唐虔 | 全球教育治理的一次成功实践——对国际社会制定“2030教育议程”的回忆

作 者 简 介

唐   虔

博士，联合国教科文组织原教育助理总干事

摘   要

联合国在2015年9月举行的历史性首脑会议上通过了《2030年可持续发展议程》。这一包括17项可持续发展目标（SDGs）和169项具体目标的纲领性文件旨在推动全球在以后的15年内实现三个史无前例的目标——消除极端贫困、战胜不平等与不公正、抑制气候变化。其中第4个目标（SDG4）是“确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会”，这个目标及其涵盖的7个具体目标与3个实施方式，被国际教育界称为“2030教育议程”。联合国及其专门机构在2012年至2015年期间，就2015年后的可持续发展议程组织了堪称联合国历史上最为复杂的一次集体磋商。笔者作为联合国教科文组织（UNESCO）负责教育的助理总干事亲身参与并主导了“可持续发展目标4（教育）”的全球磋商，最终在所有利益攸关方的共同努力下达成了共识，其过程堪称制定国际规则的教科书式的典型案例，也可以说是全球教育治理的一次成功实践。本文介绍了国际社会制定这个全球教育发展目标的来龙去脉，记述了磋商过程中各利益攸关方在台前幕后的博弈与妥协。希望这些史料帮助我国教育界对“2030教育议程”有较全面的理解，对全球教育治理体系运作方式有进一步的认识。

关键词： 全球教育治理；2030教育议程；联合国；可持续发展目标

一、从“后2015教育议程”到“2030可持续发展议程”

2015年是全球教育发展的一个关键时间节点，是国际社会实现达喀尔全民教育6个目标的最后一年，也是联合国千年发展目标的收官之年。尽管多年来各国取得的成就不小，但是全民教育目标远未实现。

早在2012年国际教育界就已经在谈论，有必要制定一个2015年以后实施的新的全球教育议程，包括一系列新的目标以便继续实现全民教育，人们暂且称之为“后2015教育议程”。在教科文组织看来，新的议程至少应以15年为期，而且我们已经认识到，2000年在达喀尔制定的目标对发达国家和中等收入国家缺乏吸引力，新议程应该考虑到所有国家的诉求。

与此同时，联合国总部也开始考虑千年发展目标在2015年之后的走向。2012年6月在里约热内卢举行的联合国可持续发展大会（“里约+20”峰会）提出，制定一系列新的2015年开始的“可持续发展目标”（SDG）。会议提出，这些目标应当“数目不多，具有雄心，具有全球性，普遍适用于所有国家但要考虑到各国国情、能力和发展水平，同时也要尊重各国政策和发展目标”。会议还认为需要有一个包容透明的政府间磋商过程。

以前人们在提到可持续发展时通常会狭义地理解为应对环境和气候变化的问题。但是“里约+20”峰会提出，这一新的目标体系“应与2015年后的联合国发展议程连贯一致，并纳入其中”，而为设立新目标的磋商过程“要与审议2015年后的发展议程的进程一致”。这一立场至关重要，它实际上将原来以消除贫困为主要目的的联合国“后2015年发展议程”和这个新的全球“可持续发展议程”的磋商与最终成果合二为一。也就是说，2015年之后在联合国的框架下，全球将只有单一的，既要消除贫困又要应对气候环境变化挑战的“可持续发展议程”。我们想象中的“后2015教育议程”也就应该成为这个全球议程的一部分，指引世界各国的教育发展方向。

这次峰会之后，联合国启动了一个有会员国、各主要发展伙伴、公民社会等利益相关方广泛参与的磋商过程，建立了一系列磋商机制，其中最重要的是2013年初在联合国总部建立的一个有30个席位70个国家参加的“可持续发展目标开放工作组”（OWG，以下简称“开放工作组”）。此次磋商与以前最大的不同是联合国会员国提出确立议程与目标的工作应该由会员国主导，联合国及其专门机构只能协助与提供专业技术咨询。开放工作组是将所有磋商进程的结果汇总，最终向在2015年召开的“2030可持续发展峰会”提出建议的最高权威机制。由于利益的驱动，各利益攸关方都使出浑身解数，力求将自己的关切事项列入这个议程，要将教育纳入并成为一项单独的、“数目不多”的“可持续发展目标”并非易事。

2013年6月，联合国秘书长提交了一份关于2015年后发展议程的报告。指出需要制定一组“广泛适用于所有国家的、单一的、平衡的、全面的目标”，致力于“消除贫困和推动可持续发展”，再次明确表明不支持分别制定着重应对气候变化的可持续发展目标和旨在摆脱贫困的发展目标两个并行体系。

二、组织磋商：原则、目的与策略

“里约+20”峰会之后联合国系统做了分工，教科文组织和联合国儿童基金会（以下简称儿基会）负责组织会员国在教育领域的专题进行磋商并提供专业建议。教科文组织总干事博科娃明确提出要利用这个机会，推动教科文组织一贯奉行的“教育以育人为本”的人文主义理念，影响未来的全球教育发展方向。

笔者领导下的教科文组织教育部门团队根据多年积累的经验与认识，界定了下列6项基本原则，旨在通过制定新的议程，成为全球教育发展的指导原则。这些原则后来得到了发展中国家和发达国家的教育部长们的广泛赞同：

• 教育是一项最基本的人权，也是实现社会经济所有领域发展的基础。

• 教育是一项公益事业，各国政府应当负起责任向人民提供免费和义务的教育，使人民享有平等地接受教育的机会。

• 教育的最终目的是造就一代能够承担社会责任、在经济全球化的背景下促进和平与可持续发展的“全球公民”。

• 教育应该是包容的，要努力确保性别平等，尤其要关注弱势群体和受战乱或自然灾害影响地区儿童受教育的机会。

• 发展教育不但要关注入学机会，更要关注教育质量，确保学生在学校学到知识、技能与正确的价值观。

• 发展教育要考虑到教育的整体性，推动各层次教育的协调发展，落实终身学习的理念。

教育领域的全球磋商分为两个阶段进行。第一阶段是从2012年10月到2013年2月的专家级别的专业咨询；第二阶段是2014年下半年到2015年初的代表会员国正式立场的部长级磋商。

在第一阶段，教科文组织与儿基会组织了四次阿拉伯、非洲、拉美/加勒比以及亚太地区的专家会议，超过100个国家派教育专家出席。在此基础上， 2013年3月在塞内加尔首都达喀尔举行了一次全球专家咨询会，这次会议建议将“全民享受公平优质的教育和终身学习”作为“后2015教育议程”的总体目标。会议还提出，有必要确立一系列反映教育中优先领域的子目标和一个可量度的指标体系，使总目标具体化。

早在2010年笔者任教育助理总干事之初，就与儿基会主管教育的副执行主任姬塔·库帕塔（Geeta Rao Gupta）女士及世行总部教育主管伊丽莎白·金（Elizabeth King）女士协商，建立三家机构主管教育的最高负责人的定期磋商机制，以加强三方在全球教育领域的合作。笔者在2013年向她们建议，邀请世行加入教科文组织和儿基会的团队，共同参与组织政府间磋商。这三家是联合国系统内推动教育发展最有影响力的机构，如果三家对新的教育目标议程达成共识，联手向联合国会员国提出我们共同的专业建议，影响力将倍增。笔者的建议得到了两位女士的大力支持，至此开始了三方合作。

同时，我们与全球教育舞台上几个重要的长期合作伙伴达成共识，其中包括代表发达国家的经济合作与发展组织（OECD）和代表全球3500万教师的工会组织“教育国际”（EI），以及众多与教科文组织有正式合作关系的教育领域的非政府组织。笔者当时将这个策略称为“结成广泛的统一战线”，得到了教科文组织博科娃总干事的鼎力支持。

1990年世界全民教育大会之后，国际社会成立了“全民教育指导委员会”，其中会员国的代表占半数，另外有5个联合国机构和其他国际组织、非政府组织、教师及企业界的代表。从2010年到2018年笔者一直担任该委员会的联合主席，另一位联合主席从会员国代表中选出，先后由俄罗斯的菲利波夫（Vladimir Filippov）和挪威的威德勒（Dankert Vedeler）担任。这个平台在“2030教育议程”的磋商与制定过程中起了关键的作用。

三、组织参与：博弈与妥协

（一）提出《联合提案》

在2013年11月举行的教科文组织第37届大会上，我们提交了一份题为“2015年后的教育”的文件，这是我们根据第一阶段专家咨询的结果撰写的“概念说明”。文件表示，“教科文组织倡导一个单一的、界定明确的全球教育议程，该议程应该是更广泛的国际发展议程框架不可分割的一部分”。教科文组织建议其会员国以“确保到2030年实现全民享有公平、优质的教育和终身学习”作为一个可能的全球总体教育目标，并建议将这一整体目标转化为五个“优先领域”：（1）完整、高质量的基础教育，包括幼儿保育和学前教育；（2）优质的高中及高等教育；（3）切合实际的学习环境与可衡量的学习成果；（4）扫盲，阅读、运算等基本能力与技能教育；（5）终身学习的机会，培养生活与工作技能。这五个“优先领域”就是以后的“具体目标”的最早雏形。文件还提出，将来的全球教育议程还应该包括一个具体的“行动框架”。文件介绍了未来会员国磋商的计划，并宣布2015年春季将在韩国举行一次世界教育论坛，会员国教育部长将在会上对磋商结果予以最终审议。

大会期间，笔者会见了数十位会员国的教育部长，他们对新的教育议程的期望甚高。几乎所有发展中国家的部长都告诉我，教师是他们最担忧的短板，而资金短缺则是他们最为关注的问题。他们特别希望在议程中对各国政府的教育投入划定一个底线。

数月后，博科娃总干事向2014年4月举行的教科文组织第194届执行局会议提交了题为“2015年后的教育”的报告。我们在文件中进一步提出了10个“具体目标”，建议会员国在2030年做到：（1）实现10年义务教育（1年学前教育+9年基础教育）；（2）提高高中入学比例；（3）扩大高等教育规模；（4）扫除青年与成人文盲；（5）增加青年掌握专业与职业技能比例；（6）提升成人非正规培训比例；（7）培养/招募足够数量的合格教师；（8）创造良好的学习环境；（9）各国政府将国民生产总值的6%和政府公共预算的20%用于教育；（10）所有援助国将官方发展援助（ODA）的20%分配给教育。文件建议，新的全球教育议程“应当以一个综合总体目标为框架，并将这一总体目标转化为一系列可衡量的具体目标和相关指标”。这里提出的由总目标、具体目标和指标体系组成的三个层次的构架被联合国最终通过的“2030可持续发展议程”所采纳。在这届执行局会议上，笔者代表总干事对这份文件作了详细的解释。执行局委员均表示大力支持，拉美国家的委员提出，建议的总目标除了已经有所体现的公平、质量和完整性的理念，还应加上“包容”，以表达对弱势群体的关注。鉴于这次新议程最后的决定将在纽约作出，各国委员都同意把我们建议的教育议程框架、总体目标和具体目标传递给他们在纽约的同事，协助他们在纽约当地行动，使教育目标在“2030可持续发展议程”中得以单列。

与此同时，我们向全民教育指导委员会正式提交了一份《教科文组织关于2015年后教育的立场文件》（以下简称《立场文件》）。在2014年3月召开的指导委员会会议上，成员们对文件进行了极为热烈的讨论，时有激烈的争辩。会后根据讨论结果，我们起草了一份《全民教育指导委员会关于2015年后教育的联合提案》（以下简称《联合提案》）。这份《联合提案》重申了制定教育议程的基本考虑和原则，强调议程有必要包括一个“行动框架”以指导各国政府制定国家目标和衡量指标，以及建立必要的全球协调与监测机制。为了反映拉美国家代表提出的目标要加上“包容性”，在这份文件中，我们建议的全球教育总体目标修正为“确保到2030年实现包容和公平的全民优质教育和终身与监测机制。为了反映拉美国家代表提出的目标要加上“包容性”，在这份文件中，我们建议的全球教育总体目标修正为“确保到2030年实现包容和公平的全民优质教育和终身学习”。

指导委员会对《立场文件》建议的“优先领域”与10个“具体目标”进行了详细讨论，最终在《联合提案》中归纳为7个具体目标，其中5个涉及教育的产出，2个涉及对教育的投入。以产出衡量的5个目标是：（1）提高幼儿保育与学前教育比例，包括提供至少1年免费的义务学前教育；（2）所有儿童接受9年免费义务基础教育；（3）提高成人掌握阅读和运算能力的比例；（4）通过职业教育、高中和高中后教育提高青年和成人掌握职业知识和技能的比例；（5）通过“全球公民教育”和“可持续发展教育”使学生获得建立可持续的和平社会所需的知识和技能。两个衡量教育投入的具体目标是：（6）提供足够数量的合格的、经过专业培训的教师；（7）所有国家将至少4%－6%的国内生产总值（GDP）或者至少15%－20%的公共开支用于教育。

在这次会议上，有几个问题经过长时间甚至是激烈的辩论才在最后取得共识或妥协：

• 经过激烈辩论，多数成员同意10年免费义务教育（1年学前教育+9年基础教育）的建议。

• 对要不要将性别平等单列为一个具体目标有很大分歧，如果单列为一个具体目标可能会过于空泛。最后达成的共识是将其纳入前4个具体目标，在每个具体目标中都加上了“特别注重性别平等和被边缘化的弱势群体”这样的文字。

• 具体目标1、3和4都采用到2030年增加一定比例的提法，具体的百分比留待以后进一步磋商。

• 对是否将“全球公民教育”和“可持续发展教育”两个新的教育科目列入具体目标进行了长时间讨论。尽管有成员担心这两个科目作为目标不大容易被量化，但它们又确实是当今世界有重要现实意义的教育内容，也符合教科文组织育人为本的理念，所以最后大家都支持列入。

• 代表全球3500万教师的“教育国际”代表在会上坚持教师必须是最重要的具体目标之一，得到广泛的支持。

• 所有成员都同意应该为教育投入设立一个单独的具体目标，但是提出什么样的标准却引来激烈争论。发展中国家和非政府组织代表坚持GDP的6%和公共开支的20%为最低标准，发达国家代表多持保留态度，因为他们的高GDP和低生育率使他们认为没有将6%的GDP投入教育的必要性。最后的妥协是加上“至少”二字以满足发展中国家的要求，以4%－6%和15%－20%的上下幅度换取发达国家成员的不反对态度。

（二）2014 年马斯喀特会议

2014年5月，由教科文组织召开的“2014年全球全民教育会议”（GEM）在阿曼首都马斯喀特举行。这是在确立2015年后教育议程过程中一次极为关键的会议，来自50多个国家的逾200名高官与会。与会代表全力支持《联合提案》建议的2015年后教育议程的框架，通过了最后文件《马斯喀特协议》（以下简称《协议》），对总体目标和7个具体目标予以确认。与会各国承诺，将以此文件建议的教育议程框架和目标作为各国参与制定全球2015年后可持续发展议程协商时确立教育领域目标的依据。

这份文件是教科文组织、联合国儿基会和世行按照联合国系统赋予的责任，联合推动会员国磋商的结果，以及对“2030可持续发展议程”中教育目标的专业建议。会后三个联合国机构分别通过各自渠道将建议通报联合国各会员国政府，并在纽约的联合国总部举办各国代表通气会，配合他们参与制定教育目标。我们通过巴西常驻教科文组织代表团，在当年的金砖国家首脑第六次会晤后发表的《福塔雷萨宣言》中加入了“2015年后发展议程应确保人人享有公平、包容和良好的教育及终身学习机会”这样的语句。

教科文组织在纽约联络处的同事们在旁听开放工作组的会议时发现，会员国代表在讨论中多支持将教育作为一个单独目标，而他们使用的措辞越来越符合《协议》建议的语言，说明我们的专业建议正在被各个国家接受。

（三）“可持续发展议程”初步建议

2014年7月，联合国开放工作组在纽约发布了一份有17项可持续发展目标和169个具体目标的成果文件，这是新的可持续发展议程的“第一版”。其中第4个目标是“确保包容、公平的优质教育，促进全民享有终身学习机会”。这个总体目标与我们在《协议》中提出的几乎完全一致。《协议》建议的4个要素：公平、包容、优质和教育的整体性即终身学习都被包括在内。显然，三家联合国机构根据全球磋商的结果向会员国所作的游说真正起了作用。

开放工作组在建议的目标4包括了7个具体目标和3个所谓“实施方式”，而我们建议的7个具体目标除了“财政投入”这一条，其他全部被开放工作组的建议所包含，只是在标准的高低方面不尽一致。我们建议10年免费义务教育，而开放工作组提出了更高的标准，即全部中小学阶段（通常是12年）的免费教育。我们建议性别平等在三个具体目标中分别体现，开放工作组则建议性别平等作为一个单独的具体目标存在。开放工作组把关于教师的表述定位于一个实施手段而不是一个具体目标，代表教师的教育国际不大满意，但也不算是太大的问题。开放工作组建议学习环境和奖学金作为两个“实施方式”，我们最早也曾将学习环境作为一个“优先领域”予以考虑，后来在讨论中多数意见认为很难提出量化的标准，故而作罢，现在加上也无妨。“奖学金”作为一项“实施方式”有点牵强，主要是一些发展中国家的要求。对开放工作组的建议最令人失望的莫过于没有将“教育的资源投入”列为一个具体目标，这本是众多发展中国家的教育决策者热切期盼的。在这个议题上，发达国家和发展中国家有不同的考虑，未能被列入目标必然是各方在讨论中博弈的结果。尽管在国际教育界人士看来这个建议还有一些不足，但是这一初步成果还是令人鼓舞。

在2014年10月举行的教科文组织执行局第195届会议上，笔者报告了国际社会制定2015年后教育议程的进展。会员国委员对我们建议的总目标和绝大多数具体目标被反映在开放工作组文件中感到非常满意；发展中国家委员对“教育资源投入”未被列入目标表达了强烈不满；也有委员认为12年免费教育标准过高不易达到，且无必要，认为教科文组织磋商建议的到2015年各国都实现提供10年免费义务教育（9年基础教育加1年学前教育）的目标更为切实可行。

为了使将来的教育议程目标可以度量和监测，联合国统计委员会需要为每个建议的目标建立一个指标体系。早在2014年初我们就成立了一个技术咨询小组（TAG），由教科文组织统计研究所牵头，邀请各方专家参与，负责拟定“可持续发展目标4”的各项指标，为全民教育指导委员会和联合国统计委员会提供技术支持。这个小组编写了一份文件，初步审查了各项具体目标的潜在指标，提交全民教育指导委员会和联合国经社事务部。

（四）五大地区教育部长磋商会

此后我们开始组织会员国根据开放工作组的“初步建议”进行正式的部长级磋商。从2014年下半年到2015年初这段时间，在世行的技术参与下，教科文组织与儿基会联合在泰国、秘鲁、埃及、卢旺达和法国分别召开了亚太、拉美/加勒比、阿拉伯、非洲、欧洲/北美5个地区部长级磋商会，在巴基斯坦召开了九个人口大国教育部长会议，140个国家的代表包括80位教育部长或副部长参与了磋商。每个会议都通过了一个“声明”，对我们建议的2015年后教育议程的框架、总体目标和具体目标表示认可，并原则接受开放工作组的建议。部长们都强调了制定一个具体的行动框架的必要性，以便在将来帮助会员国实施议程，同时表达了各国政府对将来实施新的教育议程的政治承诺。

众多活跃在世界各国的教育非政府组织是全球教育发展的重要力量，教科文组织分别召开了各地区教育非政府组织咨询会议，并邀请他们列席地区部长级磋商会，使他们的声音为官方所听到。我们于2014年5月在智利首都圣地亚哥召开了代表全球四百多个教育非政府组织的“全民教育非政府组织集体咨询机制”（CCNGO）第7次会议，会议发表的《宣言》明确表示支持《马斯喀特协议》，承诺继续与教科文组织和其他伙伴一起积极参与制定2015年后教育议程。这些非政府组织对新议程的制定作出了很大贡献。

（五）准备 2015 世界教育论坛

从2014年下半年开始，我们着手准备将提交给2015年春季举行的世界教育论坛的一系列大会文件。其中最主要的两份文件是《2015世界教育论坛宣言》（以下简称《宣言》）和《2030年教育行动框架》（以下简称《行动框架》）。《宣言》对新的教育议程的立场、原则作出阐述，表达所有与会国家政府实施议程并在2030年实现所有目标的政治承诺。文稿由笔者的团队起草，两次提交全民教育指导委员会审议。

笔者对《宣言》文稿的要求是“言简意赅”，文件一共20段，包括“序言”4段，“2030愿景”7段和“议程实施”9段。“序言”部分回顾了全民教育运动自1990年宗滴恩和2000年达喀尔两次大会以来的成就和挑战。“愿景”部分阐述了2030 教育议程的总目标与具体目标所表达的基本立场，特别是扩大教育机会、实现包容和公平、强调性别平等、提供优质教育和终身学习机会。在讨论中又增加了关注向受战乱和自然灾害影响地区的儿童提供教育机会的内容。在“议程实施”部分，我们强调了各国政府的责任和建立各级合作、协调与监测机制的必要性。由于开放工作组的建议没有将对教育的资源投入列为具体目标，我们专门就这一问题写了一段，目的是将各国GDP和政府公共开支中对教育投入的比例写入《宣言》文本，作为各国政府的政治承诺。但是指导委员会成员在审议中对如何表达有很大分歧。发展中国家和非政府组织成员希望把指标定高，尽量取上限；发达国家成员不愿承诺过高的标准。最后的文字是“我们决心根据各国具体情况，增加对教育的公共开支，敦促遵守国际和地区基准，即将GDP的至少4%－6%和/或公共支出的至少15%－20%用于教育。”这样的妥协给予各国一定的灵活性，最终为大家所接受。发展中国家成员提出，发达国家曾经许诺向发展中国家提供其国民生产总值的0.7%作为官方发展援助（ODA），但是大多数发达国家没有做到。于是文本中“敦促”尚未做到承诺的发达国家“做进一步的具体努力”。在协调方面，《宣言》要求教科文组织与会员国和其他联合国等国际伙伴协商，建立适当的全球协调机制并将现有的“全民教育监测报告”改为“全球教育监测报告”，继续作为一份教科文组织主持的独立报告，负起监测和评估的责任。《行动框架》则是在以开放工作组建议的7个具体目标加3个“实施方式”的框架下，帮助会员国政府更好地理解新的教育议程的内容与实质，为国家层面设计实施的政策准则提供思路。

全民教育指导委员会审议了两个文件的起草稿后，发给教科文组织所有会员国征求意见。2015年5月初，我们根据各国政府的反馈进一步修订后，将此作为会议文件草案提前发给所有参会代表。此时，可持续发展目标4（教育）及其具体目标仍然没有最后定稿，与其他16个目标一样，仍在联合国经历政府间谈判，因此我们决定《行动框架》文本只作为建议提交世界教育论坛讨论，论坛之后根据意见继续修订，待9月联合国峰会正式通过全部议程之后再定稿。为此我们建议在当年11月教科文组织第38届大会期间，召开一次有各国政府代表、有关国际组织和非政府组织代表出席的特别高层会议，审议并批准《行动框架》。会议文件还包括了《2015年全民教育监测报告》和一份由15 位国际资深教育专家组成的小组历时两年撰写的题为《反思教育：向“全球共同利益”的理念转变？》的前瞻性研究报告，为新的教育议程提供理论依据。

（六）2015世界教育论坛

当国际教育界就2015年后教育议程的磋商取得共识之后，按照以往的惯例，应该由教科文组织联合其他相关联合国机构在2015年召开一次类似1990年的宗滴恩和2000年的达喀尔那样的世界教育论坛，邀请世界各国教育部长与会，审议新议程并申明各国政府对实现所定目标的政治承诺。全民教育指导委员会于2015年4月再次举行会议，审议论坛的文件和议程，确定世界教育论坛于2015年5月在韩国仁川举行。

这次全球教育界的盛会选在韩国举行是因为教育在韩国经济起飞中起了重要作用，是一个全民教育的成功样板，而韩国也有主办大型国际会议的愿望、经济实力和组织能力。会前，联合国难民署（UNHCR）和联合国妇女署（UN Women）加入了原来我们5个联合国机构的行列，成为论坛的联合主办单位，国际劳工组织（ILO）在仁川论坛后也加入了这一行列。

世界教育论坛于2015年5月19日下午在仁川国际会展中心开幕，出席会议的有来自160个国家的1300名代表包括120位教育部长或副部长，这是全球教育界自2000年达喀尔全民教育论坛以来一次最高级别的聚会。在开幕式上致辞的有东道主韩国总统朴槿惠、联合国秘书长潘基文和7个联合国机构的负责人。大会的前一天非政府组织教育论坛也在仁川举行，这个有130多个非政府组织的300名领导人和代表出席的论坛通过了《2030非政府组织论坛宣言》，表达了国际公民社会对新的教育议程的坚定支持。为期三天的论坛围绕接受教育的权利、公平性、包容性、优质教育、终身教育五大主题举行了4次全体会议及20次分组会议。各国代表在这些会议上发言，对2000年以来全民教育所取得的成就及存在的问题和障碍进行了全面评估，并在此基础上确定了今后15年间新的教育发展目标及实施方案，最终通过了《仁川宣言》。

（七）文件起草工作组的艰难工作

文件起草工作组（Drafting Group）是决定任何一个大会成功与否的关键一环。我们在全民教育指导委员会的基础上建立了一个22人的仁川论坛文件起草工作组，笔者和挪威的威德勒任联合主席。

工作组对《仁川宣言》草案作了最后修订，提交最后一次全体会议通过，同时还要对《行动框架》草案作初步讨论。我们原以为《宣言》草案已经在指导委员会上经过多次讨论达成了共识，也广泛征求了会员国的意见，不应该有太大争议了。然而事与愿违，工作组对《宣言》的讨论从一开始就很不顺利，一些议题引起了激烈争论。由于工作时间只有一天半，笔者在主持工作组会议的时候强调，草案是全民教育指导委员会根据全球范围内一系列广泛的磋商达成的基本共识起草提交的，可以进一步讨论，但是不能破坏原有架构，更不能推倒重来。且这毕竟是一个政治宣示的文件，会员国代表应该能够展现出必要的灵活性求得妥协。工作组成员同意了笔者的原则意见，只集中讨论了有争议的几个关键问题，其他语言修辞方面的问题留给教科文组织的支持团队解决。

其实问题基本上仍然是那几个在指导委员会的讨论中就曾反复讨论的段落，包括建议的义务教育的年限，建议的对教育投入的标准，要求发达国家将对外援助的一定比例分配给教育等。另外在各国教育政策中是否应顾及宗教的多样性则是一个新的争论点。开放工作组的建议中将提供全部中小学十二年免费教育作为一个具体目标，但是并没有提及义务教育。工作组的成员都原则同意在《仁川宣言》中作出提供一定年限的义务教育的承诺，指导委员会建议的第6段文本是：“确保提供十二年免费、公立、公平、优质、学有所获的中小学教育，其中至少九年为义务教育和至少一年的免费、义务和优质的学前教育。”这样，既与联合国开放工作组的建议衔接，又对其不足之处作了补充。绝大多数成员同意这个9+1的义务教育年限，但是有少数几个国家的代表反复坚持他们的政府15年后仍然无法提供十年义务教育，最多只能同意九年。最后大家只好同意，维持中小学教育中“至少九年为义务教育”，对学前教育的说法改为“我们还鼓励提供至少一年的免费、义务、优质的学前教育……”。

由于开放工作组建议的具体目标中没有包括任何关于教育投入的标准，我们必须在《仁川宣言》中作出相应弥补，以反映发展中国家的诉求。在文本的第14段，我们建议的文字为“我们决心根据各国的具体情况，增加对教育的公共支出，敦促遵守国际和地区基准，即将GDP的至少4%－6%和/或公共开支的至少15%－20%用于教育”。发展中国家对这一条特别欢迎，发达国家的代表仍然持保留态度。我在讨论中反复强调了这个具体数字对发展中国家的巨大意义。其实2015年当年世界各国对教育投入的平均数据是GDP的4.1%和政府公共开支的14.7%，建议的标准并非高得离谱。文字中的“至少”也引起许多辩论，多数国家坚持保留，有几个发展中国家代表甚至提出就高不就低，用GDP的6%和公共开支的20%作为各国教育投入的最低标准。但最终达成的妥协仍然是4%－6%和15%－20%的区间，不过保留了“至少”。这实在可以说是一大进步，历史上第一次在全球教育的纲领性文件中提出了政府应该对教育投入的最低比例。对这段文字的讨论长达几个小时，不时激烈火爆。当这段文字终于达成妥协通过后，所有起草工作组成员都热烈鼓掌。

《仁川宣言》的第15段是呼吁发达国家兑现向发展中国家提供其国民生产总值的0.7%，作为官方发展援助的承诺。发达国家代表原则上没有异议，但希望文件在措辞上谨慎。工作组成员对如何措辞讨论了很长时间，最后落实在文字上是“我们敦促尚未采取行动的发达国家按其承诺作出进一步的努力，实现向发展中国家提供占国民生产总值0.7%的官方发展援助的目标。”发达国家的代表提出加上要求受援国“改善援助效益”的文字，没有人对此有异议。一位来自非洲国家的代表提出，在草案的第5段，作为新愿景的人文主义的教育和发展观的基础，除了草案中提到的“人权和尊严，社会正义，包容，保护，文化多样性，共担责任和义务”之外，还应该包括“宗教的多样性”。其背后的含义是在各国教育体系中，应该允许不同宗教影响的存在。但是欧洲国家代表马上提出反对，欧洲国家有大量移民，他们的政策是要让外来移民的子女去公立学校上学，通过国家教育体系让他们接受所在国社会的价值观，从而融入当地社会。他们不愿为照顾“宗教多样性”而对移民子女融入当地社会产生负面影响，所以坚决反对在文件中加上“宗教多样性”这个词，并且申明绝不妥协。这个词被讨论了很久，实际上已经是一个政治议题，毕竟各国情况不同，都有自己不同的考虑。为使文件能够通过，笔者和威德勒建议，还是避免使用这个尚存争议的词。建议最后得到绝大多数工作组成员的支持，原来提出建议的代表也在笔者的劝说下不再坚持。

经过长达15个小时马拉松式的讨论，工作组在大会的最后一天5月21日上午通过了提交大会审议的《仁川宣言》草案，并以英、法两种文本散发给全体代表。

（八）通过《仁川宣言》

在最后一次全体大会上，笔者做了关于《仁川宣言》最后文本的说明，解释了原有不同意见的几个问题，介绍了文件起草工作组讨论的过程以及最后达成妥协的各种考量。随后有十几个来自不同地区国家的代表发言，对提交的文本表示支持。这之后又有几个国家的代表做解释性发言，申明对草案中个别段落保留意见，但是他们都只是表明立场，并不反对大会通过建议的文本。解释性发言完毕之后一位非洲国家代表要求发言，再次提出在《仁川宣言》的第5段增加“语言、种族和宗教的多样性”这样的文字。当时会场气氛骤然紧张，如果达不成共识恐怕会很难收场。笔者与另一位联合主席威德勒商量后做出回应说，我们同意你的前两个建议，可以在文本中加上“语言（Linguistic）多样性”，同时建议不用“种族（Racial）多样性”而是用“民族（Ethnic）多样性”。至于“宗教（Religious）多样性”，笔者解释说这个提法已经在文件起草工作组中进行了长时间的讨论，鉴于这个提法对于一些国家具有敏感性，我们建议根据大多数代表的立场，不将这个词加入文本，不过我们可在大会的最后报告中记录你的立场。笔者讲完之后这位代表终于不再举牌要求发言，随即对他的理解表示了感谢。从主席台上可以很清楚地看到，台下许多国家的代表也都松了一口气。

经过1小时45分钟的审议，《仁川宣言》在长时间的热烈掌声中通过。经过两年多的努力，《仁川宣言》终于诞生。其重大意义在于这份文件表达了与会的160多个国家的政府代表以及联合国相关机构的首脑、多边和双边组织机构负责人、民间团体、教师、青年和私营企业的代表，对即将在纽约为世界各国领导人所批准通过的“2030可持续发展议程”中目标4（教育）的认可，以及他们对在2030年实现目标将要作出努力的政治承诺。换句话说，这是全球教育界作出的集体承诺。《仁川宣言》与“2030可持续发展目标4（教育）”一起，必将对全球教育未来15年的发展产生深远影响。《仁川宣言》面世之后，教科文组织及其他联合主办仁川论坛的联合国机构通过各自的渠道，向联合国会员国广泛宣传论坛的成果和《仁川宣言》。这个文件为他们在最终决定可持续发展议程的最后版本提供了专业与实用的建议，使可持续发展目标4（教育）与其他16个目标一起在2015年9月的联合国首脑峰会上最终顺利通过。之后我们将可持续发展目标4命名为“2030教育议程”，并为国际教育界所接受，与“可持续发展目标4（教育）”这个名词同时使用。

（九）仁川论坛之后

仁川论坛之后，教科文组织又组织实施了五项重要的后续活动。一是修改审定了《2030年教育行动框架》。这个文件详细阐述了未来教育议程的总体目标和愿景，解析解读各项具体目标，以协助会员国在国家层面实施议程。后来我们用联合国6种官方文字正式出版了《2030年教育：仁川宣言与行动框架》，封面上有8个联合国机构的图标（国际劳工组织已经加入），史上第一次出现8个联合国机构正式联手推动全球教育事业。二是在2016年春建立了新的“可持续发展目标—2030年教育指导委员会”，取代了已经完成历史使命的“全民教育指导委员会”。三是制定了2030年教育议程的指标体系。由教科文组织统计研究所牵头，邀请各方专家参与的技术咨询小组（TAG）从2014年就开始从事建议全球和专题指标这项十分复杂的工作，经过18个月的努力，小组向联合国专家组提交了用于可持续发展目标4的指标体系，包括11个全球指标和32个专题指标。我们的建议后来被联合国专家组包含在了他们向联合国统计委员会提交的所有17个可持续发展目标的指标体系的建议中。四是改版《全球教育监测报告》。为监测并报告可持续发展目标4和其他可持续发展目标内的教育机制，我们将原有的《全民教育全球监测报告》改为《全球教育监测报告》。这份报告改名之后依然是教科文组织阅读量最高的出版物之一，后来被联合国技术支持小组确认为可持续发展目标4的跟进和审查机制。五是最终批准了《2030年教育行动框架》。在2015年11月教科文组织第38届大会期间，一个由8个联合国召集机构联合主持，184个会员国的代表，包括120位教育部长及非政府组织和其他合作伙伴出席的一次“特别高级别会议”在巴黎举行。《2030年教育行动框架》最终获得所有国家代表的支持而通过，此时全场起立，长时间热烈鼓掌。

至此，国际社会通过数年的集体努力，终于确立了未来15年全球发展教育的目标和各项具体目标，提供了一份帮助各国实施新议程的《行动框架》文件，建立了一个国际社会行动协调体制，提出了一个用以监测进程的指标体系，并将出版一份年度监测报告。这无疑给了人们一个推动在全球实现全民教育，缔造世界和平与可持续发展，从而实现人类摆脱贫困过上幸福生活的令人期待的愿景。

联合国大会实施可持续发展议程特别顾问德西玛·威廉姆斯女士（Dessima Williams）对我们领导全球教育界集体完成的《仁川宣言》、《2030年教育行动框架》、指标体系、监测报告和全球协调架构给予了高度评价。她说，在国际社会确立的17项可持续发展目标中，目标4（教育）是唯一具有这样一个全面的配套实施机制的目标，她对这个目标实施的前景寄予高度期望。

四、回顾与思考

岁月荏苒，从2015年开始实施2030可持续发展议程至今已经有7年。回顾当年可持续发展目标4（教育）的诞生过程，有很多些东西值得我们思考。

首先应该充分肯定为制定这个目标所做的全球磋商的价值。在两年多的时间里，国际教育界通过教科文组织和儿基会联合主办的十余次地区和全球范围的咨询与磋商会议，总结了各国在教育发展中取得的成绩、经验和挑战，为制定15年以后的教育发展目标打下了坚实的基础。

有别于以往的方式，这次制定2030可持续发展议程是在联合国会员国的坚持下改由会员国主导，联合国及其专门机构只能起组织磋商、提供专业咨询的辅助作用。由教科文组织和儿基会组织的磋商及会员国的智慧与贡献，为可持续发展目标4（教育）提供了非常专业的建议且大部分被采纳。成员国主导的好处是他们自己的事情理应由他们自己确定目标，自己作出承诺，有主人翁意识；不利之处在于最终就细节进行讨论的是各国驻联合国总部的外交官们，而教育毕竟不是他们的本行。尽管有联合国专门机构提出的专业建议，但是要他们完全理解所有的关切与重点以及目标的可行性并不现实。而且外交官们的政治考虑通常要重于专业考虑，其最终成果难免是“微妙的政治谈判的产物”。

从内容上来说，可持续发展目标4的总目标是非常成功的，它完美地反映了国际教育界在全球磋商中坚持的发展教育的最重要的4个基本要素：包容、公平、优质和教育的整体性即终身学习。这些原则为全球教育的未来指出了正确的发展方向。

值得称道的是，总目标之下的7个具体目标和3个实施方式涵盖了教育作为一个整体的所有层次，反映了发展教育的整体战略：小学与中学教育（4.1）；幼儿早期保育与学前教育（4.2）；职业教育与高等教育（4.3和4.4）；成人与扫盲教育（4.6）。具体目标和实施方式还突出了发展教育的几个关键领域：消除性别差异（4.1、4.2、4.3、4.5）；教师培养与培训（4.c）；包容弱势群体（4.5、4.a）。其中一个亮点是首次将“可持续发展教育”和“全球公民教育”列入了具体目标4.7，反映了人文主义教育理念。尽管建立量化的指标不易，但这无疑是全球教育发展与时俱进的一个重要标志（见表1）。

当然也有不尽人意之处，最大的遗憾是没能列入各国政府教育投入的最低标准，让众多发展中国家教育部部长颇感失望。不过在2015年仁川世界教育论坛上，各国教育部部长和代表都同意将“至少GDP的4%－6%和/或至少公共开支的15%－20%”作为各国政府对教育的投入标准，在《仁川宣言》中做出了集体承诺，总算对此不足作了补救。

国际教育界对具体目标1.1中提出的免费中小学教育（被理解为共12年免费教育）颇有微词，因为在15年内在所有发展中国家做到中小学适龄儿童100%免费入学是不实际的。况且许多国家教育界对所有适龄青年都完成高中教育的必要性也有所质疑。这里也没有提到义务教育的概念，它并不能等同于免费教育。相形之下《仁川宣言》建议的9+1的十年免费义务教育更符合实际。这不能不说是一个遗憾。人们对于教育设施与学习环境（4.a）是否适宜作为一个具体目标有争论，这当然是反映了一些国家的关心，但是度量起来却不容易。跨国高等教育学生奖学金的数量（4.b）并非发展教育的关键因素，它反映了一些发展中国家获得援助的愿望。

尽管有这些瑕疵，可持续发展目标4仍不失为一个当时在全球近200个国家之间所能够取得的最好的妥协。作为量化的标准，值得注意的是7个具体目标都是要求在15年后“所有人”都能够达标，而三个实施方式都没有给出量化的要求，用的是“改善”“大幅增加”这样的词语。

新议程实施的15年期限已经过半，各项目标均有实质性的进展。教科文组织每年都发布一期《全球教育监测报告》，对进展提供数据与分析。然而2020年开始的三年新冠肺炎疫情对全球教育的发展造成了明显伤害，已经取得的一些进展得而复失，给在2030年全球能否取得预期成果增加了难度与变数。

如前所述，7个“具体目标”设立的都是要求所有人在2030年达标的高标准，也就是说“一个都不能少”。如果以此作为标准，尽管一些发达国家可能在大部分领域达标，但是要求所有发展中国家届时也都能够达标是不现实的。不过就像一些国家在磋商时所表达的，新的教育议程应该“具有雄心”，把标准定得高一些以激励起人们的斗志去争取最好成果。当然，即使到2030年许多国家没有实现目标，那时也可以再确立一个新的后续的议程，设立新的目标，制定一个新的路线图，再给国际社会15年甚至20年的时间，到了2050年总应该有可能在全球实现全民教育了吧。从这个意义上来说，最终确立的2030可持续发展目标4应该是实现了当年的初衷。

● 引用本文

唐虔.全球教育治理的一次成功实践——对国际社会制定“2030教育议程”的回忆[J].比较教育学报,2023(4):3-17.