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核心提示2018年9月28日,习近平总书记在沈阳主持召开深入推进东北振兴座谈会并发表重要讲话,在这一重要讲话中,习近平总书记就深入推进东北振兴提出了“六项重点工作”,第一项就是“以优化营商环境为基础,全面深化改革”。对辽宁来讲,优化营商环境已经不是战术层面问题,而是事关发展的战略问题。2021年,省委把制定《辽宁省法治化营商环境评价指标体系(试行)》(以下简称《指标体系》)纳入年度工作要点,作为推进法治化营商环境建设的重要内容。日前,《指标体系》由省委政法委和省委依法治省办联合印发。构建科学的法治化营商环境评价指标体系是发挥法治化营商环境评价作用的前提。此前,国内省级层面还没有就“法治化营商环境”制定专门的评价指标,我省《指标体系》具有首创性。那么《指标体系》对构建法治化营商环境起到怎样的作用?将如何助力高质量发展?我们邀请有关的部门负责人和专家学者就构建具有辽宁特色的法治化营商环境评价指标体系这一问题进行权威、专业的探讨座谈嘉宾:魏显光省司法厅党组成员、副厅长,主持起草《辽宁省法治化营商环境评价指标体系(试行)》座谈嘉宾:李宗胜辽宁省律师协会副会长、辽宁安行律师事务所创始合伙人,参与起草《辽宁省法治化营商环境评价指标体系(试行)》座谈嘉宾:金星沈阳师范大学法学院副教授、硕士研究生导师,全国法治政府建设评估专家主持人:黄岩辽宁日报时政新闻部记者话题1:三级共102项评价指标是如何确定的?评价体系的制定,使抽象的法治规则转化为清晰可辨、可以测评的具体指标,是衡量法治化营商环境建设工作实绩的重要依据。《指标体系》包括10项一级指标、33项二级指标和59项三级指标,共102项。怎样做到国家和省两级评价指标体系的对接协调,紧贴辽宁发展实际?魏显光《指标体系》制定出台主要有如下考虑。第一,优化法治化营商环境,能有效激发市场活力,使辽宁成为国内外投资者兴业发展、创新创造的热土,是贯彻落实党中央、国务院有关决策部署的本质要求。第二,是贯彻省第十三次党代会精神,持续改善辽宁法治环境的重要举措。省党代会提出把法治环境、信用环境建设作为优化营商环境最突出、最紧迫的任务,以政治生态的持续净化,法治环境、信用环境的持续改善来促进和保障营商环境的根本好转,以市场化、法治化、国际化为目标,全力打造办事方便、法治良好、成本竞争力强、生态宜居的营商环境。这个目标要求,强调法治环境在发展环境中的全局性、战略性、基础性作用,其实质就是要把法治环境打造成为辽宁振兴发展的竞争优势,要求统筹法治辽宁、法治政府、法治社会一体建设,协调立法、执法、司法、守法共同推进。《指标体系》的制定出台,就是要把法治环境建设具象化,督促各级主体压实责任,让省委部署要求落地落实。第三,是推进解决法治领域突出问题的客观需要。近年来,全省法治建设取得了新成效,特别是抓法治环境建设,从解决一个个具体问题做起,有效改善了发展环境,但法治领域仍然存在一些突出问题,比如法治意识不强、依法行政观念不牢固,执法不作为、乱作为,人民群众对司法质效和公信力满意度不高,一些涉法信访还未有效化解,等等。为了推动这些问题得到解决,《指标体系》设立相关指标,强化了对相关工作的督促落实。李宗胜从法律层面来看,首先,科学规划指标体系要从国务院《优化营商环境条例》考量,比如,在市场主体保护方面,设立了行政执法、刑事案件、民事、行政审判、企业合规管理等一级指标;在打造市场环境方面,设立了社会安全、维权便利、法律服务、破产清算、知识产权保护等一级指标。其次,要使国家层面法律规定与我省地方性法规高度融合,这就要求我们要重点研究《辽宁省优化营商环境条例》《辽宁省社会信用条例》《辽宁省惩戒严重失信规定》三部地方性法规,在二级指标的设立上与上述地方性法规相呼应。企业合规管理这一指标的设立很有代表性,在这一指标中,结合辽宁实际,设立了合规建设、诚信管理、企业自律三个二级指标,每个指标实际都是市场主体社会信用建设的法治化路径,尤其是诚信管理,直接呼应了《辽宁省惩戒严重失信规定》;企业自律本身也说明这样一个事实,营商环境市场主体本身不能置身事外,自律本身就是“人人都是营商环境”的具体体现。由此可以看出,二级指标的设定以及三级指标的具体化,就是结合辽宁实际和对法律规定的可视化。从大政方针层面来看,首先,要仔细研究国家和我省“十四五”规划有关营商环境的内容,并将二者有机结合,凝练出结合点和共同点;其次,把握国家和我省关于营商环境的政策文件,并结合辽宁实际提炼出能够从立法、执法、司法、守法等方面构建体系的选项,将国家和省两级营商环境从法治化角度进行有机衔接,实现高度统一。金星关于法治建设,中央已经出台了“一规划两纲要”,继而出台了有关法治政府与法治社会建设评价的指标体系。我省也依照中央文件精神,出台了相关文件。这些文件属于宏观性指导文件,内容涉及法治建设的所有方面。此次我省制定通过的《指标体系》,重点是着眼于优化我省营商环境,促进我省经济高质量可持续发展这一具体目标。它是针对我省目前的工作重点而专门制定的,为的是营商环境建设工作有依据、有抓手、可测量、可评价。《指标体系》的制定,参照了此前中央以及我省出台的相关文件中的任务部署,以保证各级各类文件的统一性与工作任务的一致性。《指标体系》的制定,也吸收了以往我省在法治化营商环境建设中取得的有益经验。话题2:如何精准聚焦破解营商环境建设的痛点堵点难点?营商环境评价工作好比一根指挥棒,对营商环境建设具有引领、导向作用,切实用好评价这个“指挥棒”意义重大。在具体实施中,怎样强化营商环境评价的精准聚焦,破解市场主体和群众办事创业的痛点堵点难点,更大力度激发市场主体的活力?魏显光开展法治化营商环境考核评价,就是要充分发挥评价这个“指挥棒”的导向和激励作用,全面客观地反映各地区各领域法治环境建设工作样貌,鼓励各地进一步提高法治工作质效,推动全省法治环境持续改善。《指标体系》紧紧围绕市场主体和人民群众关注的法治、成本、便利化问题,督促破除市场主体和群众办事、创业和维权的堵点、痛点,加大对生态环境、安全生产、食品药品等关系群众切身利益的重点领域执法力度。紧盯规范涉企查封、扣押、冻结等强制措施,刑民交叉案件的妥善处理,防止利用刑事手段干预经济纠纷等关键环节。强调涉企行政复议案件全部统一受理,对特殊群体加强法律援助和司法救助等。李宗胜营商环境评价的精准聚焦,从法律层面规范不同主体的行为,这在三级指标的设立中体现尤为明显。一是用法治思维衡量行为是否规范,是否有持续优化的时间、空间。比如,在制度建设中设定了“与市场主体生产经营活动密切相关的地方性法规、政府规章草案及政策文件,向市场主体、行业协会或商会充分征询意见,并对采纳情况及时反馈”,这在《中华人民共和国立法法》以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中均有明确规定,要从源头上优化营商环境,就要为市场主体敞开民主参与立法、立规的渠道,这样才有利于实现制定的法律、政策管用、好用,市场主体满意度才会不断提升。二是必须直面市场需求,梳理和总结市场主体的需求,以“需求侧”为出发点,从执法部门、司法机关、政务服务等“供给侧”入手,用法治化的方法,打通堵点、痛点。比如,对市场主体反映的破产清算偿债率不高问题,就设定了“破产债权平均回收率逐年提升”,这就需要人民法院在破产清算案件中提质增效,实现债权回收率提升。比如,针对刑事手段插手民事纠纷、涉企犯罪如何落实慎重羁押问题,设定“严格区分案件性质,妥善处理刑民交叉案件,防止利用刑事手段干预经济纠纷”“全面推行涉企案件羁押必要性审查”两个三级指标,使市场主体反映的问题直接体现在考核结果上。三是必须用发展的眼光看待法治化营商环境建设,动态化考察市场主体的需求,营商环境“供给方”的变化,从“营商环境只有更好,没有最好”的思路出发,不断优化指标考核。现在公布的《指标体系》是针对现在急需解决的问题制定的,完全可以根据辽宁营商环境发生的变化以及市场主体的需求,在不同的时间做出调整,坚持问题导向,在解决问题中不断优化。可以说,这些指标和工作做到了,一定会对激发市场主体活力有重大推动作用。金星法律的生命在于实施。《指标体系》必须得到全面严格的实施,才能真正发挥其优化营商环境的作用。《指标体系》从任务主体上看,涉及国家机关、行业组织以及企业等;从任务环节上看,涉及立法、执法、司法、守法等相关环节;从任务内容上看,涉及公共服务、权利保护、纠纷解决等诸多方面。为了提高《指标体系》的实施效率,应当优化工作流程,完善事前、事中、事后的全过程实施机制。首先,切实做好《指标体系》的宣传普及工作,让相关任务主体全面了解我省当前法治化营商环境建设的任务重点与考核评价的具体标准。其次,做好检查督导工作,牵头部门负责做好全省范围的综合检查督导工作,各任务主体要做好本部门、本单位在法治化营商环境上的相关工作。最后,做好评价工作,严格依照《指标体系》对相关任务主体的工作成绩作出准确评价。通过事前认真布置、事中严格督导、事后准确考核,实现鼓励先进、督促后进、共同进步,最终促进我省营商环境不断优化。话题3:评价过程中如何听取市场主体和公众意见?营商环境评价工作涉及面广、专业性强,需要多方协同发力,形成工作合力,既需要牵头部门做好统筹协调,也需要主管部门协调配合,更需要市场主体广泛参与。在评价过程中,如何听取市场主体和社会公众意见?魏显光《指标体系》的制定坚持以人民为中心,强调法治良好的营商环境要由市场主体和人民群众共建共享,以市场主体和人民群众的满意度和获得感为评价标准。比如在建立公开、透明的制度环境上,就设置了几方面的评价标准:一是获取法律政策要查询便利。对现行有效的地方性法规、政府规章和规范性文件,要通过有关门户网站或政务新媒体公开,便于市场主体和公众查询,满足其知情权。二是法规文件制定要使公众充分参与。对与市场主体生产经营活动密切相关的地方性法规、政府规章草案及政策文件,要向市场主体、行业协会或商会充分征询意见,对意见采纳情况及时反馈。三是规章文件审查诉求要全部办复。对公民、法人或者其他组织提起的涉企政府规章、行政规范性文件合法性审查,有关部门要全部办复。李宗胜听取意见需要以科学的态度、民主的方式、求实的精神来进行。首先,评价机构组成人员应当具有权威性和代表性,牵头部门应科学研判并制订评价机构组成人员的构成;其次,制订行之有效的评价方案,采取书面考核、实际调查、问卷调查、明察暗访等多种方式,把是否符合指标体系的行为和做法挖掘出来,变成有说服力的评价结果;再次,与其他考核方式交叉进行,考核方式不能是简单的运动式,要畅通市场主体和社会公众对营商环境问题的反映渠道,将法治化营商环境评价工作与优化营商环境融为一体。因此,不能将法治化营商环境评价置于营商环境之外,而应将这项工作本身当成法治化营商环境,这是让市场主体和群众意见与法治化营商环境建设实现无缝链接的根本所在。金星《指标体系》涉及对立法、行政、司法等机关在营商环境建设中工作成绩的考核评价。因此,建立起有效的组织领导机制才能保障《指标体系》的执行效果。由于该工作属于法治建设领域的工作,其具体任务指标又以法治政府与法治社会建设居多,所以可由依法治省主管部门组织领导该项工作。由于《指标体系》属于试行文件,可能存在不足,所以有必要做好实施过程中的信息反馈工作,以利于《指标体系》的及时修改与不断完善。因为在国家机关之间存在规范的信息反馈与交流机制,所以,重点是做好各类市场主体的反馈工作。考虑到市场主体的分散性特征,应充分发挥行业组织、协会等在信息收集和反馈方面的作用。话题4:如何做好“后半篇文章”以评促改、以评促建?营商环境评价是发现营商环境短板和弱项的重要手段,但要真正做到以评促改、以评促建,在结果的反馈和运用上如何加强?怎样做好营商环境评价动态调整的“后半篇文章”?魏显光《指标体系》是全省各地推进法治化营商环境建设以及开展考核评价的工作指引,做好营商环境评价动态调整的“后半篇文章”十分重要。一是重在发现和解决问题,要让考核评价成为一个发现问题、分析问题、及时反馈、督办整改的工作闭环,形成常态化、长效化反馈移交整改工作机制。二是强化考评结果运用,将考核评价的结果,作为法治建设和营商环境建设考核内容,纳入省委、省政府工作实绩考核。压实考核评价对象责任,对发现的问题及时进行通报和反馈。三是不断完善指标体系,要保持指标体系具有一定的开放性,根据经济社会发展需要及时做出结构性调整,也要吸取各方面建议,对指标进行优化,以便让评价结果能更加客观地反映实绩,提升指标体系的科学化、规范化、制度化水平。李宗胜法治化营商环境评价要在法律的框架内开展。任何一个置身于评价指标中的单位和个人实际上也置身于社会公众的监督之下,应该对照评价指标做好自己本职工作;而评价的过程应该达到“红红脸”“出出汗”的效果,工作中是否认真执行了各项指标的要求,执行得好还是坏,是应付了事还是持续发力,都会有体现,指标体系评价的结果也会将工作效果直观体现出来,“面子”和“里子”在实际工作中相互统一。当然,既然是法治化指标体系,自然应该有法律后果相呼应,我省有三部与营商环境有关的地方性法规,最直接的体现就是要对严重失信者予以惩戒。所以,法治化评价体系,有强大的法律作为后盾,从这一点上来看,营商环境评价本身是长“牙齿”的,任何人都应该有一种不触碰底线的心理,严格执行,持续努力,要有“人人都是营商环境”的自觉,并在实际工作中认真执行,将自觉转化为担当作为。金星营商环境建设是我省当前的重要工作,《指标体系》是优化营商环境的重要抓手。所以,有必要确立《指标体系》的严肃性与权威性,依据指标体系作出的考核评价结果,应当对相关部门和单位有实际约束力。由于该工作属于法治建设工作,对于法治建设工作,中央与我省的文件已有相关规定,如“法治建设第一责任人”等。可结合相关文件规定,将执行《指标体系》作出的最终评价结果,作为对相关部门负责人年度法治建设工作评价的主要内容。通过这种工作衔接,进一步提高《指标体系》的执行效率和权威性。来源:辽宁日报制作:辽宁政法全媒体工作室●郑艺任辽宁省人民政府副省长、辽宁省公安厅厅长●四项指标保持下降!●2022年巩固全国政法队伍教育整顿成果