李珍 宋佳 | 菲律宾基础教育改革动向与实施前瞻——基于对《2030年基础教育发展规划》的评析

作 者 简 介

李　珍

上海师范大学国际与比较教育研究院

宋　佳

上海师范大学国际与比较教育研究院副教授

摘   要

近十年以来，菲律宾基础教育改革在学校基础设施改善、早期教育普及、教师待遇提高、基础教育课程制定与实施等方面取得了一定的成果，但在基础教育准入、公平、质量、治理以及财政等方面依然存在不足，亟须得到解决。为此，菲律宾教育部制定了历史上第一个基础教育领域的长期发展规划——《2030年基础教育发展规划》。《规划》旨在提高基础教育覆盖率和完成率、保障处境不利学习者的受教育权、确保基础教育质量和学习成果、提升学习者的复原力和幸福感、创建高效灵活和有复原力的教育治理体系，但《规划》的实施还面临着资金缺口、制度风险、能力风险和环境风险等。

关键词：菲律宾；基础教育；准入；公平；质量

菲律宾是一个由7641个岛屿组成的群岛国家，山地占全国土地总面积的四分之三，同时菲律宾也是一个拥有1.08亿总人口的多民族国家，其方言有170种之多，这样的地理和人口特点为菲律宾基础教育带来了巨大的挑战和难度。菲律宾基础教育涵盖1年幼儿园、6年小学、4年初中和2年高中的正规教育，以及通过替代学习系统进行的非正规教育。2019－2020学年，幼儿园、小学、初中以及高中的学生总数分别为179.1万、1201.1万、700.4万、176.7万，入学率分别为63%、94%、83%和48%，在初中和高中的净入学率不高的同时，幼儿园和小学的净入学率也在近两年呈现下降趋势，大量处境不利儿童和青少年失学。

2020－2021学年，菲律宾基础教育公立学校中小学教师总数为87.7万人，其中小学、初中和高中教师总数分别为51.4万、28.9万、7.4万人。小学、初中和高中的师生比分别为1∶27、1∶24和1∶27。各级各类学校的师生比一般在1∶24－1∶26，但是个别地区如棉兰老穆斯林自治区，高中的师生比高达1∶52。菲律宾教师数量和能力的不足，导致菲律宾基础教育质量远低于国际水平。在教育投入方面，菲律宾的基础教育支出从未达到《2030教育行动框架》（The Education 2030 Framework for Action）设定的4%至6%的基准。再加上菲律宾教育体系治理能力不足的问题，不仅影响了菲律宾基础教育表现，也严重阻碍了菲律宾全民教育目标的实现。

国内外学者对菲律宾基础教育的研究关注并不太多，已有研究主要聚焦2012年开始实施的《K-12基础教育计划》（K-12 Basic Education Program，以下简称“K-12计划”）所取得的成效、存在的问题和未来的发展趋势等方面。

首先，以高皇伟和冈部正义（Masayoshi Okabe）为代表的国内外学者对“K-12计划”的实施背景、实施框架、具体内容和特点以及面临的挑战进行了详细的评析。高皇伟认为因菲律宾原有的基础教育年限短、学生课程压力大以及基础教育质量低下等问题，菲律宾政府制定了“K-12计划”，其实施框架包括基础教育目标的制定、教育结构的调整、各级教育及课程的改革、评价制度的构建和保障机制的完善，并呈现出新的改革特色，如注重学前教育发展、强化学生本位课程、促进教学本土化和引领学生未来成长。关注学生未来成长方面，冈部正义提到该计划的重点是培养菲律宾基础教育对于高等教育的“准备”、进入国内外高等教育机构的“资格”，以及毕业后的“就业”能力。在“K-12计划”受菲律宾国内认可的同时，因教育年限的延长而引起的财政压力和家庭开支增长也面临着挑战。其次，国外学者主要从教育公平、质量、机会等方面对“K-12计划”实施后，菲律宾基础教育所取得的成就、依然存在的问题以及未来的发展趋势等内容进行了研究。菲律宾基础教育在过去十年里，改善了学校的基础设施、扩大了儿童早期教育普及、提高了教师工资、加强了基础教育课程等，但菲律宾基础教育在TMISS以及PISA等国际大型评估中的表现依然落后于参与国或地区的平均水平。除此之外，奥坎波（Dina Joana Ocampo）等人认为菲律宾基础教育在准入、学生表现、课程实施、教育质量、包容性和公平教育机会、教师培训和专业发展、学校领导力与治理等方面依然存在不足。

为使基础教育能够适应快速变化的时代发展要求，菲律宾教育部牵头制定了《2030年基础教育发展规划》（Basic Education Development Plan 2030，以下简称《规划》），于2022年6月3日开始施行，这是菲律宾有史以来第一个基础教育领域的长期发展规划，也是菲律宾历史上第一次即将离任的政府移交给新一届政府的教育发展规划。《规划》是菲律宾未来十年要坚持的战略性路线图，是其制定、实施、统筹、监测和评估基础教育中正式及非正式的政策、规划、项目的行动指南。较之前菲律宾制定和实施的“项目式改革”或“外部诱导式改革”不同的是，此次《规划》是经过菲律宾教育部与各教育利益相关方广泛、反复协商制定的，旨在全国范围内实现基础教育领域的一系列重大系统性的变革。

一、《规划》的出台背景

自2012年开始实施《K-12基础教育计划》改革以来，菲律宾的基础教育在过去的十年中经历了大规模的结构和课程改革，并取得了一定的改革成效。但基础教育体系在准入、公平、质量、治理以及财政等方面依然存在诸多不足，亟需制定综合长期规划施以解决。

从

（一）基础教育覆盖率和内部效率低

目前菲律宾基础教育在准入方面的问题主要体现在覆盖率与内部效率低。一方面，基础教育覆盖率由净入学率来表示，其问题主要表现在菲律宾幼儿园和小学的净入学率呈下降的趋势。5岁儿童就读幼儿园的净入学率从2017－2018学年的84%下降到了2019－2020学年的63%，主要原因在于教育部严格执行了幼儿园入学的年龄限制、家长送5岁孩子上幼儿园的意识不足、在偏远地区提供幼儿园教育服务的是未经教育部认可的无证学校等。此外，小学的净入学率从2016－2017学年的96%下降到2017－2018学年的94%，且此后三学年均未得到改善，6%的儿童不上小学的原因主要是缺乏个人兴趣、残疾和家庭收入不足。

另一方面，菲律宾基础教育的内部效率的升学率和完成率数据表现不佳。在2019－2020学年，菲律宾小学阶段和初中阶段分别有3%和13%的学习者未能顺利升入七年级和十一年级，在2008－2009学年入学的所有一年级学生中分别只有69.73%、56.83%、50.05%的学生完成了小学、初中和高中阶段的学习。升学率和完成率低不仅受到常见的辍学和留级等因素的影响，还受到偏远地区公立中学不足的影响，如未能从六年级顺利升入七年级的学生中大约有10%来自附近没有初中或高中的地区。

（二）处境不利儿童和青少年受教育权缺乏保障

尽管菲律宾教育部在尽力弥合受教育机会方面的差距，但菲律宾依然存在着大量处境不利学习者，他们主要来自偏远地区、穆斯林和土著文化社区以及贫困的家庭，也包括大量的男童和青少年，其受教育权还得不到保障。

菲律宾发展研究所最新数据显示，菲律宾2020－2021学年的失学儿童和青少年人数高达400万，其中约有一半的失学儿童和青年来自最低收入家庭。菲律宾统计局的数据表明，学生失学的主要原因与上学所需的相关费用问题有关，有研究者甚至称此影响因素自2008年以来一直没有得到改变。可见，贫困家庭的学习者更容易失学。作为一个中等偏下收入的国家，新冠疫情进一步加深了菲律宾的贫困问题。一项调查显示，截至2020年9月，30.7%的菲律宾人口正在经历重度和中度饥饿，贫困家庭数量从2018年的12.1%增至2021年的13.2%，约有350万个。这无疑会产生更多失学者。

（三）中下学习者21世纪技能培养不足

菲律宾教育部采用各类国家和学校测评，如基于分层随机抽样的国家成就测试（National Achievement Tests，NAT，六、十和十二年级），以及国际大型测评（如PISA）等对特定年级学习者的学习成果予以评估，检测基础教育质量。

在21世纪技能培养方面，菲律宾国家成就测试的及格分数为75%，2018－2019学年（受新冠疫情影响，2019－2020学年未开展NAT测试），六年级学习者解决问题的能力、信息素养、批判性思维得分分别为39.4%、39.3%、33.6%；而十年级的学习者，三项得分分别是47.5%、46.5%、42%。可见，基础教育阶段学习者的21世纪技能培养严重不足。

在2018年的PISA测试中，相比OECD的阅读、数学和科学素养平均分487、489、489分而言，菲律宾的三科得分分别是340、353、357分，均在79个参与评估的国家与地区中排名倒数。此外，菲律宾只有68%的15岁学习者被认为有资格参加PISA测试，这表明相当大比例的菲律宾学习者在15岁之前就离开了学校。

以上测试的结果揭示了一些菲律宾基础教育中普遍存在的教育教学问题，如学习者早期年级阅读基础储备不足，以母语为基础的多语言学习项目实施效果不佳，不同学习阶段之间过渡不够，K-12课程对学习者的认知能力要求高，中小学教师数量不足、不同地区合格教师分配严重不均、教师教授21世纪技能以及教师综合评估和实施包容性项目的能力较弱，以及频发的自然灾害影响了正常教学进度等。

（四）教育部治理能力需要提高

2001年菲律宾出台的《基础教育治理法案》（Basic Education Governance Act）提出了“共享治理”（Shared Governance）原则，奠定了目前教育部相关部门共同参与菲律宾基础教育治理的法律基础。但法律精神未能得到很好的落实，教育政策贯彻执行不力，教育治理能力仍需提高。

政策制定方面，教育部获取和利用数据和信息的能力有待提升，尤其是现有的信息系统缺乏与学习者表现和课程有效性相关的数据。政策实施层面，主要由地方教育办公室、学校办公室和学习资源局负责。16个地方教育办公室对中央办公厅制定的教育政策吸收转化实施能力不足，未能制定出反映当地价值观、需求和期望的区域教育政策框架，不能为地区提供有效的基础教育服务；学校办公室对学校的技术援助能力不足，难以向所有学校和社区学习中心提供公平、均衡和个性化的教育支持服务；学习资源局执行能力不足，未能及时为师生提供教师手册和教科书，且难以保证质量，严重影响了学校教学的正常运行；校本管理制度下的学校改善计划尚未实现提升学校教学表现的预期目标，公立学校和私立学校互补性不够，尤其是私立学校相关代金券计划设计和实施出现问题，以及公私立学校教师工资鸿沟问题等引起了私立学校学习者人数下降，导致部分私立学校关闭。

（五）优质基础教育发展所需资金不足

菲律宾基础教育部门发展资金严重不足，不仅影响了菲律宾基础教育表现，也严重阻碍了菲律宾全民教育目标的实现。

从表1中可以看出，除2017年菲律宾的基础教育支出占比达到GDP的3.6%以外（自2016年开始菲律宾全面实施“K-12计划”，将2年高中纳入义务教育，因此2017年政府投入大量资金来建设高中基础设施），其他年份的基础教育支出均不足GDP的3%，未达到《2030教育行动框架》设定的4%至6%的基准。此外，2018年PISA数据显示，菲律宾基础教育学习者人均支出是参与国和地区中最低的，不仅如此，基础教育学习者人均支出从2017年的22979比索下降到2020年的20834比索。

菲律宾发展研究所表示，过去三十年菲律宾教育支出不足问题造成的菲律宾基础教育学习者学习质量落后于全球大多数同龄人的现状，只能通过大幅增加教育支出来解决，且需要将教育支出翻两番才能达到PISA的全球平均阅读能力（487分）。这些增加的预算，只有用于以母语为基础的多语言学习项目、提高教师素质、创新技术解决方案来改善学习、推广同伴指导、促进早期阅读等良好实践，才能真正起到改善菲律宾基础教育质量的作用。

二、《规划》的政策举措

《规划》的政策框架包含一个总目标，基础教育部门成果目标，四个基本支柱即准入、公平、质量以及复原力和幸福感，分别对应四个中间成果目标，外加一个赋能机制（见表2）。

（一）提高基础教育覆盖率和完成率

《规划》的第一个关键支柱是“准入”，解决菲律宾基础教育覆盖率和内部效率低的问题，该支柱的中间成果目标是让所有学龄儿童、青年和成年人都具备基本的学习机会。

1. 提高学前教育覆盖率

神经科学、发展心理学和认知科学的研究表明，有效设计和实施幼儿保育政策，提供高质量的幼儿教育和社区支持以及营造积极的家庭环境是促进幼儿身心发展的重要基石。联合国教科文组织也提出，真正具有包容性的幼儿保育和教育不仅仅是为小学做准备，更重要的是，它是个体情感健康和终身学习的基础，也是一个国家在促进整体发展、性别平等和社会凝聚力方面可以作出的最佳投资之一。菲律宾重点关注幼儿教育发展，针对幼儿教育覆盖率不足问题，《规划》提出，到2030年底，确保菲律宾所有5岁儿童都能拥有1年的幼儿园学习经历并能顺利过渡到一年级。具体措施包括：解决因入学年龄要求和注册截止日期对幼儿园入学的限制，加强与当地政府的合作，帮助幼儿从儿童发展中心顺利过渡到幼儿园；绘制5岁儿童全国分布图，并制定实施《幼儿园家长参与操作指南》等，让学校和各利益相关方合作，帮助所有5岁及以上儿童，尤其是处境不利和学前教育资源不足地区的儿童都能去幼儿园。此外，教育部中央办公厅将制定和实施幼儿园设施标准，以保证公私立幼儿园项目和设施的质量。

2. 加强教育部和学校的能力建设

提高基础教育完成率的关键在于确保所有学习者都能实现关键学习阶段间的过渡，并最终完成所有的关键学习阶段。而提高教育部和学校的能力建设是完成这一目标的突破口。为此，菲律宾教育部首先要保证各级各类学校数量充足，如将不完整的小学改建成完整的多年级学校、在初中和高中学校不足的地区建立综合公立中等学校，并鼓励更多的私立学校参与教育服务合约计划，审查和改进对私立学校的援助，加强中学阶段公立学校和私立学校的互补性。其次，为学习者创造高质量、儿童友好和维护权利的学习环境，如重点改善部分地区教室、远程学习模式、学习材料、实验室、图书馆、保健和卫生措施等短缺问题。最后，加强中小学课程衔接性，提高教师教学、评估、指导和支持技能，能及时识别学习差距并实施补救，提升学校工作人员实施学习者心理健康、营养、保健方案的能力，共同帮助学习者实现阶段性过渡并完成基础教育。

3. 积极扩大学习机会

失学问题是全民教育目标面临的主要挑战，同时失学人数也是衡量基础教育普及率的重要指标。为确保所有失学儿童、青少年和成年人都具备参加正规或非正规基础教育学习的机会，菲律宾将加强机制建设，保障其受教育权；制定和实施“识字策略”，以识别、监测和跟踪失学者的基本情况；在失学者较多的地区建立新的社区学习中心，配备适当的学习设施，并提高其获得各类学习资源的机会。此外，扩大替代学习系统供应机构的服务合同覆盖面和参与度，鼓励替代学习系统内外部利益相关者辅助改进其项目实施、在失学者较多的地区部署更多的替代学习系统教师、开发与《规划》监测和评估框架相一致的替代学习系统的检测和评估系统和程序等。

（二）保障处境不利学习者的受教育权

《规划》的第二个关键支柱是“公平”，解决的是处境不利学习者受教育权得不到保障的问题，主要目标是保障所有处于不利地位学龄儿童、青少年和成年人都拥有接受优质、包容性教育的机会。

1. 加强信息收集管理工作

实现教育决策的科学化水平是增强教育治理能力的必然之举，科学的教育决策要求决策者凭借先进的技术工具或决策手段，在充分掌握客观情况的前提下完善教育决策流程，制定符合客观实际的应对措施，避免教育资源浪费以及决策失误。为保障菲律宾基础教育政策能够惠及所有处境不利学习者，菲律宾教育部首先进一步加强“基础教育信息系统”的使用，以便全面收集处境不利学习者的各类信息，尤其是学习表现的数据；其次，制定基于证据的、包容性的区域教育政策、指导方针和标准，如土著民族教育治理框架、合作机制、监测和评估策略等，以加强教育部系统和流程对处境不利学习者的响应能力。

2. 创设包容安全的学习环境

当确保所有处境不利学习者被囊括进基础教育体系后，为其提供包容、有效、文化适应、性别敏感和安全的学习环境是关键。当然学习环境的打造重点不是环境本身，而应回归到学习者本身。对处境不利学习者而言，能在学习环境中感受到支持感、安全感、幸福感的是良好学习环境的核心特征，因此菲律宾教育部将为有不同学习需求的处境不利学习者制定安全、无障碍学习环境的政策和标准，改善学校及社区学习中心的保健、卫生和营养等有形基础设施，对学校人员和社区学习促进者进行适应弱势学习者的包容性实践培训。同时，制定性别敏感的学习交付方式、情境化课程、包容性教育学习资源的标准、流程和协议，并提高正规和非正规教育的教学人员专业水平。此外，还将最大限度地利用社区内的现有资源，以提高处境不利学习者的沟通发展、自我照顾和社会情感等技能。

3. 畅通对话反馈机制

为处境不利的学习者提供更具包容性的教育并不是学校一个角色就可以完成的任务，因此，菲律宾教育部将畅通对话反馈机制，紧密围绕“权利为本”的教育原则，构建与处境不利学习者之间直接的对话机制和平台，让其参与保护处境不利学习者相关政策的制定和实施，并监测和评估教育部的相关举措，如解决《规划》在实施过程中处境不利学习者的关心和不满问题的回应反馈机制。此外，教育部将充分利用与其他利益相关方的伙伴关系来改进与处境不利学习者有关的教学、资源、健康、营养、心理社会支持和其他干预措施，以确保处于不利地位的学习者获得全纳教育。

（三）确保基础教育质量和学习成果

《规划》的第三个关键支柱是“质量”，解决的是菲律宾基础教育学习者在国内评估和国际大型测评中表现不佳、21世纪技能培养不足的问题，保证所有学习者完成基础教育，使他们具备必要的知识和技能，并有信心追求自己选择的道路。

1. 紧跟全球教育标准

21世纪以来，为了应对全球经济竞争、技术变革和未来挑战，全球许多国家均在基础教育领域开启了超越知识的21世纪技能运动，全球基础教育的目标和内容更加明确地指向学习者掌握21世纪社会所需的广泛技能，旨在培养适应21世纪的具有全球竞争力的高阶人才。为提升和保持全球竞争力，菲律宾基础教育体系也将确保所有学习阶段的课程、教学和课堂评估方法与全球教育标准一致，即制定、传播和实施反映21世纪技能培养的课程指南，包括适当的学习和评估方法；将可持续发展目标和人权，包括但不限于儿童权利内容，纳入到基础教育课程、教学和课堂评估中。此外，菲律宾还将颁布和实施关于良好行为和正确行为以及价值观教育的政策和标准等，加强教师和学习者对于学习管理系统的使用，除能帮助学校和学习者及时了解学习成果外，还能帮助学习者接受基于网络设备的学习，以适应国际大型测评中的计算机测试。

2. 促进教师专业发展

菲律宾学习者21世纪技能的培养以及基础教育高质量发展必然指向和要求教师的专业发展。为此，菲律宾将充分发挥校本管理制度下的教师专业发展角色，如菲律宾教育部将在学习者社会情感和21世纪技能学习，教学方法，真实评估和测试工具使用，课程、课外活动和课外计划管理等领域，为教师制定和实施多种形式的专业发展计划，如在每所学校开展“学习行动单元”校本教师专业发展活动，以充分发挥校本教师专业发展的组织系统性和行为主体性。

3. 提供必备学习资源

学习资源是提高菲律宾基础教育学习者21世纪技能掌握的基础载体和重要媒介。因此，在学习资源提供方面，菲律宾教育部将首要任务定为绘制所有学校、教师和学习者的现场和场外学习资源图，并在此基础上，开发和实施学习资源管理系统和学习资源质量保证体系。此外，教育部将为农村和偏远地区缺乏在线学习资源的学习者提供充足的数字资源和上网补贴，尤其是要保证低学段学习者的学习资源供给，以为后续基础教育做好充分准备。

4. 加强考试评估监测

学习者在学校是否学习以及如何学习是决定基础教育质量的重要影响因素，而各种形式的国内和国际评估是用于量化基础教育阶段学习者是否达到各个学习阶段标准以及21世纪技能标准的关键手段。在信息化时代，基础教育评估可以依托大数据手段了解师生需求，增强学校和教育部门对评估反映出的问题研究的针对性和现实性，并做出及时的教学支持。因此《规划》强调评估菲律宾基础教育每个阶段学习者的学习成果，尤其是处于不利地位学习者的学习成果。如教育部将改善前文提到的国家成就测试覆盖性不强问题，即将分层抽样方式替换为基于人口普查的测试，及时监测每位学习者的学习表现数据，以及分类显示不同性别、班级、学校、部门和地区的数据，并将测试结果及时反馈给所有学校，为针对特殊需要的学员提供教学支持或调整。

（四）提升学习者的复原力和幸福感

《规划》的第四个关键支柱是“复原力和幸福感”，目标是确保“学习者具有复原力，知道自己的权利，具备保护自己的生活技能，能向受教育者和其他责任承担者主张与教育相关的权利，以促进幸福感。”“复原力”指学习者在紧迫情况下或灾害影响中能够较快恢复并茁壮成长的能力，“权利”则指向学习者接受基础教育、接受优质基础教育和在学习环境中受到尊重的权利。

1. 坚持“权利为本”教育框架

菲律宾教育部主张包容性教育有助于实现高质量、公平、基于文化的基础教育承诺，前提是教育部致力于保护和促进每个菲律宾公民享受此类教育服务的权利。为此，菲律宾将进一步围绕“权利为本”的教育框架，完善基础教育背景下儿童尊严和权利的保护制度，将儿童权利教育服务台制度化并设立儿童保护单位和儿童保护委员会。在考虑校本管理、学校改善计划和学校治理委员会的意见后，制订并推行“权利为本”和“儿童为本”的校本指南。教育部人员和利益相关方将会接受儿童权利保护相关的教育培训，将儿童权利教育纳入学校和社区学习中心的K-12课程、课外活动、学习环境和文化、不同学习模式和学习资源中，确保学习者了解自己的权利、学校或其他学习环境氛围，有利于学习者自由表达和主张自己的权利，以及学校人员和流程有助于学习者行使其所主张的权利。

2. 制定灾害预防应对措施

菲律宾是典型的岛国，常年饱受台风、暴雨、火山爆发、洪涝灾害、地震等自然灾害的影响，此外以武装冲突为代表的人为灾害对社区也构成了严重的安全威胁。因此，为提升学习者的复原力和幸福感，首先要解决的问题是要确保学习者和学校工作人员是安全和受保护的，可以免受菲律宾频发的自然灾害和人为危害的不利影响。为此，教育部首先将制定风险知情的政策和规划、预防和缓解措施，将学习环境中的危险和风险降至最低，如在教育部各处室和学校建立预警系统，并为学校提供安全和应急用品和设备。将灾害风险减少和管理、适应和减缓气候变化、建设和平能力整合到K-12课程中，提高学习者对于自然和人为危害的认识。同样重要的是，要确保在灾害发生之前、期间和之后学习者的学习连续性。因此，教育部将通过制定各级政府的公共服务连续性计划，以及实施结构性和非结构性灾害预防和缓解措施的定期计划等，保护学校基础设施和非基础设施的教育投资免受自然和人为危害影响。动员可以应对、灾难恢复的内、外部合作伙伴，以实施基础设施和非基础设施的重大修复和重建工作。加强从学校获取相关灾害或紧急情况发生后的信息，并制定关于学习连续性的即时反应干预措施指南。为受灾害和紧急情况影响的学习者和员工提供精神卫生和社会心理支持服务干预措施，制定灾难和紧急情况下的教育部机构间全面恢复计划。

3. 重视学习者身心健康

健康的身体、积极的心理和稳定的情感，是帮助学习者能够顺利应对生活中各种挑战并管理风险的基础要素。首先，为学习者提供基本的健康、水、卫生和营养服务将是菲律宾教育部未来五年学习新常态下教育部的首要任务。教育部将追踪当前学校学习者的健康和营养状况，制定并实施关于学习者和学校人员健康和安全指南，卫生人员和项目协调员接受风险行为管理和儿童保护问题培训。督促学校提供充足的卫生设施，建立学校—社区协调机制，保障在校学习者的健康和安全。其次，保护学习者的心理健康，增强对情绪和心理挑战的管理能力。因此，教育部将在所有学校推广指导顾问或心理健康专业人员，为学习者提供更好的心理社会支持。同时，教育部将制定学校体育和健身发展计划框架、培养教授体育项目的教学和非教学人员，并针对不同学习者精心设计一些体育活动或者竞赛项目来促进学习者身体和社会情感技能的发展。

（五）创建高效灵活和有复原力的教育治理体系

《规划》赋能机制旨在创建高效、灵活和有复原力的教育治理体系，解决的是教育部治理体系存在缺陷的问题。教育治理体系的重点是确保问责制、透明度、效率、响应能力、法治、稳定、公平、包容、赋权和广泛参与。高效、灵活和复原力分别指的是教育治理体系能够减少非必要的资源浪费、快速调整以应对内外部环境变化以及快速从困难条件中恢复的能力。首先，教育部通过开展专业发展活动来加强教育部领导者和管理者的执政施政能力，如参与校本管理、学校改进计划、活动和项目、权力下放、预算等政策和流程的修订、制定和实施。同时，制定教育部财务、法律和资产、预算编制、采购、监测和评估、人力资源等方面的管理系统和流程指南，以提供高效基础教育服务。在此基础上，制定或修订教育部人员职业发展和评估奖励等专业标准，保障员工专业水平和基本待遇，以保证各部门各层级人力资源充足且有胜任力。其次，增强教育部与利益相关者之间的合作关系，为基础教育发展增加物质资源和人力资源。确保学校或社区学习中心能够建成高质量、包容性、以学习者为中心的教育环境，以促进学习者的幸福感。最后，制定和实施一个动态的公私立教育互补框架，保证公私立教育体系的充分合作。加强私立学校管理，并制定私立学校管理手册，尤其是为服务菲律宾偏远地区的小型非政府学校提供运营许可证；为私立学校的合格师资提供组织和资源支持，如为他们提供教师工资补贴，以缩小公私立学校教师之间的工资差距。

三、《规划》的实施管理

《规划》一改之前基础教育政策实施适应性和情境化不足的问题，制定了明确的阶段性实施规划并要求各地教育行政部门基于《规划》制定符合自身发展需要的实施安排。《规划》制定的全系统的监测、评估和调整战略为其顺利实施和目标达成提供了一定的保障。

首先，《规划》的实施分为两个关键性阶段。2022－2026年为第一实施阶段，2027－2030年为第二实施阶段。第一阶段的任务主要包含三个方面：解决学习差距问题，如弱势群体失学问题；提高教育质量，尤其是学习者21世纪技能和社会情感培养；建立广泛的合作伙伴关系，并将其运用到学校资金和资源提供，政策、标准、流程和系统完善层面上。第二阶段侧重于项目维持和评估，包括继续开展关于入学、质量、公平、学习者权利、复原力的教育项目，以及对《规划》的实施进行项目评估、影响评估并制定新规划以解决新出现的教育问题等。

其次，各地教育行政部门基于《规划》制定了与其相一致的、能够应对各地不同基础教育发展挑战和机遇的地方战略，保证《规划》的实施是自上而下的，兼具全国统一性和地方性。在地区层面，16个教育部地区办公室制定了六年（2022－2028年）的地区教育发展规划，内容包括《规划》在各自地区实施的优先方向、政策、规划、质量保证措施和公平驱动系统；学校办公室也制定了六年（2022－2028年）的部门教育发展规划，包括对学校和学习中心的援助策略、资源的有效管理和使用方法，替代学习系统学习中心的规划和管理工作，增强公私立学校的互补性等内容。学校层面将制定《2022－2025年学校改进计划》和《2025－2028年学校改进计划》，阐明不同阶段学校发展战略路线图，着重关注维护学习者权利、加强学习环境建设，使学校教学过程更加有效、更具包容性等内容。两期学校改进计划将加强跨部门合作，为儿童提供足够的健康、卫生和社会保护支持。社区学习中心还将制定各自的替代教育系统实施计划，作为对学校改进计划的补充。

最后，《规划》基于包容性、结果驱动、权利维护、注重效率、参与式、及时响应、分权等原则，制定了全系统的监测、评估和调整策略，以确保教育部能够及时响应《规划》在实施过程中所遇到的运营瓶颈和外部问题，并做出改进或调整。具体来看，检测、评估和调整策略包括六个环环相扣的战略步骤，即在2023年之前完成所有学习者的基线信息数据库的建立、验证次中间成果目标实现情况的季度项目实施审查、验证中间成果实现情况的年度实施审查、比较16个区域表现的中期审查、为新一周期确定新策略的最终审查以及政策和规划的影响评估。

四、《规划》面临的风险挑战

《规划》承载了菲律宾教育部对于实现SDG 2030、《2040年国家愿景》《菲律宾发展规划》《苏龙教育框架》等国际承诺和国内政策中对于全民优质基础教育的相关倡导、要求和规定，其任务艰巨。同时，菲律宾的特殊国家发展背景，如自然灾害频发，人口基数大、人口增长率和贫困率高，软弱的政府和强大的利益集团，腐败和功能失调的官僚机构，低效的行政治理体系，政策实施连续性差，公民社会合作性弱，公民缺乏凝聚力，法律执行不力等问题，以及教育发展中由来已久的公平和质量问题为《规划》的实施带来了许多不确定性风险，需要教育部在《规划》不同实施阶段提前制定好风险把控机制。

（一）资金缺口

充足的资金投入是《规划》成功实施的基本保障。为了更好地完成《规划》拟定的成果目标，菲律宾教育部在联合国教科文组织的支持下，在估算完成《规划》拟定目标所需的年度成本和预测可以获得的资金支持的基础上，推算出其有效实施每年所需的资金缺口。

从表3可以看出，《规划》实施的年度成本在逐年增加。这些成本主要是用于教师培养、建设新教室、教室改造、安装电子教室设备等方面，以充分保障教育机会、学习者权利和提高教育质量。其中，教师成本是第一大成本驱动因素，如教师的成本将会从2022－2023学年的157亿菲律宾比索增长到2030－2031学年的1573亿菲律宾比索。其次，菲律宾政府为强化学习者21世纪的技能学习，缩小技术差距，选择了在学校安装成本和更换频率均较高的电子教室软件。即使基础教育投入有地方政府单位的特殊教育基金、外部合作伙伴和私营部门的支持、社区捐款的加持，但是资金缺口每年都存在，在2024－2025学年，资金缺口高达1.63兆菲律宾比索。但实际情况也许会更糟，因为《规划》可能获得的资助还存在以下风险：

一是GDP增长低于预期，这可能是资助《规划》的关键风险。在《规划》编写之际，菲律宾统计局称，2021年第一季度国内生产总值下降了4.2%，目前尚不清楚菲律宾未来经济的反弹速度和幅度，但势必会影响菲律宾的教育财政支出数量，因此《规划》要求教育部根据现有资金重新确定活动和预算的优先次序。二是中央和地方政府在教育上的支出倾向较低。尤其是新冠疫情增加了许多领域对政府支持的需求，教育部门将不得不参与争夺稀缺资金；其次地方政府在特殊教育基金的使用上各有轻重缓急，这要求教育部和地方政府以及预算和管理部门等合作共同确定教育优先事项，以实现更大的公平性，帮助贫困学校获得更多的资金。三是菲律宾国内各类基础教育发展合作伙伴对基础教育的资助意愿较低。虽然多边金融机构过去一直在提供官方发展援助和资金，但风险仍然存在。这要求教育部与合作伙伴开展定期的圆桌会议。

（二）制度风险

尽管《规划》框架完整，也制定了与之相匹配的各级实施规划，但其预期功能的实现仍面临着一些制度上的不确定性。

首先，2021－2022学年，受新冠疫情影响，学校还处于关闭中，这为低收入家庭的学习者带来了更大的学习挑战，尤其是他们难以获得与中等或高等收入家庭同样的数字或其他学习资源，这也为教育部实现包容性和公平的优质教育带来了巨大的挑战。因此，在受疫情影响的较长时间内，教育部要优先考虑在地区、学校部门和学校层面实施额外的远程学习战略，并尽可能地寻求当地政府以及私人支持，以提供更多数字设备。其次，2022年上任的新政府是否会继续实施《规划》，会极大地影响《规划》实施的连续性，因此需确认《规划》在国会是一项无党派的国家政策。再次，《规划》的实施可能会面临缺乏利益相关者支持，教育部与其他机构之间在与公平、赋权和复原力有关的干预措施方面协调不足，以及教师和支持人员对实施《规划》的优先事项缺乏信心等风险，要求教育部需制定充分的宣传计划以动员教育论坛成员参与活动，激活现有的或创建更多的联合委员会和协议备忘录以及为教师和支持人员提供专业发展活动，以增强其对于《规划》成功实施的信心。另外，《规划》提到的监测战略在目前官方教育部的文件中没有得到重视，接下来教育部应确认所有的目标和指标都应包含在教育部年度问答文件和其他官方报告中，以确保这些内容受到监督。最后，第一阶段学习者的阅读、听力理解和计算能力在评估中继续下降的可能性比较低，但是产生的影响却非同一般。因此，教育部需为K-3年级的学习者提供密集性教学，以确保学习者掌握基本的阅读和计算技能，为未来学习打好基础。另外，菲律宾新政府有可能会决定退出国际大规模测评，为能够与国际标准进行比较，使菲律宾教育继续向全球化迈进，教育部需确保菲律宾继续参与国际大型测评等。

（三）能力风险

为确保《规划》战略实施的纵向和横向整合，在《规划》实施的第一年，教育部制定了详细的教育部各级治理部门人员的能力建设计划，尤为关注提升教育部管理层的战略规划、项目管理能力、建设伙伴关系和资源调动能力，地区办公室员工有效解决社区需求能力、学校办公室员工向学校和社区学习中心提供技术援助能力、校长和教师维护学习者权利和营造良好学习环境能力等。

但《规划》实施面临的能力风险也不容忽视，如教育部采购业绩继续低迷的可能性会继续存在，因此需提高每个办公室的财务负责人的能力，提前发布采购时间表和项目指南。此外，环境因素为教师在灾害易发地区继续持续专业培训制造了障碍。因此，教育部要在危险地区选择教师培训场所，并确保交通便利、电源可靠。

（四）环境风险

菲律宾被称为“世界上最容易发生灾害的国家之一”，持续不断的贫困危机与频繁的自然灾害和人为灾害结合在一起，导致了菲律宾所谓的“灾难文化”。菲律宾群岛性质和以山地为主的地形不仅为菲律宾教育部提供教育服务带来了巨大的挑战、凸显了教育机会方面的障碍问题，并且其常见的台风、火山爆发、洪水和地震等自然灾害也极易破坏学校教学设施和设备。2014－2015学年至2018－2019学年，共有36853所学校报告了自然灾害影响，7009所学校报告了人为灾害影响。这些危害妨碍教育的提供，破坏学校基础设施和非基础设施，威胁和影响学习者和人员的生活以及其他教育资源和投资。

为此，制定并实施灾害风险抵御策略是重中之重，如《规划》目标中支柱四所述，应投资于适当的建筑、重建和翻新。同时，频发的自然灾害可能会导致电信接入中断，会影响正常的教学活动，因此要确保偏远和孤立的社区有充足的资源和可靠的网络接入。

五、结语

正如菲律宾在2022年9月召开的联合国教育变革峰会上作出的国家承诺一样，《规划》充分体现了联合国制定的教育转型原则，即国家干预、包容教育、公平发展等。菲律宾基础教育将致力于培养具备21世纪技能和全面发展的，并能够参与地区、国家和全球社区竞争的学习者。在面临资金缺口、制度风险、能力风险与环境风险的情况下，《规划》的目标实现将存在诸多不确定性。菲律宾基础教育要想实现跨越式发展，除对内改革外，还需要加强国际合作与经验交流。新中国成立70年以来，我国基础教育在全面普及、公平与优质发展、学生全面发展以及基础教育法治和教学改革等方面都取得了非凡的成就。尤其是上海等地在经合组织开展的PISA与TALIS测试中取得的优异成绩，被世界银行等国际组织称为全球最佳实践。近些年，中菲关系正在稳健发展，未来可以在“一带一路”倡议下，加强中菲基础教育交流合作，为菲律宾建设高素质教师队伍、推进教育治理数字化转型、开发基础教育课程和教材等方面提供经验借鉴与能力建设支持。

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● 引用本文

李珍,宋佳.菲律宾基础教育改革动向与实施前瞻——基于对《2030年基础教育发展规划》的评析[J].比较教育学报,2022(06):33-49.

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