王维军 | 走出“援助疲劳”：提升国际教育援助有效性研究
作 者 简 介
王维军
浙江大学教育学院博士研究生
摘 要
国际上开展教育援助已有七十多年的历史，教育援助是否实现了应然目标？对于这一问题的探讨是对外教育援助存在价值的前提。20世纪80年代，援助领域出现“援助疲劳”现象，学术界对教育援助是否有效的争论进入白热化阶段，演变出援助无效论与有效论两种对立观点。随着援助实践的推进与理论研究的深化，国际教育援助被证实是有效的，但这种有效性受到一定条件的限制。研究发现，影响教育援助有效性因素包括援助方式的表面化、单一化，援助国对援助的治理不善，援助机构的协调性欠缺以及援助过度强调基础教育优先化。为提高援助的有效性，教育援助应改变援助形式、均衡援助的教育阶段、增强教育援助透明度和评估问责、发展和而不同的援助格局、调整援助管理体系。
关键词：对外援助；教育援助；援助有效性；国际教育
教育作为促进国家发展的重要因素，自二战后被纳入国际援助领域，国际教育援助至今已走过70多年的历史。国际教育援助作为一项公益性事业，能增强受援国教育行政管理能力，影响受援国的教育制度和规划的形成，提高受援国的教育质量，为受援国的学生、教师、学者提供到先进国家学习、进修、考察的机会，为受援国教育的发展积累了人力资本。最初，教育援助用于支持劳动力发展计划，教育援助成为确保当地获得必要劳动技能的一种方式，因此援助项目强调职业培训、工程教育和立即适用的工作技能。到了20世纪80年代，随着人力资本理论的兴起，教育被证实是具有社会贡献率的公共事业，人力资本存量和教育投资水平呈正相关，并且有研究发现，教育的回报高于实物资本投资的回报，发展中国家的教育回报高于发达国家，教育援助能提高世界效益和全球福利。由此，教育援助逐渐转变为独立的对外援助方式，援助被视为受援国提升教育水平、提高教育入学率、降低青年文盲率、解决贫困等问题的重要途径，在国际援助中的分量逐渐增大。然而这一时期，国际教育援助并没有带来人们理想中的效果。国际教育援助陷入了“援助疲劳”（Aid Fatigue）的泥潭中，援助国对受援国开展的教育援助并没有实现其应然目标，援助效率低下，并且助长了腐败，公众对国际教育援助的支持率也在下降。人们对教育援助的质疑声越来越大，尤其是几十年来国际对非援助方面的作用平平。有研究发现20世纪70—90年代是非洲接受官方发展援助（Official Development Assistance，ODA）的高峰期时，这片发展中国家最密集的大陆的贫困率反而由11%激增至66%。
随着国际教育援助规模的扩大，形式的多元化，援助的有效性问题成为对外援助的热议话题。尤其是进入21世纪，发展有效的教育援助成为国际援助的重要议程。根据讨论的中心问题，可以将国际援助有效性的研究分为两大派别，一是针对“国际教育援助是否有效”这一问题开展；二是围绕“援助为何无效”“有效援助的条件为何”或“援助如何有效”等问题展开。本研究通过对已有文献的梳理，展现关于国际教育援助有效性研究的整体图景。通过梳理已有研究成果，期望能为我国提升教育发展合作活动的有效性提供些许启示，并为对外教育发展合作的相关研究提供思路。
一、理论纷争：国际教育援助是否有效？
对于教育援助概念的理解众说纷纭，其原因在于教育自身具有复杂性，而援助机构和部门的功能与职责也存在复杂性、多样性与差异性。因此，对国际教育援助的概念界定在具体表述方面也存在差异。总体而言，教育援助“是在教育领域援助方对受援方提供贷款、无偿赠款及专业技术资源的一种援助形式”，其本质属于一种在教育领域中进行的跨国投资帮扶活动，涉及投入问题，必然会追求一定的回报。教育援助的回报问题更多关注教育对发展的贡献，即教育援助产生的社会效果。自二战以来，对外援助活动兴起，便有对援助效果的探讨。20世纪70—80年代，教育援助走向疲劳，对外援助没有给受援国带来理想的效果，由此使得对教育援助有效性的探讨进入白热化阶段。整体上，对于教育援助有效性问题的观点，大致可以分为激进派与温和派两大阵营。
激进派完全否定对外援助，认为对外教育援助不仅无法实现既定的援助目标，同时还给受援国带来负面影响，导致受援国腐败滋生，经济发展停滞，最终摧毁受援国的国家希望。作为对外援助的一部分，教育援助有效性探讨多援引自对外援助有效性研究。早期的新自由主义经济学家彼得·鲍尔（Peter Bauer）在1972年《发展的异议》（Dissent on Development）一书中批判外国援助可能会阻碍发展，因为它会造成依赖性、扭曲优先事项、助长腐败和加剧市场缺陷，对外援助让穷人更穷、增长更慢，他的建议是取消外国援助。丹比萨·莫约（Dambisa Moyo）是援助无用论的主要代表人物，她认为发达国家的援助带有苛刻条件，脱离了非洲国家的实际情况，不能帮助非洲国家的人民摆脱贫困，甚至导致一系列的社会问题，加剧了贫困。“依附论”为援助激进学派提供了理论依据，研究者认为援助不仅是无用的甚至是有害的。对外援助使得受援国对援助资金形成一种依赖，助长腐败，增加通货膨胀、损害出口并增加出口瓶颈，其结果是形成一种“依赖援助”或“上瘾”的文化。受援国对援助国提供的援助经费、受援国的政策以及话语权等方面产生依附，最后导致依附关系中的“中心”国家与“边缘”国家之间的差距进一步拉大，并且会阻碍受援国本土化进程以及本土人才流失。拥有多年国际发展援助工作经验的托马斯·迪希特（Thomas Dichter）认为国家的发展取决于本国的文化、社会与政治特性，援助不仅无异于受援国的发展，还致使许多受援国对援助形成依赖。对为何无效的援助还在逐步增加，他认为对外援助已经成为西方的一种产业，自利是对外援助的核心，这种自利性也阻碍了变化的发生。随着计量经济学在分析教育援助有效性中的广泛运用，学者以实证数据来论证自己的观点。克里斯滕森（Christensen）等人利用1975年至2005年的109个低收入和中低收入国家官方发展援助和非官方发展援助数据来检验小学教育援助对小学入学率的影响，潜在增长模型和面板回归模型的结果表明，初等教育援助与初等教育入学率没有显著的统计学关系。
温和派教育援助有效论学者则认为教育援助为受援国以及援助国的发展带来了积极的影响，并从受援国学生入学率、经济发展以及实现普及初等教育目标的角度论述教育援助的有效性，但这一派的学者承认教育援助的有效是条件性的有效，教育援助积极影响是在一定条件下才能产生且影响的强弱以及方向也受条件的制约。学者通过多年的援助数据，纵向研究几十年来援助对教育的总体影响，发现教育援助大大提高了小学入学率，平均而言，教育援助金额每增加受援国国内生产总值的1%，意味着小学毕业率每年将会增加1.6个百分点。具体的教育实践方面，轶事证据表明，教育援助降低了缺勤率，提高了入学率和保留率。例如，2006年1月，加纳实施发展新伙伴关系学校供餐方案，该方案旨在为每位小学生在上学日提供一顿丰富的、营养均衡的膳食。初步结果表明，该方案自实施以来，入学人数增加了一倍多，旷课率大幅下降。教育作为发展的手段被纳入对外援助领域，因此经济的发展被视为衡量教育有效性的重要指标。研究表明，对外援助通过投资影响增长，即援助资金投入越多越有助于促进受援国经济的增长。但影响的强弱和方向可能取决于援助政策、深层结构特征和流入量的大小。此外，1990年召开的世界全民教育大会上讨论并通过了《世界全民教育宣言》（又称“宗滴恩宣言”，Jomtien Statement），提出到2015年以前所有儿童都能接受义务的初等教育。随后千年首脑会议上通过的千年发展目标（Millennium Development Goals），将普及初等教育作为千年发展目标之一。至此，对普及初等教育的关注成为教育援助的主导内容。因此，对教育援助有效性的评价也侧重研究援助对受援国初等教育成果的影响。
教育援助有效性问题产生的两大派别主要是基于实证调查数据得出各自的观点，教育援助效果的实证研究得出差异性结论，其原因在于双方在探讨对外援助有效性时，使用的数据、国别、援助类型、援助阶段存在差异，多数研究者忽视了援助中存在的异质性问题，这种异质性会造成研究结果的偏差。虽然关于教育援助有效性问题的争论依旧存在，但自20世纪90年代末以来几乎所有研究以及援助实践都在表明教育援助能够对受援国产生影响，对教育援助持否定态度的学者，其潜在分析中也承认了应然状态下的教育援助是有效用的。即便教育援助和增长之间的联系被证明是薄弱的，教育成果本身也是重要的，因为“学校教育除了提高经济产出之外，还有许多直接的有利影响，如降低儿童死亡率等”。综合以上对两大阵营观点的剖析可以发现，学界均认为教育援助可以对受援国产生影响，只不过这种影响的强弱以及方向是有条件的，即教育援助的有效性是有条件的。
二、条件性有效：国际教育援助的影响因素分析
自2000年9月联合国商定千年发展目标以来，官方发展援助的金额一直在不断地增加。根据OECD统计，2019年官方发展援助总额达到1528亿美元，占国民总收入的0.3%，比2018年增长1.4%，其中双边援助金额约有967亿美元。虽然双边援助的金额在不断增长，但援助的实效却不尽如人意。联合国教科文组织发布的2017/18年全球教育监测报告（Global Education Monitoring Report）数据显示，2015年全球有2.64亿儿童和青少年处于失学状态，到2020年全球仍有2.58亿儿童和青年完全被排除在教育之外，贫困是获得教育的主要障碍。除了受援国入学率低之外，更为严峻的是教育援助的经费使用率低，表现为受援国的学生入学率增加但学习质量不高，援助国对受援国学生学习成效的关注不足。此外，出生于受援地区的赞比亚学者丹比萨·莫约（Dambisa Moyo）在其著作《援助的死亡》（Dead Aid）一书中，直指西方援助对非洲来说是一种残害，使得非洲深陷于依赖外援的陷阱之中，援助助长了非洲政府的腐败，并得出西方援助国从援助中受益多于受援国的论断。
那么为何会导致国际教育援助有效性程度低乃至出现无效问题？国际教育援助为何会“走向疲劳”？学者认为这一时期国际教育援助效果不佳除了全球经济危机影响外，还受到了新自由主义理念的影响，新自由主义关注市场解决方案，批评政府干预了效率和公平。根据新自由主义理念，援助国以及国际组织对国际援助的制度、形式等进行了系列改革，采取市场化方式实施对外援助，在整个非洲引入了新自由主义结构调整计划，削减了政府在援助中的作用，推行贸易自由化，而最终的结果是使得援助走向疲劳。还有学者将影响援助有效性的因素归结为受援国政府的愿景、行政能力和政治意愿以及国家的经济环境。随着援助活动的增加，研究者对影响国际教育援助有效性问题的认知也在逐步加深，研究者尝试从多个维度全面分析影响国际教育援助有效性的因素。
（一）教育援助表面化、单向化
教育援助的表面化主要表现为援助国对受援国的援助项目规划表面化，仅针对受援国目前存在的显性问题进行援助，忽视了表象背后的问题所在。国际教育援助的目的是促进受援国的发展，但发展的过程是漫长的，因此，实现发展的目的需要通过一系列的制度设计、体系完善、管理改革等全套手段循序渐进地推进。然而，教育援助以一种治理顽疾的方式，直接对外显的问题进行补救，这只是一种暂时性、阶段性的推进，并没有达到实现整体化发展的目的。因此，这种“哪痛医哪”的援助方式最多只能解决受援国表面存在的部分问题，很难深入解决受援国教育领域面临的实质性问题，进而使得援助效果不佳，援助资金使用率低。
国际教育援助一直以来遭到诟病的另一个原因在于援助过程采取“自上而下”的方式，从援助国的角度出发，对受援国实施援助。这种由援助国主导的单向援助模式，最终导致援助者的关注点与受援国需求错位。一个很明显的例子是世界银行习惯在不同时期将国际教育援助划分优先事项，尽管优先事项很重要，例如提出让女性更好地接受初等教育，但这些优先事项很难说充分代表了一个日益多样化的世界中的教育和发展问题，事实上许多发展中国家很久以前就实现了普及教育。结果是所谓的优先事项与受援国的实际需求并不相符，援助效果低下。
（二）教育援助治理不善
国际教育援助是援助方与受援方双主体或多主体之间的互动、资源转移的过程，因此国际教育援助的治理包含受援国对接受教育资源的治理以及援助国对援助资源的治理。受援国汲取性的政治经济制度一直是学者们诟病的对象。20世纪80年代，新自由主义将援助无效原因归结为受援国政府的腐败，认为援助只有在善治的国家才有效，即对外援助有效性前提是受援国国家政治环境良好，援助的效果才能最大化。2001年世界银行就援助有效性问题对非洲国家的受援情况进行总结分析，出版《非洲的援助与改革：来自十国的案例研究》一书，提到“援助结果与援助方和受援国之间的互动以及受援国国内政治环境密切相关”。例如，尼日利亚国家的援助效果不佳，主要受到了尼日利亚的政治裙带主义（Political Clientelism）影响，国际社会给予尼日利亚的援助资金，往往被国家领导人用于政治上的“回馈”，即将收到的援助资金分配给那些支持他们上台的人。
大多数关于援助有效性的讨论都集中在受援国是否具备使援助计划有效的能力上。然而，援助的有效性不仅仅是受援国的责任，援助国在援助有效性中承担更大的责任，因为援助国决定了如何援助。援助的有效性很大一部分取决于援助国的表现，而援助国的表现又受其治理能力的制约。这主要是因为援助起始于援助国的援助政策制定和预算分配，援助国如何管理规划对外援助项目与资金等对于援助的有效性至关重要。如果援助政策和预算的设计与实施不当，便无法取得预期的效果。尽管绝大多数关于腐败对援助有效性影响的担忧都是在受援国的背景下提出的，但腐败对援助国也有同样的影响。援助国政府的效率和对腐败的控制是援助治理的重要组成部分。有效性意味着援助国政府能够制定良好的援助政策和有效实施政策的能力，这一定程度上取决于政府是否清廉，实施的活动是否透明。很明显，在腐败的情况下，对外援助很难实现既定的目标。此外，援助国政府运行的效率也是援助有效性的决定因素之一。
（三）教育援助机构之间缺乏协调性
对外教育援助根据拨款资金的流向可以分为国与国之间的双边援助和国际援助组织或机构按照计划向发展中国家或地区提供的多边援助。两种援助方式在实施过程中都存在因援助协调性缺乏而削弱援助有效性的弊端。
援助分配机构之间缺乏协调，会导致援助工作重复，有时甚至发生冲突。例如在吉尔吉斯斯坦，亚洲开发银行和世界银行都在该国启动了教科书项目，结果是该国一部分地区使用亚行资助的教科书，而另一部分地区使用世界银行资助的教科书，出现了两套迥异的教材体系，两个地区的学生所接受的教育内容以及最后的学习效果存在差异。针对阿富汗的援助也有效例证了这一问题，阿富汗政府在2017—2018年共获得66.59亿美元的预算，由30多个不同的国际捐助者支付援助，每个捐助者根据与政府的单独援助协议维持自己的议程，并强调捐助者主要选择资助对本国选民有吸引力的领域，而多数援助国公民感兴趣的领域具有高度的同质性，结果是多个不同援助国对阿富汗的援助聚集在同一个领域，而一些真正有助于受援国国家发展的项目则受到忽视。虽然，阿富汗政府和捐助界努力协调援助，制定了国家优先方案，但捐助者在发展部门的多个领域绕过了政府系统，正是这种分散的、支离破碎的援助导致了低效的结果。
此外，因援助机构问题导致的援助效率低下还体现在援助方内部援助管理机构的建构方面。国际援助界一致认为，经常性项目管理成本会产生高交易成本，因此分散的援助不仅会削弱援助效果，而且会降低援助绩效。在多边援助方式中，实施援助的国际组织，如教科文组织，肩负着促进全球发展的任务，但由于为该组织付费的几个会员国在预算如何分配的问题上采取一国一票的投票方式，导致会员国之间意见脱节，最终使得教科文组织自身背负着沉重的对外援助负担。在双边援助中，如果捐助国在设计援助政策和实施援助计划时没有协调机制，这种分散问题会变得更加严重。简而言之，援助的有效性受到每个捐助方援助决策和实施的协调程度的影响。
（四）教育援助过度强调基础教育优先化
20世纪80年代是学界对教育援助有效性争议四起的时期，这一时期信奉的人力资本理论在国际援助研究中的运用进一步深化。教育被视为一种投资手段，许多国际教育援助评估模型引入，国际教育援助以教育回报率作为选择国际教育援助优先领域的依据。支持全民基础教育优先于所有其他阶段的教育，这一趋势源于世界银行在20世纪90年代发布的政策文件，文件中将援助基础教育描述为促进受援国实施良好经济政策的“铁律”。
至此，援助界开始“迷恋”于援助基础教育领域，尤其是千年发展目标的提出，实现“普及初等教育”目标催化了援助方对弱国基础教育领域的援助项目。起初，对受援国进行基础教育方面的援助还仅是将其视为一种常规性援助活动，但后来逐渐演变成了一种限制性的意识形态。援助机构将教育部门的其他领域视为非优先领域，过度强调对基础教育领域的援助，忽视根据受援国的实际情况施以有针对性的教育援助。援助机构在基础教育援助优于一切的理念指导下，将对其他阶段的教育援助等同于拙劣的经济战略。这意味着发展援助机构未能认识到将所有优先事项都放在基础教育方面的危险性，教育援助阶段的失衡导致教育界无法认识到国际援助的自然紧迫性。缺乏平衡的教育部门发展援助战略也意味着私营组织，主要包括大学和技术学院协会，对发展教育兴趣不大，他们给出的理由是发展中国家对高等教育能提供什么兴趣不大。
三、走出“援助疲劳”：提升国际教育援助有效性策略
进入21世纪，一些国际会议已经开始着重关注援助有效性问题。2002年蒙特雷会议、2003年罗马会议、2004年马拉喀什会议和2005年巴黎会议均达成了援助和发展协议。2005年《关于援助有效性的巴黎宣言》（Paris Declaration on Aid Effectiveness，简称《巴黎宣言》）提出以来，“援助有效性”（Aid Effectiveness）问题被放在首要的改革议程之上。2005年签署的《巴黎宣言》提出了一个改善对外援助的国际议程，明确提出要提高透明度、问责制、一致性、协调性以确保援助的有效性。2008年第三届援助有效性高峰论坛签署了《阿克拉行动议程》（Accra Agenda for Action），提出提高援助的有效性需要强化国家主权、建立高效包容的伙伴关系以及实现援助的公开化、透明化，2011年第四届援助有效性高峰论坛通过了《有关新的全球合作关系的釜山宣言》（Busan Partnership for Effective Development Cooperation，简称《釜山宣言》），宣言中提出援助有效性四项原则，包括尊重发展中国家对优先发展行动的所有权、注重援助结果、建立开放包容的合作伙伴关系，以及推进援助数据的透明度与相互问责制建立。国际上对援助有效性原则不断深化，从《巴黎宣言》到《阿克拉行动议程》再到《釜山宣言》，愈加强调教育援助中援助双方的发展合作关系，国际援助理念从“援助有效性”调整为“发展有效性”，将“援助”议题放在“发展”议题的框架之下，探讨“援助”如何有效地支持受援国的能力发展。“发展合作”概念框架要求国际教育援助从为援助而援助的“自由主义”向促进受援国“能力发展”转变。
基于以上援助有效性原则，对于如何提升教育援助有效性的探讨，主要可以从援助模式、教育援助领域、援助国的援助管理体系、新兴国际援助格局等方面进行探讨。
（一）转变教育援助模式
项目援助（Project Aid）作为初始援助模式，以具体问题的解决为导向，在援助兴起初期，给受援国带来一定的效益。但随着教育援助的深入发展，受援国情况的复杂，这种援助形式忽略了问题之间的关联性，影响教育援助的可持续性，援助效率低下。为解决教育援助这一问题，20世纪90年代开始兴起新的援助模式——采用“全部门方法”（Sector Wide Approaches）开展援助以及基于方案的援助模式，以解决基于项目援助带来的表面化、治标不治本的问题。采取“全部门方法”的援助模式和基于方案的援助以整个部门为目标导向，使提供的援助更紧密地与教育部门计划相一致。“全部门方法”援助模式既要解决独立项目援助的弱点，又要使得捐助者在与受援国的联合中获取更大潜在利益。随着越来越多的国家开始实施“全部门方法”援助模式，这种模式中包括不同的类型，其中可能包括一些项目援助，条件是这些项目符合并有助于实现更广泛的教育目标，并建设受援国的能力。新的援助模式强调在援助国的教育援助计划中优先考虑受援国的目标，并且必须平衡整个教育系统的政策选择。采用“全部门方法”实施教育援助，有助于在不同行为者之间就政策、战略和支出制定共同的愿景和目标，降低交易成本，加强援助双方相互问责，进而提升援助的总体效果。“全部门方法”援助模式还促成了许多国家的普遍做法：免费提供基础教育服务，以及在某些情况下提供基础教育后教育。许多国家因取消学费而出现的入学率增长通过“全部门方法”援助得到了支持。“全部门方法”援助模式还通过捐助者和政府之间的政策对话，有助于实现弱势群体获得教育的目标。
此外，受援国需要有更大的自主权和领导权，从捐助者的角度来看，需要在实施“全部门方法”援助模式之前分析每个受援国的政治经济，了解正式和非正式的激励措施并将其纳入“全部门方法”的援助设计中。虽然“全部门方法”援助模式能够为援助的有效性带来益处，但并非所有的教育援助都要使用“全部门方法”，而应根据援助国与受援国的实际情况以及援助的领域内容选择援助方法。
（二）均衡援助的教育领域与教育阶段
20世纪80－90年代，兴起以教育投资回报率计算教育援助成效，基础教育作为投资回报率最高的教育阶段，被视为优先发展援助领域。《世界全民教育宣言》以及随后制定的“千年发展目标”对初等教育重要性的强调，使得让所有学生接受初等教育成为援助者的一种“信仰”，以提高发展中国家儿童小学教育入学率为目标的援助规模与数量得到了激增，成为教育援助的优先事项之一。虽然这有助于全球关注具体的小学入学率提升目标，但它忽略了不同教育水平之间存在的互动和互补性。伯奇勒（Birchler）和米切洛瓦（Michaelowa）发现了初等和中等教育援助之间的互补和强化效应的证据，研究显示，有机会接受中等教育，并且获得更高质量的中等教育，由此可能使父母和儿童产生对未来发展的美好期望，这会促使儿童顺利完成小学教育。此外，高等教育机构作为整个发展领域变革的引擎，支持高等教育可以确保个人拥有必要的知识和技能，成为社会各个部门变革的有效推动者。因此，对发展中国家的高等教育领域进行投资，更加有助于促进该国社会经济发展。由此可见，对外教育援助不应仅仅针对单一的初等教育阶段。尤其是面向教育部门基础薄弱的国家，还应涵盖教育的其他领域（如中等教育、高等教育、职业培训或教育政策和行政管理），对其实施的教育援助应在不同领域更加公平地分配资金。因为教育是一个复杂的系统，不同教育阶段、教育要素之间存在着互补性，如果在初等教育得到足够支持的情况下，对中等教育的援助会对初等教育入学率产生重大影响。同时，在一个运行良好的中等和高等教育系统中，继续教育的前景可能会产生某种激励效应。
（三）增强教育援助透明度与评估问责制
援助决策是一个综合复杂的过程，教育援助作为跨国活动，涉及两个在政治经济文化等各方面存在差异的国家。因此，需要通过决策的透明化、决策参与者所代表的利益群体最大化来保障教育援助的有效性。法国将其对教育援助的详细信息发布在开发署数据开放门户网站、“国际援助透明性倡议网站”和“法国公共数据开放平台”上，以提升教育援助的公开性、透明化。美国国际开发署也将其对外援助的各类数据在网站上公开，对于评估工作，美国国际开发署力求做到事前与事后公开，即评估前将设计评估等相关信息公开在官方网站上，并将最后的评估结果也公开在国家发展数据图书馆网站上。
“花钱必问效，无效必问责”是对外教育援助管理的原则。评估问责是对外援助活动开展的重要组成部分，对外援助的监督评估体系有助于考量资金使用价值，以实现“物有所值”。根据评估得出的结果，可以降低项目的风险度。依据评估结果动态调整正在制定或已在实行的援助项目，可以及时终止无效援助项目。同时，援助评估问题还可以提升伙伴国能力建设。虽然，各援助国、援助组织实施的教育援助各异，但“即使组织的目的不同，公众评估教育援助有效性的需要并没有减少”。加强对外援助评估问责体系的透明度、独立性、协调性成为各援助组织机构推进援助有效性的重要手段。国际教育援助组织应使用外部评估的方式，引入第三方评估机构，提升评估的独立性和协调性。因为，“只有把监督评估从援外的一系列计划管理体系中相对分离出来，才能最佳地体现出评估的公平性和独立性”。美国问责局作为独立机构，对美国国务院和国际开发署开展的对外援助项目进行年度评估，对评估工作享有独立评论问责权。在欧洲国家也有诸如此类的评估机构，如英国成立的影响独立评估委员会、德国发展合作评估所等，作为对外援助的第三方评估机构可以对实施援助的机构进行独立评估。而对于非政府组织对外援助项目的评估也应与官方发展援助的评估一样严格、中立和透明，任何非政府组织都需要接受外部的审查。有学者提出对教育援助评估的两个标准：一是根据国际教育援助项目的既定目标；二是该组织自身制定的目标。针对后者具体而言，对于官方援助组织来说，其目标可能是教育项目在多大程度上有助于该国的外交政策与国家利益。对于非政府组织来说，项目可能在多大程度上推动了狭义和明确界定的非政府组织任务。就多边组织而言，可以根据项目促进国家稳定和经济增长的程度对其进行评估，承认各组织有合法但不同的利益和目标将有助于更普遍地提高对援助工作的尊重。此外，对外援助的监督评估应加强顶层设计，推动对外援助的立法和战略制定，加强对对外援助的“可行性研究”的评估，进而减少损失，提高项目可行性精确度。
（四）发展和而不同的国际援助格局
21世纪，尤其是2005年举办的有效援助高层论坛后，发展援助政策的讨论转向以伙伴关系为首要原则，此前的发展援助存在着普遍的援助国与受援国之间不平等的“赠与”关系。在2005年的《巴黎宣言》中，对外援助侧重强调关系的平等性，旨在推动全球的发展。2011年召开的“第四届援助有效性高层论坛”上通过的《釜山宣言》，在其提出的援助原则中，突出强调了援助中的合作伙伴关系，并提出了“发展有效性”概念，以“发展”作为“援助”的上位概念。从这一概念的提出可以看出，国际社会已经意识到对外援助开始走向多元化、复杂化。国际教育援助的范式已经突破了原有的南北援助范式，随着二十国集团以及金砖国家的重要性加强，一些新兴大国全球影响力日渐提升，这些新兴大国通过“南南合作”的模式参与国际教育援助，开启了新的对外援助范式。“南南合作”为国际教育援助提供了新的理念与实践样本，以发展合作代替不平等的援助模式日渐被国际社会接受。合作发展的伙伴关系体现了“双向共赢”的发展援助理念，也是传统上以“施舍”为基础的援助理念的更新补充。新兴的援助国正在改变国际发展援助的模式与扩展援助资源，给予受援国更大的政策选择空间。针对不同的援助理念，应是尊重理解与支持，因为不同的援助理念和方式之间可以相互补充、互有增益，从而共同推进援助的有效性。
除了纳入新兴援助国改变国际援助格局外，非政府组织如基金会、私营部门等在教育援助中的作用越来越重要。美国国际开发署积极吸引私营部门参与教育援助，《对外援助法案》（Foreign Assistance Act）对私营部门参与对外援助给予专门的法律保障。国际教育援助首要任务是与受援国之间建立信任关系，实施援助的第一步是获得当地政府的信任，这也是援助项目能否成功的关键。援助国政府直接对受援国进行援助，可能会因受援国担心政府一级带有殖民主义政治倾向而遭到排斥。引入非政府组织参与援助，有助于降低受援国的“戒备心”，推进援助的顺利开展。但非政府组织的国际教育援助面临规模小、数量少、层次低、资金缺乏、政策支持缺位等问题，而政府的援助则面临发展速度慢，禁锢于硬件方面的援助、援助的形式单一等问题。因此，为了提高教育援助有效性，政府与非政府组织合作进行教育援助成为一种趋势。日本以政府出钱，非政府组织出力的形式，政府通过购买服务的方式与非政府组织合作，美国也采用购买服务的方式，与亚洲基金会这类非政府组织机构合作，进行国际教育援助。
（五）调整援助管理体系
在构建援助管理体系时，主要考虑的是援助机构与外交部之间的组织关系。张贤植（Hyun-Sik Chang）等人将捐助国援助管理系统分为四种代表性模式：外交部内的综合模式（模式1）；外交部内的发展合作部门/机构模式（模式2）；政策部和单独的执行机构模式（模式3）；多部委/机构模式（模式4）。有学者研究发现模式2比其他模式更遵守国际援助有效性原则，即将援助决策和执行职能并入外交部的体制框架下表现更好，更有助于推动教育援助的有效性。模式2是在外交部内部建立一个集发展政策和援助管理职能于一身的强有力的发展部，能够更好地对所有与发展有利害关系的政策领域和政府负责人给予更有分寸的考虑，赋予发展部强有力的政策制定和执行权力，这种援助管理结构能够更好地保护全球援助公益的实效性，从而提高援助的有效性。
为提升援助计划的有效性，各主要援助国开始尝试重整对外援助的管理体系。新西兰在2009年将国际开发署（New Zealand Agency for International Development）与外交和贸易部合并。经合组织发展援助委员会（Development Assistance Committee）在2010年同行评审报告中指出，新西兰援助管理系统的变化旨在“在发展和外交事务目标之间实现更好的政策协调，更清晰的问责线，标准化的问责安排，并改进整体效率”。2013年，澳大利亚和加拿大的援助管理体系也发生了重大的变革，加拿大国际开发署（Canadian International Development Agency）与外交和国际贸易部合并，成立新的外交、贸易和发展部；澳大利亚也对援助管理机构进行整合重组，使澳大利亚外交和贸易部能够以连贯、有效、高效的方式实施外交、贸易和发展政策计划。
四、结语
国际教育援助与我国文化外交政策紧密相连，是我国履行大国责任的重要体现，也是构建“人类命运共同体”的重要步骤。尤其在2013年“一带一路”倡议提出后，对外教育援助成为我国推进“一带一路”教育行动的有机组成部分。2013年至2018年，我国对外援助金额为2702亿元人民币，其中，提供无偿援助1278亿元，占对外援助总额的47.30%。援助地区覆盖面上，中国向亚、非、拉美和加勒比、大洋洲和欧洲等地区122个国家和20个国际和区域性多边组织提供援助，援助项目涉及国家发展、教育科研、农业减贫、医疗卫生等17个领域共百余个专业。然而作为新兴援助体，我国仍面临着稳健的对外援助治理结构尚未建立，援助评估监测体系建设滞后等问题。对外援助与我国大国地位不符，成为我国“走出去”战略短板，尤其在教育援助领域，援助的项目主要以兴建校舍为主，援助的战略规划和可持续性方面欠缺，特色凝聚不足，教育援助的效用仍有待进一步提升。此外，中国的对外教育援助遭到一些学者的曲解。面对教育援助有效性存在的问题以及国际社会的质疑，我国应在加强对外教育援助建设的同时，讲好中国对外教育援助故事，加强对外教育援助相关研究。
实践层面，在构建人类命运共同体和“一带一路”国际合作框架内，我国多次承诺加强对外教育援助，并以“国际发展合作”取代“对外援助”，体出现我国强调与其他发展中国家的平等互惠性。但在管理体制、资源分布、跟踪机制等方面存在不足。因此，我国仍需加强对外教育援助政策的顶层设计、健全监管评估体系、扩大参与主体、建立政策沟通机制等。尤其是针对我国教育援助实效性的监管，目前尚处于薄弱状态。随着我国对外开放的步伐逐步加快，我国对外教育发展合作活动的增多，对外教育援助亟需对其有效性进行监督评估，从而为下一步的政策制定提供指导。对外教育援助作为一项复杂的系统工程，对其进行监督与评估，应建立健全多方面、全方位评估系统，坚持结果导向型评估，鼓励跨领域、跨学科人员的共同参与。
理论层面，面对国际社会对我国教育援助的误解与质疑，我国学术界应贡献力量，积极发声，讲好中国对外援助故事，传播中国教育援助的经验。国际援助的研究主要是从国际关系、国际政治、全球治理等角度进行探讨，而教育领域对此探讨相对薄弱，有待教育学尤其是作为具有跨学科性质的比较教育研究者的深入研究。比较教育学天然固有的国际性要求比较教育研究者在国际教育援助研究中承担固有使命。我国在教育国际发展合作方面历时短，仍需要比较教育学者介绍阐释发达国家对外教育援助的实践，总结相关经验，以为我国对外教育援助实践提供参照。此外，我国作为新兴援助大国，在“南南合作”框架下为国际教育援助带来新的范式，有助于创新原有的对外教育援助模式。比较教育研究者应向国际社会介绍传播中国的国际教育发展合作经验，扩大我国国际教育发展合作模式的影响力。
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● 引用本文
王维军.走出“援助疲劳”：提升国际教育援助有效性研究[J].比较教育学报,2023(6):36-49.