王超 | 教育国际排名作为全球基础教育治理工具及其反思

作者简介

■  王 超 / 上海师范大学国际与比较教育研究院博士研究生

摘   要

在全球化时代，教育国际排名成为一种普遍现象，但仍需注意教育国际排名背后隐含的特定价值观念、方法论偏好和政治议程。国际组织通过制定教育国际排名，获得参与全球基础教育治理的合法性和依据，扩大了影响力。主权国家通过国际排名深化国内基础教育改革，参与并改善全球基础教育治理，加强了基础教育国内治理与国际治理的联结。私营部门通过国际排名获得了参与全球基础教育治理的可能。但由于国际排名本身存在的局限性，以及缺乏对排名的理性审视，造成基础教育国际排名日益成为一种“数字政治”和“经济游戏”，并在全球基础教育治理领域滋生出一种表现性文化。未来，中国需要继续积极参与基础教育国际排名，也要对排名背后的特定意识形态保持一定的警惕，还要借助排名扩大我国在全球基础教育治理中的影响力和话语权。

关键词：基础教育治理；国际排名；治理工具；数字政治

一、问题提出与理论视角

教育国际排名成为全球教育治理中的一种常见现象，也是不同类型治理主体参与全球教育治理的重要工具。但由于教育国际排名具有类似霸权的功能，总是带有特定价值观念、方法论选择和隐含的政治议程。通过围绕特定价值观念或意识形态，形成所谓的“最佳教育实践”或卓越教育概念，并推动这些概念成为公认的规范，容易成为个别国家或国际组织牟取私利、维持霸权的工具，也导致各级教育偏离教育发展的初心立场，遭到了来自各方的批评。

当前，教育国际排名的相关研究成果主要分为三类。第一类是从本体论层面，多将教育国际排名看成教育国际测评的一个环节。如许多以“基础教育国际排名”为主题的研究，仅将国际排名作为教育测评结果，或作为二次数据分析对象选择的依据。这主要是因为大型国际教育测评都会产生结果，当结果以数据和符号的形式呈现时，意味着不同国家教育之间可以进行比较，而比较通常会产生排名。第二类从方法论层面，主要关注教育排名在指标选择、权重分配、数据来源、统计方法等方面是否准确科学，过程是否公开透明，结果是否有效等。如有研究提出，定量排名不能准确地反映一个国家或一所机构真正的优缺点，也不能反映它提供给学生的教育质量；一些排名偏向于某些特定的国家和机构，而排斥其他国家；某些因素的权重是不合理的，与教育的使命背道而驰等。第三类研究从价值论层面，或支持教育国际排名的工具性价值及可行性，或质疑其科学性与合理性，或批判教育国际排名对全球基础教育发展的规训。作为一种规训权力，排名无处不在、无孔不入，已超越主权国家的界限，在很大程度上影响了各国教育政策走向，是全球教育治理机制的重要组成部分。非国家行为体通过设定标准并据此排名，可以对相关国家的声誉、利益和政策偏好产生影响。排名通过监视和规范化两个过程，同时运用诱惑性和强制性的激励措施，逐渐改变了人们关于教育机构的看法，这些看法反过来又鼓励学校主动接受排名的规训。在实践中，以PISA为首的大型国际教育测评正扮演着经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）扩大其全球影响力的政策工具的角色。参与测评和排名的国家或经济体已由2000年的43个扩大至2022年的83个，对全球基础教育治理产生了重要影响。那么，基础教育国际排名为何会日益盛行？其中又存在哪些问题？

本研究的理论视角是将教育国际排名看作全球基础教育治理的重要工具。米歇尔·福柯（Michel Foucault）认为，“治理是对行为的塑造（Conduct of Conduct），治理并非简单地强迫被治理者按照治理者的意愿采取行动，而是通过塑造社会大众主体性，激发社会大众自我改善和自我规范的欲望，从而达到远程操控的目标。”就此而言，当教育国际排名能够迫使或诱使国际社会按照其所期望的发展方向前行，主动调整本国教育改革发展决策时，国际排名就具有了治理属性，能够成为全球教育治理工具。由于教育国际排名通常是由国际组织等非国家行为体发布，私营部门参与设计或提供宣传资助扩大排名影响力，主权国家的教育治理表现则是排名的对象。因此，教育国际排名能将不同治理主体紧密联系在一起，鼓励不同治理主体从各自立场出发积极参与制定和使用国际排名，有效发挥治理工具作用。此外，在当前全球基础教育治理格局中，国际组织、主权国家和私营部门作为最重要的治理主体，是推动排名成为治理工具的重要力量。有鉴于此，本研究将以全球教育治理主体作为分析视角，具体分析国际组织、主权国家和私营部门为何及如何推动使用国际排名参与全球基础教育治理，并反思其中存在的问题。

二、国际排名是国际组织参与全球基础教育治理的重要工具

虽然国际组织的产生及其对教育事务的介入，为全球教育治理成为现实创造了重要的制度条件，但并没有一部具有全球约束力的教育法律，明确赋予国际组织参与全球教育治理乃至“干预”各国教育事务的合法权力。特别是当国际组织的教育理念或行动与一些大国产生分歧或冲突时，国际组织的治理合法性也会遭到质疑和挑战。对此，国际排名已成为国际组织应对这些质疑，参与全球教育治理的重要工具。

（一）国际排名为国际组织参与全球教育治理提供合法性来源

迈克尔·巴尼特（Michael Barnett）等学者认为，国际组织的权力来源于自身的合法性权威，这种合法性权威使得国际组织能够利用话语资源和制度资源，劝诱其他行为主体尊重其理念和行动。“ 劝诱”一词反映出国际组织参与教育治理行使的是一种“软权力”，主要依靠自身的公信力和影响力，而“可信而有价值的发言对于国际组织所能产生的影响至关重要”。其中，国际排名是国际组织行使“软权力”的重要工具，基本运行模式为：教育国际排名首先创建一个可量化的比较框架，然后将教育质量转化为数量，再提供可视化的绩效表格和数据对各国教育进行比较和排名，最后借助媒体进行广泛传播，从而为国际组织参与教育治理提供了“可信有价值的”证言。如PISA项目先建立起数学、科学和阅读素养框架，再用学生在这三种素养测试中的得分表征各国教育质量，并公布可视化的绩效表格、数据及排名，最后召开新闻发布会对结果进行广泛传播，从而“将这种影响力和权威性推向了极致，越来越被世界各国的媒体、决策者和公众接受为国家教育系统绩效的强有力且合法的代理变量”。

从教育国际排名的运行模式看，教育数据信息的收集、整理与分析是国际组织有效参与全球教育治理的关键环节，教育数据信息的客观性和有效性为国际组织通过教育排名参与全球教育治理提供了合法性。第一，全球教育信息的整理与传播是国际组织的基本功能之一，这也是单一国家特别是发展中国家无法独自承担的功能。第二，国际组织可以汇集全球教育专家，对所掌握的教育数据进行分析、整理和排名，探寻全球教育发展的“最佳实践”，发现全球教育发展面临的“短板”，从而形成分析诊断全球教育问题的专业报告，并据此对排名靠后的国家提供教育援助和支持。第三，国际组织通过排名参与教育治理，可以在不过多干预各国内部教育事务的同时，又能发挥有效影响力，这也是国际组织成功参与全球教育治理的关键。

（二）不同国际组织通过设置国际排名争取全球教育治理话语权

由于国际排名为国际组织参与全球教育治理提供了权力来源，不同国际组织开发了数量众多的教育国际排名，以此传递本组织关于教育发展的理念、倡议与行动，从而扩大本组织在全球教育领域中的影响力，同时也促进了教育国际排名的繁荣。

在基础教育领域，1958年成立的国际教育成就评价协会（International Association for the Evaluation of Educational Achievement，IEA）是第一个专门从事大规模国际教育测评的机构。从1960年开始，IEA先后开展实施了23项与基础教育相关的大型国际教育测评项目。其中最为著名的是四年一次的“国际数学和科学的学习趋势”（Trends in International Mathematics and Science Study，TIMSS）以及五年一次的“国际阅读素养进展研究”（Progress in International Reading Literacy Study，PIRLS）。这两个项目与PISA项目都关注青少年在阅读、数学和科学方面的素养，但PISA项目更具政治性和规范性，具有“根据OECD定义的教育内容、规范和价值观来影响各国教育政策的雄心”，并力图为全球基础教育提供一个共同标准。因此后来居上，在影响力方面已经超过实施较早的TIMSS和PIRLS。

（三）国际排名成为国际组织开展全球教育治理的参考和依据

教育国际排名可以为评估和监督各国完成联合国2030可持续发展目标4“为所有人获得优质教育”的实现情况提供基准。如TIMSS和PIRLS制定的低国际基准，被认为计算和识字能力“可持续发展目标最低熟练水平”最合适的衡量标准，可以作为国际组织开展教育援助、提供资源分配的依据。又如OECD在2014年启动了面向中等收入和低收入国家的“PISA促进发展”（PISA for Development，PISA-D）项目，研究结果不仅可以支持监测和实现教育的可持续发展目标，还为世界银行和其他组织进行发展援助提供参考。

三、国际排名是基础教育国内治理与国际治理的联结

主权国家参与全球教育治理包含两个相互影响、相互制约的过程，一是要根据全球教育治理深化国内教育治理，二是要依托国内教育治理推动全球教育治理改善。

（一）主权国家借助国际排名深化国内基础教育治理

内容上，国际排名能为各国了解其在全球教育发展中的相对位置及本国教育体系的现状，提供有效的政策参考，各国可以自行参考排名靠前的国家进行自我诊断和自我改善。有学者指出，上海参加PISA项目，是为了认识上海教育在国际教育发展中的位置，发现上海教育的盲点弱点和需要改革之处。对于那些经常处于排名最底端的国家和地区来说，其基础教育发展还面临许多问题和挑战。从某种程度上来说，基础教育全球治理其实是对全球范围内基础教育发展存在的问题进行治理，特别是基础教育问题频发的国家自身也成为全球教育治理的对象。借助排名发现并帮助这些国家优化国内基础教育治理水平，改善基础教育发展质量，具有重要意义。

制度上，由于以绩效为导向的教育问责机制成为各国基础教育改革的潮流，对教育绩效进行比较的国际排名因顺应这种潮流而被各国接受，同时又强化了教育问责机制在全球的盛行。20世纪80年代，随着新公共管理运动的兴起，企业中流行的管理理念与技术广泛进入包括教育在内的公共服务部门。在透明度和问责制、绩效评估和内部风险管理的双重推动下，需要一套标准化的和可比较的基准，也需要可以作出评判的恰当尺度，教育国际排名或评级恰好提供了这样的基准和尺度。在全球化体系的扩张过程中，绩效导向的教育问责制度在世界范围内流行，有利于排名作为一种治理工具被各国广泛接受和使用，也有利于基于学习成果的国际排名成为全球通用的教育治理工具。国际排名可以成为各国政府手中的“胡萝卜加大棒”，对国内教育系统、学校和师生行使赏功罚过的功能，个人和机构也会根据国际排名进行自我改进和完善。

价值理念上，国际排名往往试图为全球基础教育发展提供某种典范，也蕴含着对什么是优质教育的价值判定。这需要各国教育政策制定者进行甄别，但也要承认教育发展可以从中获得可供借鉴的教育理念。不过，当学生在国际排名中表现不佳时，国际排名也会对国家内部教育治理构成压力，并推动该国采取国际教育改革的流行做法，如加强对教育数据、标准和问责制的重视。例如，德国学生在PISA 2000测试中表现不佳，这一结果对德国教育政策和改革造成了冲击。在此之前，德国联邦政府通常对各州学校教育影响有限，在这以后，德国各州开始同意按照新的国家教育标准对学生成就进行评估，并于2004年成立了专门负责开发评估框架和执行测试的教育发展质量研究所（The Institute for Quality Development in Education）。

（二）主权国家通过国际排名参与全球基础教育治理

主权国家积极参与并全面影响国际组织的全球教育理念、政策和实践，可以通过国际组织对全球教育治理的制度建设和实践进程产生影响。一些基础教育排名并不靠前的国家，依然可以通过敦促国际组织开发基础教育国际排名项目，传达本国的全球教育治理理念，更多国家则是凭借自身在现有排行榜上的优异表现而扩大了本国影响力。

以美国对OECD的影响为例。20世纪80年代开始，国家的国际竞争力往往与各国教育质量相联系。在美国里根政府的一再要求下，OECD开始开发教育测试和教育数据库，作为衡量国家经济潜在全球竞争力的替代指标，并要求定期提供各成员国教育系统表现的比较数据。这种将教育定量化、指标化的思想虽然一开始遭到了部分成员国的怀疑，但在美国政府以退出OECD教育计划为威胁所施加的强大压力下，OECD开始启动“国际指标与教育评估系统”。20世纪90年代中期开始出现并实施的PISA测试，已经成为当前最具全球影响力的基础教育治理工具，PISA的结果与排名往往成为OECD成员国教育改革的依据。

教育国际排名被认为可以预示国家未来的国际竞争力，从而影响各国在全球教育治理中的话语权。教育表现较好的国家可以借助国际排名传达本国基础教育发展理念，扩大自身的话语权。在PISA项目中，学生的阅读、数学和科学素养测评分数被视为是该国未来经济发展的“晴雨表”。PISA排名较高的国家被认为可能会在未来经济竞争中获胜，该国的教育也被奉为典范。芬兰教育因其多次在PISA测试中名列前茅，引起各国争相学习；近年来，中国上海及其他四省市因在PISA测试中表现突出而引起世界广泛关注。以往作为他国故事聆听者的中国，现在也可以自信地向世界讲出自己的教育故事。

（三）主权国家优化国际排名改善全球基础教育治理

教育国际排名对主权国家基础教育治理的影响是间接的，影响程度取决于主权国家是否接受排名结果并采取行动。这意味着，教育国际排名结果并不必然导致主权国家基础教育治理改革与改善，相反，主权国家还可以通过优化现有国际排名或评级的内容与方法，改善全球基础教育治理评估框架，但这往往牵涉主权国家与国际组织之间的权力博弈。

以世界银行2016年发布的《上海是如何做到的？来自世界排名第一的教育系统的经验与启示》（How Shanghai Does It: Insights and Lessons from the Highest-Ranking Education System in the World）报告为例。世界银行运用“为了更好教育成果的系统方法”（System Approach for Better Education Results，SABER），对上海基础教育系统中的教师、财政、学校自主权和问责制、学生评估四大领域的政策目标和实施结果进行了评级。上海在四大领域的24个指标中，有16项达到了“建立”（Established）级别，有6项获得了最高的“先进”（Advanced）评级，只有“学校问责制”和“校董会在治理中的作用”这两个指标被评为“新兴”（Emerging）。对这两项评级结果，有深度参与该评估的研究者曾发文进行了反思，认为这两项得分较少的原因在于“部分调查指标设计脱离了实际国情和社会环境”，存在水土不服、指标设计西方化等倾向。为此，上海团队对SABER调查问卷进行了完善补充、修正优化了其中的一些指标设计，并深入参与最终报告的撰写。

上述互动过程一方面体现出主权国家可以借助国际组织的教育评级推广本国教育经验，甚至成为全球教育发展的范本，供他国学习借鉴。另一方面也反映出主权国家可以调整、修正和优化现有教育国际评级内容，从而改善全球基础教育治理。但这离不开中国上海基础教育高质量发展的支撑，更重要的是中国已经从接受世行教育援助，变成世行第三大股东国，投票权也跃升至第三位。这有助于提升中国在世界银行教育决策过程中的话语权，世界银行在参与全球基础教育治理过程中，也不能忽视中国发出的声音。

四、国际排名为私营部门参与基础教育治理提供了可能

随着教育市场化、金融化和产业化不断盛行，教育越来越被视为一种通过市场机制生产、消费和交换的商品。私营部门特别是跨国教育集团对全球教育治理的影响也在不断扩大。跨国教育集团积极参与基础教育国际排名设计，可以嵌入自身的教育理念，传播国际组织教育理念，并对主权国家教育治理产生影响，从而获得盈利空间。

（一）国际排名的教育可测量性理念为私营部门参与全球治理提供了基础

目前，随着心理测量学和测试数字化在方法与技术层面取得的进步，进一步加强和扩大了教育中的标准化测评活动。PISA项目等大型国际教育测评为在国家层面评估学生学习成果，比较各国教育质量提供了工具和平台，教育质量的可测量性理念深入人心。用学生的阅读、数学和科学等领域的学业表现指代教育结果，用学生成绩来表征各国教育发展质量，并与国家未来竞争力相联系，从而将复杂的教育世界转化为简单的排名。

OECD所秉持的教育可测量性理念，与一些跨国教育集团如培生集团（Pearson）的教育理念不谋而合，从而使其有机会成为PISA项目的雇佣承包商，协助OECD开发设计PISA项目的部分内容，并将自身的教育理念嵌入其中。培生集团在2014年OECD的全球招标中竞争成功，为PISA 2018提供阅读领域的测试框架。培生集团通过该框架对测试内容、报告方式和研发试题与问卷的方法进行了定义，将阅读教育的可测量性理念，通过PISA测试渗透进各国语言教育过程中。同时，培生集团为PISA成果报告和新闻发布会提供资助，这些报告和发布会着重强调了各国可以从PISA表现良好或利用PISA成功推动改革的教育系统中获得有益借鉴。这不仅进一步扩大了PISA项目的影响力，而且有利于培生集团借助PISA测试的全球影响力，扩大自身在阅读素养测评领域全球性影响，并为培生集团开发、销售相关教育产品拓展了市场。

（二）国际排名带来的问责流行为私营部门参与国内教育治理开辟了空间

国际排名推动了教育问责制度在各国的流行，基于高风险的标准化测试成为各国基础教育改革的重要内容。在教育市场化改革背景下，教育测试成为最赚钱的教育行业之一。教育测评与资格认证也是培生集团最核心、盈利最多的教育业务部门。培生集团2021年年度报告显示，该部门调整后盈利利润为2.16亿英镑，比其他四个部门盈利总和还要多。当标准化测试具有庞大的经济利益时，教育企业将会不遗余力地游说政府“把扩大学生标准化评估作为一种教育政策，从而影响评估和评估框架内的教育活动”。

私营部门通过借助国际排名传播、述说或渲染教育危机，越来越多地介入国内基础教育治理。与PISA排名结果在德国引起的轩然大波不同，美国国内媒体对PISA排名的讨论相对温和，直到最近PISA才引起美国国内关于基础教育质量的讨论，这主要因为“他的直接经济竞争对手，中国学生的成绩相对较高，但美国对自身教育系统的普遍低标准并不感到惊讶”。换言之，美国关注PISA排名结果，并非因为其学生表现不如人意，而是因为中国学生在PISA测试中表现卓越，使其产生了一种危机感。因此，美国一些教育家和权威人士宣布这是“人造卫星时刻”，称美国必须学习中国的教育体系，以保持其作为教育领导者和全球超级大国的地位。

在此背景下，培生集团与美国一些州政府合作，为美国K-12学生提供在线标准化测评，以便根据测评结果改善学生学习表现。提高教师质量是基础教育改革的重要内容，教师能力测评也成为美国基础教育改革关注的重点。如美国许多州规定，职前教师只有通过教师表现性评价才能获得初级教师资格认证，而培生集团在评价职前教师实践教学能力方面，提供了15种被称为“有效”和“可靠”的标准化测试（Rubrics），宣称可以为美国教育选出合格的教师。培生集团在美国基础教育治理中的影响力日益扩张，以至于有学者认为，培生公司已经将美国教育“培生化”（Pearsonization）了。

五、对基础教育国际排名的反思

基础教育国际排名对OECD等国际组织确立并扩大其在全球基础教育治理中的地位，推动主权国家国内基础教育改革无疑具有积极意义。还催生了规模庞大的教育测评产业，为私营部门参与全球教育治理创造了条件。但基础教育国际排名的流行也引发了国际社会的反思，特别是在传播媒体的大力“鼓噪”之下，人们往往只关心比较统计数字后的排名结果，而缺少对教育国际排名的理性审视和规范性思考。由此造成基础教育国际排名日益成为一种“数字政治”（A Politics of Numbers）和“经济游戏”，并使全球基础教育治理滋生出一种表现性（Performativity）文化，从而陷入被排名治理的困境。

（一）数字政治：基础教育国际排名的真相

数字是现代政府治理的关键技术之一，也是现代教育治理不可或缺的手段。有学者提出，数字和政治是相互作用和相互构成的。数字决定了谁拥有权力，决定了谁的权力主张具有合理性。基础教育国际排名将各国教育发展质量转化为可测量的指标，并通过标准化的程序和统计方法，将这些指标换算成数字，再根据数字的大小进行排序。当某种国际教育测评及其结果排名被越来越多的国家所接受时，这也意味着该排名获得了全球教育治理的话语权。在国际教育测评中取得高分，在排行榜上占据领先位次，也就意味着该国的教育具有某种优先等级，可以引领其他“落后”国家的教育进行改革。处在这样一个全球监控的教育等级体系之下，参与国特别是雄心勃勃的大国将无法忽视自身处在不利位置，更难以忍受竞争对手处于优势地位。排名将所有利益相关者紧密联系在一起，如何制定排名标准，解释和宣传排名结果，引导全球教育据此进行教育改革，获取更“漂亮”的数字，成为各类教育治理主体积极博弈的目的。在此意义上，基础教育国际排名就成为一种数字政治，虽然在一定程度上能比较“科学”地衡量一个国家的某些教育表现，但这不能说明国际排名准确地反映了一个国家的教育成果，反而具有迷惑性。

其一，教育并不是一个能被完全客观化和数据化的领域，特别是涉及价值、理念、文化等层面。教育测评本身也不是完全价值无涉的，现有的大型教育国际测评几乎都是建立在某种特定价值观念体系基础之上的。有学者提出，PISA通过强调“欧洲人”的概念，意在加强欧洲人的竞争力和凝聚力，促进欧洲教育体系成为“世界最好”的教育体系。在OECD内部，PISA排名在意识形态上也不是中立的，而是从经济角度评估教育贡献。这种观点更接近于英美等国关于教育的看法，而不是德国等欧洲大陆国家的教育理念。

其二，在可以被转化为测量数据的部分，其分析结果也不是唯一确定和客观中立的。有学者发现，不同研究者使用相同的PISA测试数据，却得出了截然不同的结果。可以合理推测，基础教育国际排名很大程度上受到了统计方法的影响，统计方法的缺陷也会影响排名结果。一些国际组织为了推行自身所推崇的教育理念，甚至不惜操纵数字。可见，即便是穿上统计学外衣的大型国际教育测评及其结果排名，总是有所偏向的，成为一些国际组织和国家维持全球教育霸权的有效工具。但因为“在崇拜统计数字的文化里，我们陷入一种纯粹计算理性的迷思”，教育排名仍然成为全球和地方层面的教育治理工具，却掩盖了排名数字背后的意识形态特征。

（二）经济游戏：基础教育国际排名流行的动力

现代人力资本理论认为，人的能力比机器、建筑等其他形式的资本更为重要，并且主要是通过教育和培训获得增长。发展教育就被视为对未来国家经济增长和国际竞争力的投资，应以培养能够适应全球未来经济竞争的人才为目的，教育的价值则是通过对经济增长的贡献来衡量，由此造成了经济利益对教育利益的僭越。

第一，基础教育国际排名成为国际投资的重要依据。OECD的PISA项目是目前最具影响力的基础教育国际排名，其背后的理论假设就是将学生视为人力资本。有学者发现，一些外国投资者会在其投资国的劳动力市场评估中，考虑国际学生成绩排名结果。由于学生的科学和数学素养被认作未来经济增长和国际竞争力的关键指标，所以各国应当避免在相关国际测评中得到令人失望的结果或排名，并需要积极采取行动予以纠正，否则将会对国家经济发展产生消极影响。可见，真正吸引教育决策者推动教育改革的不仅是教育利益，更多的是受经济利益驱使。

第二，参与基础教育国际排名存在“经济门槛”，在某种程度上是一种“经济游戏”。参与国家或地区需要承担测评、结果分析、解释和宣传成本。如PISA项目的成本会因国家不同而差异很大，具体取决于样本大小、评估中要测试的语言数量、国民收入统计数据和生活水平等因素。所以虽然参与PISA的国家和地区数量在增加，但中低收入或低收入国家却很少参与，主要原因有财政紧张，缺乏PISA项目问卷转译、抽样、分析、管理等专业技术，以及受参与国的政治文化管理环境影响等。这意味着一些低收入国家或财政困难的国家，会被预先排除在PISA排名之外；即便是参与其中的中低收入国家，也可能因为专业技术支持不足，而导致无法有效分析并利用排名结果改善本国教育，更无力参与排名框架和指标的设计。长此以往，造成的后果之一就是这些国家在全球基础教育治理中被边缘化。

第三，排名机构通过开发更多形式的排名，攫取经济利益。2013年4月，OECD在PISA项目的基础上开发了“基于PISA的学校测评”（PISA for Schools）项目。参与该项目需要支付一笔不菲的费用，如国家服务提供商需要向OECD支付9万欧元，用于国内验证研究和国家的语言适应验证等核心服务，在后续几年里还需支付4万欧元的费用。如需要OECD秘书处提供数据编码培训、质量检查和双重评分等服务，还需另外支付2万欧元等。可见，该项目能为OECD带来相当可观的收益。在巨大的经济利益驱动下，OECD不断增加全球参与该项目的学校数量，扩大该项目的辐射范围。该项目还帮助OECD将触角延伸至学校层面，弥补了OECD以往在全球教育治理的微观层面影响力与解释力不足的问题。尽管OECD在其官方网站上强调：“基于PISA的学校测评”及其结果旨在为学校提供一种诊断工具，以促进反思、同伴学习和行动，他们不应被解释或用作学校排名或“排行榜”。但基础教育在国家层面的竞争依然延伸至学校层面，从而加剧了全球教育的竞争趋势。

（三）表现性文化的盛行：按排名治理转向被排名治理

今天，我们已经进入让-弗朗索瓦·利奥塔（Jean-François Lyotard）所说的后现代社会：后现代社会中科学知识的合法性不再取决于它正确与否，而是取决于它的表现。表现性（Performativity）成为利奥塔论说后现代社会的核心概念，指最佳输入输出比。在此基础上，斯蒂芬·鲍尔（Stephen Ball）进一步提出，表现性是“一种技术、一种文化和一种监管模式，它基于（物质和象征层面的）奖励和制裁，将判断、比较和展示作为激励、控制、消耗和改变的手段。”其功能核心是“将复杂的社会过程和事件转化为简单的数字或判断类别”。因此，表现性强调效率和工具理性，成为当代社会的一般运行逻辑。

现代教育中也不可避免地形成了一种强调“普遍竞争、崇拜效率、突出标准、强调问责的表现性文化”。这种表现性文化利用商业中衍生出的测量、评估和比较概念来代表学校的效能，将学生、教师和学校简化为“可审计的商品”（Auditable Commodities），以便有效地对他们进行解释，依据“成功”的量化标准进行评估与问责。教育发展也需要计算投入产出比，并根据贡献大小获取不同数量的资源。为此，需要制定明确的指标框架对教育质量详加测评，并根据测评分数确定各国排名。这样，以数字、分类、数据和统计方法为核心的表现性技术，就可以实现对教育投入产出的计算与控制。对主权国家来说，当一个国家的教育治理和决策都以可被测量的指标为依据，并且教育排名成为获取资源和个人晋升的证据时，该国的教育治理就会形成严重的路径依赖。分数和排名不是作为推动教育改革的参考和依据，而是作为问责和奖惩的证据，成为监控和规训全球教育的技术手段之一，从而陷入“被排名治理”的困境之中。

当排名这种工具普遍运作于国内基础教育治理实践中时，个体也将被迫卷入对排名的竞逐。对于师生而言，他们的成功是根据学业表现和专业表现进行衡量的。成功的学生是善于考试并取得高分的学生，成功的教师是能够提升学生学业表现的教师。学业表现被想象为未来可能获得的收益与回报，并通过奖惩措施固化了这种联想，使“学业表现越好，越有可能获得更多机会和丰厚报酬”的观念深入人心，师生因此也被塑造为竞争主体。有学者指出，表现性文化损害了儿童的精神生活，抑制儿童发出自身的灵韵（Spiritual Voices）。当儿童的价值只能以产出、效用或生产力来衡量，只能成为他人期待的样子时，儿童本真的灵性（Spirituality）就被否定了。教师及其专业自主性也不断丧失，逐渐沦为被“观赏”、检查、问责和治理的对象。在表现性文化的影响下，没有一个组织或个人能够宣称自己是治理者，所有相关利益者都成为被排名治理的对象。

六、结语

教育作为人类一项共同的事业，需要所有人共同行动。对制定排名的国际组织而言，随着越来越多的国家受到教育排名的影响，国际组织在全球教育治理领域的话语权也在不断扩大，这又促使国际组织不断调整和改善排名，并通过各种方式，极力扩大教育排名对各国的影响。对主权国家来说，排名较好的国家会大力支持排名结果，以此证明本国教育改革发展的优越性，提升国家形象，并进一步扩大本国对全球教育治理的影响力；排名靠后的国家，也会力图通过改革提升本国名次，以此洗刷“屈辱”，改善国家形象。对于私营部门而言，排名为其提供了参与教育治理和盈利的空间，经济利益促使他们不断游说当地政府，按照主流教育测评所宣传的教育理念进行改革。

对中国来说，国际教育测评及其排名也是一把“双刃剑”。一方面，我们可以对照排名结果，发现自身优势和不足，明确自身定位和方向；另一方面，我们也要对教育排名背后所隐藏的特定价值观念和意识形态影响保持足够警惕。对此，我们一是要继续积极参与相关国际教育测评，理性看待排名结果。对内，将排名转化为提升国内教育治理效能的参考；对外，将排名转化为讲好中国教育故事的“底气”。二是要通过排名扩大和掌握国际基础教育治理的话语权。现有的一些大型国际教育测评主要是西方国家负责制定框架和指标，分析数据和解释结果。未来，我们需要在教育国际排名框架与指标设计过程中，逐渐发出实质性的“中国声音”，并及时总结我国在基础教育高质量发展方面取得的经验，努力探索开发基础教育国际排名的“中国版本”。

（公众号排版限制，参考文献请见纸刊。）

● 引用本文

王超.教育国际排名作为全球基础教育治理工具及其反思[J].比较教育学报,2023(4):45-57.