申霞 王建梁 | 联合国教科文组织参与全球教育治理历程回溯

作 者 简 介

申　霞

华中师范大学教育学院比较教育专业博士研究生，英国伦敦大学学院教育学院联合培养博士研究生

王建梁

华中师范大学教育学院教授，博士生导师

摘　要

联合国教科文组织自成立以来的77年中，以会议论坛、发布报告、制定规划、研制成果、传播理念、支持经费、援助技术、协调行动等多种形式，积极引领、参与全球教育治理，先后历经以开展扫盲教育为主的“点”的聚焦，以倡导纵贯人一生的终身教育理念为引领的“线”的延伸，以追求覆盖全体的全民教育为追求的“面”的扩展，以实施可持续发展的全民终身教育的纵横立体的“体”的交融，这些阶段总体呈现出“点—线—面一体”的教育治理理念与实践轨迹，进而有效地承担和发挥了在全球教育治理中的思想实验者、能力培养者、标准制定者、合作推动者、信息交流站的角色与功能，有效地推动了全球教育的变革与发展。

关键词： 联合国教科文组织；全球教育治理；演进历程；“点−线−面一体”

联合国教科文组织是联合国系统中致力于通过教育、科学、文化、信息和传媒等途径构建与维护和平理念的专业性国际组织。随着二战结束与世界民族独立运动的兴起，全球各国重建教育体系与呼吁教育变革的需求日益强烈，联合国教科文组织自1946年成立至今所承担的历史使命与所应对的历史挑战不断发生变化，但始终致力于全球教育治理，通过教育理念创新、未来教育前瞻、教育变革引领、信息交流服务、教育实验指导、国际标准制定、教育评估检测、国际合作加强等方式，引领与促进全球教育的变革与发展。之所以要研究联合国教科文组织参与全球教育治理的历程，旨在通过回溯过往全球教育治理的历程，理清历史脉络，总结经验教训，“以史为鉴，可知得失”，进而可前瞻和预测联合国教科文组织参与全球教育治理的未来趋势与走向，也可为我国在全球教育治理中发挥更大作用提供历史借鉴与启示。

一、研究缘起与研究设计

国内外学术界历来十分重视对联合国教科文组织参与全球教育治理的演进历程与阶段划分研究，综观目前国内外学术界关于联合国教科文组织全球教育治理历程或阶段的研究成果及相关文献，择其要者，概述如下。

联合国教科文组织中国专家张民选教授认为，教科文组织发展历程大致缘起于1946年冷战初期，后经1974年财政与组织危机后不断调整适应，至1990年随着参与全民教育后逐渐于新千年开启组织发展的新篇章。 当时学界尚未从全球治理或教育治理的研究视角对联合国教科文组织发展历程展开研究，但随着全球治理的话语逐渐占据学界主流，越来越多的研究者开始探究全球教育治理与联合国教科文组织之间的相互作用及联系。联合国教科文组织曾在诸多场合多次通过报告与出版物的形式，将其参与成员国有关教育、科学、文化、信息与传媒的活动与行为定义为“智力层面”（Intellectual）的活动，并得到了大部分专家学者的认可。北京师范大学国际与比较教育研究院滕珺教授从政策话语分析视角，将联合国教科文组织2010年前近六十年参与教育决议的演变过程划分为五个阶段：20世纪40－50年代联合国教科文组织倡导的“基本教育”极其推崇价值理性，60年代转向以工具理性为导向的“教育规划”，70年代价值理性在终身教育的思潮中得以回升，经历了80年代的组织发展危机后，价值理性和工具理性终于在90年代提出的全民教育中得以融合。联合国教科文组织教育信息化与人工智能教育部门主任苗逢春认为，教科文组织参与治理的历史流变从主体视角看，大致分为两大阶段：第一是强势国家治理主体之间的多变妥协与制衡阶段。具体可划分为：1946－1954年二战结束到冷战开始的单极治理模式；1954－1991年美苏争霸时期的治理主体遭受挑战后治理秩序的断代性崩塌；1991－2007年多极化国际关系下的全球治理新秩序重建；2007－2019年强势主体妥协与多元治理主客体制衡格局形成等阶段。第二是主权国家的中心主义与去中心主义多元治理主体间的同化与顺应阶段。大致从1995年开始以不到五年为一个周期的波浪式迭代推进，时至今日，人工智能、数字化、信息化也使得日趋复杂化的全球治理格局逐渐凸显混沌系统的特点。英国伦敦大学国王学院国际教育研究所Maren Elfert教授从理想主义与功能主义互动的视角，对联合国教科文组织的历史沿革作了如下分期：基本教育（Fundamental Education）时期、向发展转型时期（Shift to Development）、教育为经济发展时期（Education for Economic Development）、终身教育时期（Lifelong Education）、教科文组织政治化时期（The Politicization of UNESCO）、20世纪90年代重振信心时期（The 1990s: Renewed Confidence）、全民教育时期（Education for All）、重视素养时期：教科文组织核心领域（Literacy: A Core Domain of UNESCO）、重视教育权利时期（The Right to Education）、新千年教育时期（The New Millennium Education）。

回顾联合国教科文组织参与全球教育治理的77年发展历程，大致可分为五个阶段：呼吁教育人权的教育治理“点”的聚焦阶段（1946－1968年）、倡导终身教育的教育治理的“线”的延伸阶段（1968－1989年）、呼吁全民教育治理“面”的扩展阶段（1990－2015年）、引领可持续全民终身教育治理“体”的纵横交织阶段（2015－2023年）。换言之，先后经过以实施成人扫盲教育为主的倡导确保教育人权的教育治理初始期，以倡导纵向贯通的终身教育理念为引领的全球教育治理探索期，以倡导横向扩展的全民教育为追求的全球教育治理发展期，以实施可持续发展教育、全民教育与终身教育融合实践的全球教育治理主导期。本研究采用系统理论作为理论指导框架，参考系统科学看待和分析事物的方式，将简单机械系统的“点—线—面—体”演进路径作为梳理联合国教科文组织教育治理历史的简化分析框架，这一点借鉴了恩格斯在《自然辩证法》中讨论达尔文进化论时提及事物（默认“系统”也是哲学意义上的“事物”组成部分）为适应外部环境所展开的由简单到复杂、低级到高级的演进，以及事物发展的客观规律。研究方法为演绎式主题分析（Deductive Thematic Analysis），在系统理论的框架下根据“编码—提炼类目—总结主题”研究理路，处理质性文本数据并归纳发展历程。数据来源包括但不限于一手资料（档案、信函、民族志参与式观察笔记、会议纪要等）与二手资料（研究报告、学术期刊论文、学术专著、会议论文等）。经研究发现联合国教科文组织教育治理的基本轨迹大致为：扫盲教育阶段的基本教育—纵向贯通的终身教育—横向扩面的全民教育—横纵融合的可持续全民终身教育。从某种意义上讲，这个轨迹也可以用“点—线—面—体”的科学思维模式来概括。

二、教育治理“点”的聚焦：集中焦点呼吁教育人权

根据联合国大会1948年通过的《世界人权宣言》（Universal Declaration of Human Rights）中“人人都有受教育的权利”的规定，联合国教科文组织遵照这一国际法，将“人人享有受教育权”作为当时全球教育治理和世界教育发展的主要目标。因为受教育权是人权的重要内容，因此，1946－1967年期间呼吁教育人权，是该组织主导与参与全球教育治理的基本主题。

（一）倡导体现人权的基本教育

联合国教科文组织倡导的确保教育人权的基本教育（Fundamental Education），主要目标是每个人具备读写算的基本知识与技能。因此，这一时期关注基础教育和成人补习教育。正如联合国教科文组织筹备委员会执行秘书艾尔弗雷德·齐默恩于1945年11月在筹备委员会小组会议上所讲：“许多国家的人民不仅生存于贫困当中，而且生存在无知当中，我们尚难尽快明确未来教育工作的努力方向，但最起码有一个问题值得我们关注，即扫除全世界成人文盲运动，这将是联合国教科文组织大多数成员国感兴趣的问题。”说明在第二次世界大战后，不少国家的民众处于贫困与愚昧之中，确保这些人的基本教育权利成为联合国教科文组织的一项重要任务，因此，联合国大会将“人人享有受教育权”，纳入基本人权范畴之内。为此，联合国教科文组织从成立到20世纪60年代期间，呼吁人人应得到读、写、算的基本教育，并且组织文化教育相对落后国家的十几位基础教育专家共同起草了《人人共有的基本教育》报告，其中基本教育的内涵包括：第一，基本教育是一种以传授读、写、算基本知识和基本技能的最为基础的教育，通过减少直到消除世界上的文盲群体，提升其生存本领，提高生活水平，进而改善自然和社会环境。第二，基本教育是一种体现民主和人权的大众教育，受教育对象是广大民众，充分体现教育的无歧视、无特权性，反对教育特权和知识垄断，真正让普通民众能享受到基本教育。第三，基本教育是一种重点针对世界文化教育欠发达地区的普及教育，如远东、中东、非洲、拉美等地区的一些国家，这些地区的人们更加渴望接受最基本的教育，以摆脱无知和贫穷的困扰，让教育真正成为帮助人们走进现代生活的新动因。一开始就明确强调“基本教育不仅仅是一场扫盲运动，而应该包含社会中的所有成员（儿童、成人、妇女和男人），为他们提供与人类基本活动相关的最为基本的教育。”可见，这里的基本教育，既包括对成人文盲的基本教育，也包括对学龄儿童的基础教育。为此，从联合国教科文组织1946－1968年举办的国际教育大会通过的涉及教育的52份建议书中，可以发现专门论及中小学基本教育的相关内容就有35份，占教育建议书总数的67%。建议内容涉及学校设施免费、义务教育年限、教师地位、教师培训、教科书编写、阅读教学、自然教学、卫生教学、数学教学、手工教学、外语教学、体育艺术教学等内容。联合国教科文组织自成立后的头二十年，在倡导与实践体现人权的基本教育方面作出了各方面的努力，也实质性地推动了亚非拉地区基本教育的发展。因此，《富尔报告》也提到：“二十多年来，人们始终关注几个主要问题——如何在数量上扩充教育事业；如何能使教育民主化；如何使教育体系的结构多样化；如何使教学内容和方法现代化。”

（二）提高成人读、写、算基本技能

联合国教科文组织自成立以来，一直将成人扫盲教育作为实现教育人权的实质性举措。1948年联合国教科文组织举办成人教育国际会议，制定了《让终身学习成为现实》（Making Lifelong Learning a Reality: a Handbook）手册，用以指导世界各国有效开展成人扫盲教育。为了进一步引领和指导全球发展中国家开展成人扫盲教育，培养成年文盲的读、写、算能力，联合国教科文组织陆续在国际公共教育大会上通过了涉及扫除成人文盲的相关建议。1949年召开的第12届国际公共教育大会通过“阅读教学”的建议，强调阅读是人类最基本的技能，“是获得知识和实现完满的文化发展的重要手段”，因此，呼吁世界各国教育部不仅要教会每个学龄儿童具备阅读能力，而且要使“成人文盲能流利地进行阅读”。1955年在第18届国际公共教育大会上通过的“教育财政”建议中，明确提出将成人扫盲教育纳入各国教育财政保障体系之内，以确保成人扫盲教育工作顺利进行。为了推进亚非拉地区扫盲教育，先后于1960年实施“卡拉奇计划”（Karachi Plan），1961年实施“亚的斯亚贝巴计划”（Addis Ababa Plan），1966年开展“圣地亚哥计划”（Santiago Plan），旨在提高成人文盲的读、写、算基本技能，接受最基本的文化知识与技能教育。通过一系列扫盲计划的实施，世界各国政府加大了扫盲教育力度，成人文盲数量逐年减少，有力地推进了全球扫盲教育工作的顺利开展。1950年全球15岁以上成年人口总数约为15.79亿，其中文盲人数为7亿，成年文盲占成年人总数的44.3%；到1960年，全球成年人口增至18.69亿，其中文盲人数为7.35亿，成年文盲占成年人总数的39.3%，文盲率下降了5%。总体来看，20世纪50－60年代全球成人扫盲工作取得较大成就。尤其值得一提的是，1965年第28届国际教育大会通过了“扫盲和成人教育”的建议，提醒发展中国家“受过教育、能够读写的公民人数的增加影响着社会和经济的发展，并会相应地提高生产力和消费水平”，旨在引起各国更加重视扫盲教育，还提出了一些具体建议：第一，真正落实义务教育政策，从根源上消除新文盲的出现；第二，做好成人文盲的普查与统计工作，进而制定好深入推进扫盲工作的计划；第三，加强对成人扫盲教育的研究，探索适合本国的扫盲行动模式；第四，由语言学家和教育学家联合组成扫盲教材编写组，编写真正适合成人扫盲的词汇、语法和读写教材；第五，提出功能性扫盲与成人教育的相关策略，重视对妇女文盲的教育。力求进一步推进全球成人扫盲教育工作，培养成人文盲的阅读、写作、计算的基本技能，进而增强其生存本领。在联合国教科文组织的倡导和指导下，全球扫盲教育取得了良好效果，“在20世纪50年代联合国教科文组织进行的有关文盲数据调查时，世界文盲总数占人口总数的五分之二，而如今这一数据降到五分之一。在过去的40多年里，中小学入学人数增长了4倍，从1950年初的2.5亿增至今天的10亿之多。”从相关数据来看，这一时期为确保教育人权而开展的扫盲教育取得了实质性的成效。

（三）注重体现民主的教育规模扩张

为了实现“人人享有受教育权”的全球教育治理目标，确保世界各国民众接受基本教育，进而确保世界人民的教育人权，除了将重点放在面向成人的扫盲教育之外，尚需进一步关注基本教育的规模化，推进基础教育的民主化，促进教育结构的多元化，追求教育方法的多样化，实现教育内容的现代化。正如《富尔报告》所总结的，这一阶段全球教育治理的重心是“如何得到教育数量的扩充、促进教育的民主化、实现教育体系组织的多样化、追求教育内容与方法的现代化。”教育规模化，可以通过各国政府制定相关政策、采取相关措施来实现。教育民主化，最为关键的是“让学习对象变成学习主体”，即“当教育采取自由探索、征服环境和创造事物的方式时，它就实现民主化了”，同时，还体现在给每一个人平等的受教育的机会，且教育者要真正做到对每个人一视同仁。之后，在联合国教科文组织指导全球教育治理与决策实现民主化的文献中，提出了更加具体细致的建议与策略，明确强调“教育应当通过指导、实践、承诺来为我们时代贡献出一个典型的方案，即用一个鲜活的、民主的决策过程来取代机械的、权威的管理模式。”

三、教育治理“线”的延伸：纵向延伸倡导终身教育

随着信息时代的到来，信息化和新技术革命浪潮席卷全球，知识更新频率加快，因而人才观、教育观不断更新，呼唤教育的个性化、终身化、民主化。在这种背景下，终身教育便成为全球教育治理的重点领域。教育变革与发展的关键是促进人的发展，如果说第一阶段着眼于确保基本教育的关键点扫盲教育的话，那么，1968－1989年的第二阶段着眼于教育纵向延伸并贯穿于人一生的终身教育，实现了全球教育治理由点到线的转化。

（一）倡导终身教育理念与实践

在1965年12月召开的联合国教科文组织第三届成人教育会议上，联合国教科文组织终身教育科科长保罗·朗格朗（Paul Lengrand）作了题为“终身教育”（Education Premanente）的主旨报告，指出：“终身教育并不是指一个具体的实体，而是泛指某种思想或原则。”此后，他又进一步阐释终身教育“是完全意义上的教育，它包括了教育的各个方面、各项内容，包括了一个人从出生到生命终结为止的不间断的发展，包括了教育各发展阶段各个关头之间的有机联系。”1968年联合国教科文组织第15届大会上正式将“终身教育”列为重要教育主题。1972年《富尔报告》首次将“终身教育”列入联合国教科文组织报告之中。在1976年召开的内罗毕会议上通过的《关于发展成人教育的建议》（Recommendation on Adult Learning and Education），倡导世界各国政府将成人教育纳入终身教育的体系之中，提出“成人教育是包含在终身教育总体中的一部分，教育绝不仅限于学校阶段，而应扩大到人生的各个阶段，扩大到技能和知识的各个领域。”主权国家是全球教育治理的最重要的主体，也是全球教育治理的主要对象。促进主权国家的教育发展是全球教育治理的主要目标。因此，为了在主权国家教育实践中落实终身教育理念，不少国家将终身教育的实施确定为从成人教育开始入手和起步，并通过教育立法的方式来确保成人教育和终身教育的开展。各国根据本国的实际情况，从不同角度、采取不同方式积极开展终身教育实践，纷纷设立相关机构、制定实施计划、划拨专门经费、开展具体实践，尤其是在北美的美国和加拿大，欧洲的英国、法国、德国、意大利，东亚的日本、新加坡、韩国等国均取得了一定的实践成效，发展中国家也有所行动， 提出行动方案，采取一系列变革措施。各国探索出多种实践模式，如补偿性教育模式、回归式教育模式、民主化教育模式、休闲式教育模式等。

（二）普及作为终身教育起点的初等教育

终身教育，尽管涉及纵向接受教育时间长，涵盖猎取知识和技能的领域广，但是学校教育在终身教育中的地位是至关重要的。正如保罗·朗格朗所言：“倘若教育要延伸到人的整个一生，那么，学校教育与整个教育过程相比，将只占一个短的时间……学校教育将成为充分的完整的教育过程中相当重要的具有决定意义的序曲。”一个人在学校教育时基础没打好，将会影响到人的一生发展。“如果人在早年所接受的是其厌倦且不求上进的教育，或没有培养成其后来接受继续教育的耐心和韧性，那么，成人教育对他来说就不可能成功。”在推进终身教育实践中，提醒各国不要忽视学校教育，要更加重视学校教育的作用，尤其是初等教育。20世纪60年代联合国教科文组织就提出到1980年普及小学教育的目标，即小学入学率达到100%，其中1970年达到71%作为中间过渡目标。据联合国教科文组织跟踪调查，世界各地的普及率不太平衡，拉美国家于1970年小学入学率为100%，已达到普及程度；阿拉伯国家到1967年小学普及率达到62.1%；亚洲国家1968年也只有45%；而非洲国家1968年仅有40%左右。20世纪70年代，世界各国逐步奔向同一目标，即普及学校基础教育。联合国教科文组织不断从课程内容更新、教学方法改进、教育技术支持、教师教育培训、学校设施设备、教育评价变革、教育经费保障等诸多方面给予世界不同类型的国家提出建议、方案并予以指导、帮助与支持，并长期呼吁“基础教育是必不可少的‘走向美好生活的通行证’”“基础教育是必须跨越的第一步”等理念。在联合国教科文组织的倡导和推动下，世界各国初等教育普及率逐步提高，尤其是发展中国家增幅更快，如非洲1970－1980年间，初等教育入学率年均增长8.4%。

（三）重视落实终身教育理念的治理行动

联合国教科文组织在推进全球教育治理，落实终身教育实践中，认识到只注重普及基础教育显然不够，还应引领和推动全球各国重视成人教育、高等教育等构成终身教育的各阶段教育。从世界科技、经济与社会发展的大背景来看，现代科技革命引发了教育的不断变革。产业革命需要大批受过教育的有文化的工人，同时，经济与社会发展也为更多的成年工人提供接受教育的机会和可能；大批的成年工人也意识到“教育权是社会解放的一种手段，许多社会加快了现代化的过程，这就在初等教育、职业教育和民众教育方面引起了越来越多的数量和质量上的根本变化。”因而，20世纪70－80年代在联合国教科文组织的主导和推动下，无论是发达国家，还是发展中国家，均掀起了围绕终身教育实施的教育方式变革浪潮。诸如无墙学校、开放学校、无形学校、平行学校、远程学校、农场学校、森林学校、空中学校、流动学校、社区学院、工人夜大、自由大学等，尤其是阿拉伯国家的“无建筑学校”、苏联的“劳工学校”、德国的“生活团体学校”、瑞士的“活动学校”、尼日利亚的“五月花学校”、越南的“绿色实验室”等实践方式，都取得了良好的教育效果。联合国教科文组织以终身教育为抓手，动用各种力量，开展各类调研，进行深入研究，采取各种方式，在实现人的教育纵向延伸并贯穿于终身上下功夫，在全球范围内推动终身教育理念传播和实践探索，有效地探索了全球教育治理的方式与路径。

四、教育治理“面”的扩展：横向扩面推动全民教育

为了真正实现《世界人权宣言》倡导的“教育是一项基本人权”的目标，联合国教科文组织认识到追求教育公平依然是重中之重。1990年在泰国宗滴恩召开“世界全民教育大会”，宣布实施全民教育是其参与或主导全球教育治理的未来目标。从20世纪90年代以来，以倡导全民教育来追求教育公平目的，成为联合国教科文组织主导全球教育治理的重心，正如联合国教科文组织副总干事科林·N·鲍尔所讲：“全民教育多年来一直是优先项目中的优先。”如果说第二阶段探索期着眼于教育纵向延伸并贯穿于人的一生而倡导终身教育的话，那么，1990－2008年的第三阶段追求对人的发展的面上扩张，实现教育治理由线到面的转化。

（一）倡导和推动旨在扩面的全民教育

经过前两个阶段扫盲教育的开展、终身教育的实践，全球文盲人数占世界人口总数的比例由20世纪50年代的五分之二，下降到20世纪90年代初的五分之一；而中小学入学率由2.5亿增长到10亿多。尽管已取得较好的成绩，但是全球仍然有8.8亿的人口未接受过基础教育。由联合国教科文组织主导的“全民教育大会”（World Conference on Education for All）于1990年3月5日至9日在泰国宗滴恩通过了《世界全民教育宣言：满足基本学习需要的行动纲领》（World Declaration on Education for All: Frame Work for Action to Meet Basic Learning Needs），标志着全民教育以计划的形式在九个发展中人口大国拉开帷幕，世界各国在普及基础教育的问题上形成共识，让更多的人具备读写算的基本能力，真正让教育惠及世界各国人民，实现教育促进人发展的面上扩充。1996年联合国教科文组织在约旦安曼又召开中期评估会议，全面评估了全民教育实践进展情况，提出了未来全民教育的五年目标，通过了《安曼声明》（The Amman Affirmation）。2000年在塞内加尔达喀尔的世界教育论坛上通过了《达喀尔行动框架》（Dakar Framework for Action “Education for All: Meeting Our Collective Commitment”），进一步明确了未来实施全民教育的目标和路径，即到2015年实现全民教育的六大目标。2005年召开世界全民教育大会，进一步持续推进全民教育实施，开展以全民教育实施为抓手的“教育第一”行动。为此，深入持久地实施了全民教育行动，并逐步形成了多种工作机制，如合作治理机制、高层对话机制、监测评估机制、国际援助机制、决策指导机制等一系列的全球教育治理机制等，并取得了良好的实践成效。

（二）将女童和妇女教育作为治理重点

之所以要重点加强女童和妇女教育，是因为一方面，倡导女童和妇女教育是实施全民教育的关键所在，只要女性教育得到普及，就会大大提高世界全民教育的整体水平；另一方面，加强女性教育的普及，有利于促进家庭整体教育水平，可避免因文盲而导致的贫穷代际传递。从现实情况看，女童和妇女教育是全民教育的瓶颈和关键，据1993年联合国教科文组织统计，全球尚有1.28亿学龄儿童未接受初等教育，占学龄儿童总数约20%，其中有半数以上是女童；9.48亿成人文盲中妇女占三分之二。女性受教育程度直接影响着未来子女的受教育情况，有鉴于此，1993年在印度新德里召开的“九个人口大国全民教育首脑会议”通过了《女童和妇女教育、妇女权益与人口问题》（Girls’ and Women’s Education, Women’s Empowerment and Population Issues）的报告，对九个人口大国加强女性教育具有重要意义。2000年达喀尔全民教育论坛通过了《达喀尔行动框架》（Dakar Framework for Action），明确将女童和妇女教育纳入“六大目标”之中，可见，联合国教科文组织在这一时期将女性教育作为实现全民教育的一个重要且关键环节。2003年在新德里召开的第三次全民教育高层论坛，再次明确提出到2005年消除中小学教育的性别差异，2015年普及高质量的初等教育，并将女童和妇女教育作为优先发展的战略重点。2002年在加拿大召开的八国峰会通过了“全民教育快车道倡议”，重点资助发展中国家开展全民基础教育，特别是女童和妇女教育，这些举措均为加强女童和妇女教育起到了重要作用。

（三）提倡消除对弱势群体排斥的全纳教育

联合国教科文组织在推动全民教育进程中，面临的障碍和瓶颈除了女童和妇女教育外，还有残疾人教育问题。1990年全民教育大会呼吁“残疾人的学习需要受到特别的关注，必须采取步骤为各类残疾人提供平等的受教育机会，以作为教育制度的一个组成部分。”为了落实特殊教育和全纳教育，1992－1993年间先后召开了五次地区性特殊教育会议，目的是推进特殊教育和全纳教育。1994年在西班牙萨拉曼卡召开的“世界特殊教育大会”通过了《萨拉曼卡声明》（The Salamanca Statement and Framework for Action on Special Needs Education），旨在“通过考虑促进实现全纳教育，使学校能服务于所有学生尤其是有特殊教育需要的学生所需要的根本的政策调整”，此次会议首次提出“全纳教育”的概念。之后，世界各国均采取积极措施来实施全纳教育，西班牙进入原来特殊学校或班级的残疾儿童逐年下降，1984年在特殊学校就读残疾儿童总数为98971人，1995年为29369人，下降了70.33%，可见，进入普通学校或班级学习的儿童逐年增多。全球2002年就读普通学校的残疾儿童人数比1988年增加了两倍，1988年就读普通学校的残疾儿童占学生总数的7.8%，2002年增至47%。此外，融合教育在21世纪以来很快得到了各国的认可并付诸行动，2020年联合国教科文组织发布《全球教育监测报告》（Global Education Monitoring Report），主题就是“融合教育：所有人都要参与”，明确提出未来几年实现全纳教育的思路与策略。

五、教育治理“体”的纵横交织：实施可持续的全民终身教育

联合国教科文组织主导与参与全球教育治理的历程，笔者试图可用“点—线—面一体”的思维模式来概括，第一阶段以关注与倡导确保教育人权的扫盲教育这一点为中心任务和目标，即“点”的聚集；第二阶段以倡导纵向贯通的终身教育为引领的教育治理，即“线”的延伸；第三阶段以倡导横向扩展的全民教育为追求的教育治理，即“面”的拓展；2008－2023年的第四阶段以实现联合国教育2030可持续发展目标4：“确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会”，即呈现“体”的纵横交织。这一阶段全球教育治理的着眼点在于倡导全民教育、终身学习和可持续发展教育的融合与整体推进。

（一）实施横纵立体的全民终身教育

近十年来，联合国教科文组织在全球教育治理中由全力实施全民教育，逐步转向促进全民终身学习，重点关注世界各国学习环境、学习方式的问题，加强学习型社会的建设。尽管前十几年在全民教育取得了不凡的成绩，“然而，我们必须汲取适当的经验和教训，确定新的前进道路。只获取机会还不够，我们需要重新聚焦教育质量和学习的相关性……必须开阔视野，促进终身学习。”原定于2015年消除初等教育和中等教育中男女人数平衡的现象且全面提高教育质量的目标，未能完全如愿以偿。原因是多方面的，既有经费保障不力、各国意识不强的原因，又有文化根基薄弱、传统观念干扰的因素。因而，全民教育的阶段性目标和终极目标，到2007年仍未取得预期效果，以至于2008年发布的《全民教育全球监测报告》以“2015年实现全民教育，我们能做到吗？”（Education for All by 2015: Will We Make It?）为书名作质疑。此时不少人怀疑全民教育的目标能否最终实现，在这种情况下，被冷落了一段时期的“终身教育”和“终身学习”又被重新提出，而且走向与“全民教育”融合。2005年“世界教育报告”《迈向知识型社会》强调：“知识型社会日益形成，随着‘全民终身教育’概念的提出与发展，教育不再像以往那样只等同于学校。”此报告首次提出“全民终身教育”的概念，之后的联合国教科文组织在各种文件中陆续采纳这一概念。这样，联合国教科文组织由上一阶段全力实施全民教育，逐步转向倡导全民教育和终身教育融合，建设学习型社会，促进终身学习。2015年联合国教科文组织发布的《反思教育：向“全球共同利益”的理念转变？》（Rethinking Education: Towards aGlobal Common Good?），从全民教育与终身教育融合的角度，以更加开阔的视野来倡导和呼吁实施立体综合的全民终身教育，如层级上，涵盖初等教育、中等教育、高等教育、职业教育、继续教育；对象上，涉及幼儿、青少年、残疾儿童、女童、妇女等；方式上，既有正规学校教育，又有“儿童之家”“在线课程”“空间网络”“移动学习”“墙洞实验”等。2021年发布的“未来教育报告”（Reimagining Our Futures Together: A New Social Contract for Education）强调，构建未来新的教育社会契约，一是要确保全球人人终身能够接受优质的教育，二是倡导全民参与，共同实现教育是全球共同利益的目标，依然将全民终身教育作为全球教育治理的主要目标。

（二）强化全民终身学习的公平优质教育

21世纪以来，人类社会处于百年未有之大变局，信息时代的到来、人工智能的出现，教育向全民终身学习转向，更需要纵横交融的可持续发展。为此，联合国大会决议宣布2005－2014年为“联合国可持续发展教育十年”，并于2005年制定了《联合国可持续发展教育十年国际实施计划》，之后各国都积极行动，不少国家结合本国情况制定相应实施方案。可持续发展已成为全球发展的核心问题，综合性人文主义教育观显得格外重要。要实现可持续发展，需要采取综合教育方法来应对社会和时代的挑战。联合国在2012－2015年间召开了一系列全球专题会议，强调了千年发展目标的执行进度和可持续发展目标实现问题。其中，2013年举行的围绕环境主题的国际会议，重点讨论了可持续性问题并强调了教育在可持续发展中的作用。联合国教科文组织于2014年发布了《中期教育战略（2014－2021）》，该报告重点强调了将公民教育、终身学习、可持续发展教育、健康教育等融合推进的必要性和重要性。可以说全民终身教育需要可持续发展，可持续发展教育是又一种面向未来的持久的公民教育。2015年“全球首脑会议”通过的《仁川宣言2030年教育可持续发展议程：迈向包容、公平、有质量的教育和全民终身学习》（Incheon Declaration: Education 2030: Towards Inclusive and Equitable Quality Education and Lifelong Learning for All）提出了17项可持续发展目标（SDG）和169项具体目标的纲领性文件，其中第4个目标（SDG4）的总目标是：“确保包容、公平的优质教育，促进全民享有终身学习机会”。这一总目标及其涵盖下的10个具体目标，计划到2030年初步实现该目标。

为了进一步实现可持续发展目标，联合国教科文组织2021年5月在德国柏林采取线上和线下结合方式召开了“世界可持续发展教育大会”，中心话题是“为可持续发展而行动”，强调终身学习是应对全球挑战的核心与关键，也是可持续发展教育不可缺少的组成部分。由联合国教科文组织倡导的终身学习理念，已被世界各国及其他国际组织所接纳并采取了积极的行动，在全球范围内努力构建公平、民主、包容、可持续发展的全民终身学习体系，进而形成人人皆学、时时能学、处处可学的可持续的全民终身学习社会。联合国秘书长安东尼奥•古特雷斯在2022年召开的联合国教育变革峰会上强调：“确保人民终身享有优质教育的权利，使教育成为公共事业和共同利益……倡导建构支持所有学习者发展的学习环境，未来学校无论是正规或非正规，无论是实体还是虚拟，都必须发展成为更加包容、安全、健康和激励学习的场所。”

（三）凸显全球教育治理的主体角色

联合国教科文组织在这一阶段以推进可持续发展的全民教育与终身教育融合实践为重点来主导全球教育治理，不仅注重促进人的发展的横向扩面，而且注重纵向延伸，同时，追求教育的可持续性发展。以全球教育的思想实验者、能力培养者、标准制定者、合作推动者、信息交流站等角色，有效地引领全球教育的可持续发展。“联合国教科文组织是全球教育治理的主要行为主体”，已成为不可辩驳的客观事实。

第一，强化全球教育治理的理念引领功能。联合国教科文组织始终站在全球的高度，着眼教育未来发展，提出具有前瞻性、引领性的教育理念。“再通过一系列国际会议与对话，达成共识、政策声明和共同宣言，进行世界范围的宣传，从而影响各国的教育发展政策和教育改革实践。”2008年以来，联合国教科文组织相继提出全民终身教育理念、2030年教育可持续发展目标、联合国千年发展目标、新人文主义教育理念，以及《全民教育全球监测报告》和《全球教育监测报告》的连续发布，进一步强化了其在全球教育治理中的主导地位。

第二，重塑国际智力合作组织的良好形象。联合国教科文组织在全球教育治理中的国际智力合作者形象，是通过多年精心努力而在各国人民心目中形成的良好形象。20世纪后半期出版的两部“具有里程碑意义”的联合国教科文组织出版物——《富尔报告》《德洛尔报告》给世人留下了深刻印象，堪称智力成果的杰作。2015年的《反思教育》是对前两部著作的继承与创新，重点突显全球共同利益理念和新人文主义教育理念。2021年的《一起重新构想我们的未来：为教育打造新的社会契约》，倡导为教育的未来发展打造新的社会契约，在全球协商共治过程中，重新构建“包容、公平、合作、团结”的未来教育生态。

第三，为全球提供应对新冠疫情的教育行动。2020年以来新冠肺炎疫情在全球肆虐，“致使全球16亿儿童和青少年因教育机构关闭而受到影响。即使学校重新开放，数以百万计的学生也无法返校，特别是那些来自贫困和边缘化社区的学生。”当时不少学校无法在线下进行正常教学活动，联合国教科文组织及时为受疫情影响的国家教育部门提供指导、服务和合作，采取应急性补救措施；倡导利用教育信息技术手段，开展线上教学，并向相关国家推荐教育智能技术；开发课程资源，免费向各国政府、学校、学生和家长提供在线教学和学习的方案和经验。还发起成立了应对新冠疫情的“全球教育联盟”，倡导广大青少年在疫情防控期间获得包容性学习机会，利用现代技术手段开展远程教学，同时，各国要建立灵活多样和开放包容的未来教育体系。

总之，“联合国教科文组织作为一个智力机构和思想库，可以为相关辩论和对话提供平台，增强我们对于教育政策和教育新方法的了解，以支持人类繁衍及其共同福祉。”在77年的发展历程中，积极引领、主导全球教育治理，先后历经以开展扫盲教育为主的“点”的聚焦，以倡导纵贯人一生的终身教育理念为引领的“线”的延展，以追求覆盖全体的全民教育为追求的“面”的扩展，以实施可持续发展的全民终身教育的纵横立体的“体”的交融，这些阶段总体呈现出“点—线—面—体”的教育治理理念与实践轨迹，积极引领和推动全球教育朝着公平、包容、互鉴、共享的方向迈进和发展。

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● 引用本文

申霞,王建梁.联合国教科文组织参与全球教育治理历程回溯[J].比较教育学报,2023(4):18-32.