法律规定的愿景，没能成为真正的民主管理机构。现实中学校理事会成员之间的权力分配不均衡也可能造成了学校部分利益相关者的不满。学校利益相关者之间的权力和利益分配问题也在一定程度上推动了后续教育法对其职权不断做出调整，这也是西班牙学校理事会职权规定不断变化的原因之一。

四、结语

2021年联合国教科文组织发布的《共同重新构想我们的未来：一种新的教育社会契约》（Reimagining Our Futures Together: A New Social Contract for Education）中提到新的教育社会契约需要全社会的承诺，需要让每个人都参与到教育的公开讨论中。现代学校管理也需要教育利益相关者，包括家长、学生、教师和相关社区人员等更多地参与到教育决策中，学校理事会作为民主参与学校管理的机构是实现上述目标的重要机制。虽然学校理事会对于教育发展具有重要意义，但对学校理事会进行良好的组织规划并让其发挥应有的作用却并非易事。反观西班牙学校理事会的曲折发展，也可以更好地思考如何推动民主参与学校管理机制。西班牙作为建立学校理事会的国家之一，其法律规定的学校理事会在享有管理权和咨询权之间呈钟摆式变化，一方面受到西班牙国内政治环境和意识形态的影响，另一方面也是教育发展规律发挥了作用，教育管理集权与分权之间的矛盾、教育管理民主化和专业化之间的博弈以及作为学校利益相关者的学校理事会成员权力分配不平衡都推动了这种变化的产生。

通过分析西班牙学校理事会的职权发展变化及其原因可以总结出以下三方面的启示：首先，由于教育管理民主化和教育管理专业化之间存有矛盾，因此在关注民主参与学校管理的过程中不应忽视学校管理效率，保证代表教育管理专业化的校长在学校管理中的主导和引领地位；其次，也要避免 “有名无实”的民主参与学校管理，保证家长和教师等利益相关者真正参与到学校民主管理进程中，了解不同利益相关者的要求与期望，同时尽量使他们在学校理事会中的权力保持平衡，使教育界成员共同为教育发展发挥作用；最后，应保持学校管理系统的灵活性和平衡性，民主参与学校管理机制应该不断适应时代发展需要和地区教育发展需要，因此可能需要对教育治理体系进行有效和持久的改革。

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● 引用本文

杨瑷伊,孙进.民主参与学校管理机制——西班牙学校理事会职权演变及其成因分析[J].比较教育学报,2022(03):93-107.

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