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袁帅 唐杰:政府引导基金在中国的超常发展与成效
设立政府创业投资引导基金来支持新兴产业的发展是各国政府的普遍做法。我国政府资金与创业投资嫁接形成独特的创业投资引导基金制度,该制度及其对新兴产业可能产生的影响也引起了国内外学者的广泛关注。哈尔滨工业大学(深圳)经管学院博士研究生袁帅与香港中文大学(深圳)理事唐杰共同在《北大金融评论》发文表示,通过研究证实,我国引导基金的发展显著提高了创新绩效,表现为高知识含量的创新专利数量的增长,有效支持了战略新兴产业的发展;引导基金对创新增长的促进作用是借助于GP-LP合作模式,通过扩大创业投资市场规模而实现的;风险投资较发达,市场发育水平高是引导基金发挥创新引导作用的重要条件。本文完整版刊登于《北大金融评论》第19期。我国引导基金爆发式增长拐点的成因分析在经历了近20年漫长摸索后,引导基金逐渐走向规范化,成为资本和技术、人才、产业间沟通的重要桥梁。截至2022年底,我国政府引导基金共有2107只,认缴资金规模6.51万亿元,目标规模12.84万亿元(清科研究中心,2023)。尽管引导基金的数量在总基金数量中所占比例不到7%,但却占我国实际认缴资金总额的60%。从发展历程上看,2015年是中国引导基金爆发式增长的拐点。参见图1。回顾历史,2015年有两个重要事件促成了拐点的出现。一是2015年1月14日国务院常务会议决定,设立国家新兴产业创业投资引导基金,以中央政府基金为主,将中央财政战略性新兴产业发展专项资金、中央基建投资资金等合并使用,发挥政府资金杠杆作用,形成总规模400亿元的新兴产业创投引导基金。由此向前追溯到2009年,中央政府开始以中央财政参股创业投资基金方式,投资创新型中小企业。2011年国家发展改革委、财政部联合发文,中央财政资金直接投资创业企业、参股创业投资基金,培育和促进新兴产业发展。2014年中央财政下达了20亿元战略性新兴产业发展专项资金,与地方政府联合参股,吸引社会投资者出资设立了49只创业投资基金。可见,2015年1月的国务院常务会议的意义是,历史性提高了中央政府对引导基金的财政出资和整体融资规模。二是中央政府的政策转向得到了地方政府积极的响应,并迅速成为中国引导基金发展的最主要参与者。根据《科技日报》统计,2023年我国各级政府引导基金出资次数总计为1074次,其中,中央政府引导基金的出资次数为41次,占比不足4%;其余皆为地方政府引导基金出资。地级市的出资次数占比约四成,出资金额占比约五成。当年,地方引导基金认缴资本排前五名的省市为:广东1100亿元,安徽约350亿元,湖南330亿元,浙江280亿元,北京220亿元。2022—2023年底有14个省、直辖市和地级市新设立了规模超千亿元的地方引导基金,总规模超过了2.4万亿元,规模超过3000亿元的有:杭州“3+N”基金集群,重点是五大产业生态高质量发展和现代产业体系建设;江西省现代产业引导基金。一个可行的理论猜测是,2015年地方政府对中央政府政策的积极响应,并非源于简单的从上至下的行政命令,关键在于形成了一种特殊的利益分享机制。循此猜测,我们分析了当年中央政府推出的两项看似常规性的政策,所产生的异乎寻常的激励效应。国务院办公厅《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》(国办发〔2014〕70号)要求,各级一般公共预算2012年及以前年度结转资金,应当统筹用于2015年及以后年度预算编制。上级政府2012年及以前年度专项转移支付结转资金,预算尚未分配到部门的,由下级政府交回上级政府。各级政府要严格权责发生制核算范围,不得新设专项支出财政专户。另一项政策是《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发〔2014〕62号),要求凡地方政府违法违规制定的与企业及其投资者(或管理者)缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策,包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴,以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等,坚决予以取消。其他优惠政策要逐步加以规范。两个“通知”实施的时间均为2015年。客观分析,两个“通知”都具有从下向上集中财政资金的倾向,更主要的目的应是规范财政收支,纠正地方政府不当的支持产业发展的行为。两个“通知”实施后,地方政府可支配财力会减少。但按照2015年1月14日国务院常务会议精神,政府引导基金可以实行市场化运作、专业化管理,新兴产业创投基金可以参股方式投向新兴产业早中期、初创期创新型企业,实行先回本后分红,社会出资人可优先分红。国家出资收益可适当让利,收回资金优先用于基金滚存使用。结果是,地方政府只要将不当使用的财政资金,转换为地方引导基金出资并纳入地方政府预算,就可以不上缴给中央政府(中银研究,2017)。由此,两个“通知”关闭一扇门,又打开了两扇窗,引发了上下一致、群起响应的中国引导基金爆发增长的效应。值得关注的地方还在于,按照国务院常务会议确定的中央引导基金的制度设计,从中央到地方的引导基金发展大都采用了国际通行的有限合伙人(Limited