【推荐】全球宏观审慎与金融监管框架案例——英美篇
在当前中国经济减速，同时系统性风险较高的背景之下，当务之急是构建适应于中国模式的宏观审慎以及金融监管框架。纵观世界各国都有相应建立宏微观审慎政策。本系列文章节选自《中国金融风险与稳定报告2016——改革与风险的平衡》，通过对世界各主要经济体的宏观审慎政策和金融监管框架改革进行梳理和比较，为中国的金融政策改革提供建议与参考。
以下为全球宏观审慎与金融监管框架案例之“英美篇”：
1、2008年金融危机前后金融监管框架图
危机前监管机构：
联邦保险办公室（FIO，Federal Insurance Office）
美国储蓄机构管理局（OTS，Office of Thrift Supervision）
联邦住房融资委员会（FHFB，Federal Housing Finance Board）
联邦住房企业监督办公室（OFHEO，Office of Federal Housing Enterprise Oversight）
当前监管机构：
财政部（Treasury，Department of the Treasury） 部长 Jacob Lew
金融稳定监督委员会（FSOC，Financial Stability Oversight Committee） 主席 Jacob Lew
美联储（FRB，Federal Reserve Board） 主席 Janet Yellen
货币监理署（OCC，Office of the Comptroller of the Currency） 署长 Thomas Curry
联邦存款保险公司（FDIC，Federal Deposit Insurance Corporation） 主席 Martin Gruenberg
国家信用社管理局（NCUA，National Credit Union Administration） 主席 Debbie Matz
证券交易委员会（SEC，Securities and Exchange Commission） 主席 Mary White
商品期货交易委员会（CFTC，Commodity Futures Trading Commission ） 主席 Timothy Massad
联邦住房金融局（FHFA，Federal Housing Finance Agency） 局长 Melvin Watt
消费者金融保护局（CFPB，Consumer Financial Protection Bureau） 局长 Richard Cordray
金融研究办公室（OFR，Office of Financial Research） 主任 Richard Berner
3、金融监管框架介绍
1999年美国通过的《金融服务现代化法案》允许银行从事证券经纪业务，开启了金融机构混业经营的时代。此后，美国的金融监管体系采取了联邦政府、州政府和专门机构分层的金融监管模式，综合监管和分业监管相结合（虞群娥，2002）。
换言之，美国实行的是以美联储为中心的伞形监管模式。该模式是以联邦政府和州政府为依托、以中央银行为核心、加上各专业金融监管机构组成的监管体系，即双层多头金融监管体系。“双层”分为联邦层和州政府层，“多头”是联邦政府针对分业经营的需要设立了多个行业监管主体。
与很多其他发达国家不同，由于美国银行监管立法实行的是联邦法和州法的双轨制度（dual banking system），因此银行受到的监管与其在何处注册和机构类型有关，州注册的银行受到联邦监管机构和州政府的两级监管。
货币监理署是隶属于美国财政部、依据1863年国家货币法案设立的一家独立机构，负责实地监管所有全国性银行（national bank）和外资银行在美分支机构。美联储监管州注册的联储成员银行以及在州注册的外资银行。联邦存款保险公司是美国国会创建的独立机构，负责监管州注册的非联储成员银行。它于2006年设立了存款人保险基金（Depositor Insurance Fund），保护所有银行和储蓄机构储户的存款安全。国家信用社管理局（NCUA）是美国国会设立的独立机构，负责监管联邦和州注册的信用社，管理国家信用社分享保险基金（National Credit Union Share Insurance Fund），所有信用社储户的存款都受到这个基金的保护。美国储蓄机构管理局（OTS）负责监管所有联邦和州注册的储蓄机构（savings association）和银行控股公司。
危机后根据《多德—弗兰克法案》，为了减少不同监管部门之间的监管竞争和重叠，2011年撤销了美国储蓄机构管理局，将其监管银行控股公司的权力转交给了美联储，对州立储蓄机构的监管权交给了联邦存款保险公司，对其他储蓄机构的监管权交给了货币监理署。此外，《多德—弗兰克法案》还加强了联邦存款保险公司的监管职能，负责监管资产总额高于500亿美元的银行控股公司和金融稳定监督委员会指定的非银行金融公司。
值得指出的是，美国为专门从事住房贷款业务的银行设立了专门的监管机构。危机前，联邦住房融资委员会（FHFB）负责监管全美12家联邦住房贷款银行。联邦住房企业监督办公室（OFHEO）负责监管两家住房抵押贷款公司——房地美和房利美。2008年的住房与经济复苏法案（Housing and Economic Recovery Act of 2008）将这两家监管机构合并成立了联邦住房金融局（FHFA），统一监管联邦住房贷款银行和住房抵押贷款公司。
证券交易委员会（SEC）负责监管证券交易所、证券公司、自律机构、清算机构、投资顾问和评级机构，推动相关信息的披露，维持交易公平，防止欺诈，并对违规行为进行执法。除了联邦层面的监管，美国各州都设有州立证券监管机构保护投资者的利益。
商品期货交易委员会（CFTC）负责监督期货合约市场、衍生品清算机构、期货佣金商，大宗商品基金经理以及其他中介。危机后，商品期货交易委员会根据奥巴马总统和国会的要求，开始监督掉期合约市场，包括掉期合同执行机构、掉期数据库和掉期交易商。
与银行业和证券业不同，美国没有联邦层面的保险监管机构，也没有联邦层面统一的监管法规。各州政府负责监管在本州注册经营的保险公司。当某个保险公司面临破产时，美国保险监督官协会（National Association of Insurance Commissioners，NAIC）会介入协助破产清算。NAIC也会提议协调统一各州监管法规的制定，但是没有立法权力，各州可以完全不采纳NAIC的意见，形成各自差异化的监管。
《多德—弗兰克法案》新设了联邦保险办公室（FIO）。尽管它没有监管和监督保险公司业务的权力，但是它负责与保险业相关的金融稳定事宜。它可以获得保险行业的所有数据，对业务进行监控和分析，识别可能引发保险业或者美国金融系统危机的监管漏洞。另外，联邦保险办公室还负责向金融稳定监督委员会提名需要作为非银行金融公司受到美联储理事会监督的保险公司，并代表美国协调国际保险审慎政策的制定。
除了联邦保险办公室（FIO），《多德—弗兰克法案》还设立了金融稳定监督委员会（FSOC）、金融研究办公室（OFR）和消费者金融保护局（CFPB），来增强监管的统一性，减少监管真空和重叠，集中监管资源，构建恰当的治理结构以维持金融系统的整体稳定性。
金融稳定监督委员会是美国历史上首个全面识别金融风险、监测美国金融体系稳定性的机构，对原有监管体系中的各部门起到协调的作用。委员会由10个有投票权的成员、5个非投票成员组成。有投票权的成员由以下机构的负责人组成：财政部（委员会主席）、美联储理事会、货币监理署、消费者金融保护局、证券交易委员会、商品期货交易委员会、联邦存款保险公司、联邦住房金融局（FHFA）、国家信用社管理局（NCUA）以及由总统任命、参议院通过、任期六年的独立于其他机构的州保险监督官一名。五名非投票成员主要行使顾问的职责，包括金融研究办公室负责人，联邦保险办公室负责人，州保险业、银行业、证券业监督官各一名（任期两年）。根据《多德—弗兰克法案》第113章的规定，委员会成员投票“指定”那些自身财务困境可能对美国金融稳定造成威胁的非银行金融机构，被指定的机构将会受到严格的监管。2013年，美国国际集团（American International Group，Inc.）、通用电气资本公司（General Electric Capital Corporation，Inc.）和保德信金融集团（Prudential Financial，Inc.）被加入了指定名单。2014年12月，大都会人寿保险公司（MetLife，Inc.）也被列入了名单中。此外，委员会还有指定系统重要性金融行业基础设施机构（Financial Market Utilities）的权力。这些机构的运行瘫痪或中断会导致流动性和信贷风险在各大金融机构之间蔓延，对系统稳定性造成威胁。被指定的机构必须符合《多德—弗兰克法案》第八章关于支付、清算和结算业务的监管要求。2012年委员会列出了八家系统重要性金融行业基础设施机构。
金融研究办公室是由美国财政部设立的另一个机构，主要使命是为金融稳定监督委员会和公众发布高质量、标准化的金融数据，分析可能存在的风险，以推动金融稳定。
1、2008年金融危机前后金融监管框架图
危机前监管机构：
金融稳定委员会 （TSCFS，Tripartite Standing Committee on Financial Stability）
英格兰银行（BOE，Bank of England）
财政部（Treasury，HM Treasury）
金融服务管理局（FSA，Financial Services Authority）
养老金监管局（TPR，The Pensions Regulator）
金融服务赔偿计划（FSCS，Financial Services Compensation Scheme）
当前监管机构
金融政策委员会 （FPC，Financial Policy Committee） 主席 Mark Carney
审慎监管局（PRA，Prudential Regulatory Authority） 主席 Mark Carney
英格兰银行（BOE，Bank of England） 行长 Mark Carney
财政部（Treasury，HM Treasury） 财长 George Osborne
金融行为监管局（FCA，Financial Conduct Authority）主 席 John Griffith-Jones
养老金监管局（TPR，The Pensions Regulator） 主席 Mark Boyle
金融服务赔偿计划（FSCS，Financial Services Compensation Scheme） 主席 Lawrence Churchill
3、金融监管框架介绍
1986 年10月27日，撒切尔夫人任职首相期间，英国金融业开启“大爆炸”时期，去监管的改革促进了伦敦的金融创新与发展。20世纪80年代末和90年代，发生了一系列金融丑闻，包括国际商业信贷银行的崩溃、巴林银行的倒闭和对个人养老金的不当销售。1997年，工党政府和财政大臣布朗利用对这些丑闻的强烈反对声，重塑了英国金融监管结构，从1997年到危机前英国均使用这个框架。
这个框架的核心是金融服务管理局（UK FSA），作为一个单一监管者，它同时肩负金融监管和审慎监督的职责。当时，英国政府通过《2000年金融服务和市场法案》，把证券和投资委员会 （SIB）更名为英国金融服务管理局（FSA），并把金融自主监管组织并入金融服务管理局。此外，将英格兰银行对银行的监管和监督权力转移给金融服务管理 局。虽然FSA是一个独立的、非政府机构组织，但它要对财政部和议会负责。它有四个目标：（1）维持市场信心；（2）保护消费者；（3）促进公众对金融市 场的理解；（4）减少金融犯罪。但金融服务管理局并不监管养老金监管局、养老金保护基金、保护欺诈基金、金融服务赔偿计划（FSCS）等。
此外，这个框架中还有一个协调机构，即金融稳定委员会（Tripartie Standing Committee on Financial Stability），该委员会并没有法定权力，仅负责在金融稳定上协调FSA、中央银行和财政部。
2007~2009 年国际金融危机爆发，英国的银行业备受影响，FSA被职责监管不力。于是，财政部主导了英国监管框架的调整，自2013年4月1日转变为调整后的双峰结构 （Modified Twin Peaks Structure）。英国议会负责创设金融监管的法律框架，并让英国政府和监管机构一起，负责监管框架的运行。财政大臣和英国财政部的部长负责对监管框 架的监控。英国中央银行负责保护和维护系统的金融稳定性，其任务是应对系统性风险和宏观审慎问题。
新 框架创设了三个机构，其中两个机构——审慎监管局（PRA）和金融政策委员会（FPC）都与英格兰银行有关。第三个机构，由过去单一监管机构——英国金融 服务管理局中的市场行为管理部分创建而来。通过《金融服务法案2012》，英国金融服务管理局转变为金融行为监管局（UK FCA），保留了它的市场行为和消费者保护权，而剥离其大部分审慎监督的权力给了审慎监管局。但FCA也负责那些存款机构、保险公司或投资公司以外，不受 审慎监管局监管的金融机构的微观审慎监管和市场行为监管。
审慎监管局附属于英格兰银行，它负责对存款机构、保险公司和一些投资公司进行微观审慎监管，就是英国金融服务管理局被转移到审慎监管局的审慎监管部分。审慎 监管局和金融行为监管局必须协调各自的活动并相互合作，包括对公司的检查和调查。但是，审慎监管局可以否决金融行为监管局的决定。
英格兰银行内的金融政策委员会是识别和应对系统性风险的专门委员会。它由十个有投票权的成员组成：由英格兰银行行长来担任主席，还包括两名英格兰银行副行长、一名英格兰银行执行董事、一名负责审慎监管局审慎监管和首席行政的英格兰银行副行长、一名金融行为监管局首席行政官和四名外部成员。此外，金融政策委 员会有一个代表财政部的无投票权成员。金融政策委员会有权力来建议或指导审慎监管局和金融行为监管局，采取一定的措施去保护和维护金融稳定。
在英国的框架中，存款保险一职由金融服务赔偿计划（FSCS）承担，FSCS独立于英国监管机构，但要向财政部负责，根据2000年金融服务和市场法案，英 国监管机构（FCA和PRA）有任命其主管的权力，但要确保FSCS自由独立地运行，其主席的人选由财政部决定。存款保险的覆盖范围为储蓄、证券投资、住房贷款和保险。英国养老金监管职责不归于英国监管机构（FCA和PRA），英国政府直接监管养老金。
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中国人民大学国际货币研究所（IMI）成立于2009年12月20日，是专注于货币金融理论、政策与战略研究的非营利性学术研究机构和新型专业智库。
中国人民银行副行长潘功胜与诺贝尔经济学奖得主蒙代尔出任IMI顾问委员会主任，委员包括王兆星、埃德蒙、苏宁、任志刚、李若谷、亚辛·安瓦尔、李扬、汉克、夏斌、陈云贤等10位国内外著名经济学家或政策领导人；中国人民银行副行长陈雨露出任学术委员会主任，委员会由46位来自国内外科研院所、政府部门或金融机构的著名专家学者组成。
自2012年起，研究所开始每年定期发布《人民币国际化报告》，重点探讨人民币国际化进程中面临的重大理论与政策问题。报告还被译成英文、日文、韩文、俄文、阿拉伯文等版本并在北京、香港、纽约、法兰克福、伦敦、新加坡和阿拉木图等地发布，引起国内外理论与实务界的广泛关注。
迄今为止，研究所已形成“国际金融”、“宏观经济理论与政策”、“互联网金融”、“银行与财富管理”、“金融监管”等五个研究方向，并定期举办货币金融圆桌会议、大金融思想沙龙、燕山论坛、麦金农大讲坛、陶湘国际金融讲堂等具有重要学术影响力的高层次系列论坛或讲座。主要学术产品包括IMI大金融书系、《国际货币评论》（中文月刊&英文季刊）、《IMI研究动态》（周刊）、《国际货币金融每日综述》（日刊）等。国际货币网：www.imi.org.cn
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