推荐 | 孙国峰：探索目标导向的金融监管模式

本文作者系中国人民银行金融研究所所长孙国峰，这是他11月29日出席 “《财经》年会2018：预测与战略 ” 时的发言实录。

他认为，发生影子银行等金融乱象有三点原因：第一，金融机构的公司治理结构问题，金融机构天生具有冒险的倾向；第二，我们欠缺对于金融会计特别是对银行会计单独管理的体系，从法律法规、制度设计到管理，整个一个体系都是很欠缺的；第三，监管套利，过去采取的“铁路警察，各管一段”的监管方式，导致了监管套利，是造成金融乱象的重要原因。因此防范风险很重要的一点是要加强金融监管，他表示，金融监管理念要从机构导向的监管向目标导向的监管转变，金融监管要有三个核心目标：第一保证金融体系的稳定，就是防范系统性金融风险，体现为宏观审慎政策；第二金融机构安全稳定，体现为审慎监管；第三保护金融消费者，特别是金融知识较少的零售消费者，体现为行为监管。

以下是全文内容：

监管是2017年金融业的焦点。一行三会一局出台规范金融资产管理业务的指导意见（征求意见稿）主要是针对影子银行。中国的影子银行和发达经济体的影子银行不同，中国的影子银行很大程度上是银行影子，这和我们国家的金融体系以银行体系为主的特征是一致的。它体现为一些银行将本来是贷款的产品转移到其他会计科目项下，其他会计科目有既有表内的，也有表外的，从而规避国家关于信贷政策导向以及监管部门对于风险权重、存款准备金等方方面面的监管要求，这些年影子银行行为带来的风险不断积累，导致的交易结构多层嵌套的风险、期限错位引发的流动性风险、隐性的刚性兑付产生的权责利不对称风险等不断积累，最终使得整个宏观经济的脆弱性上升。为什么会发生这种金融乱象？有几个原因。

第一，金融机构的公司治理结构问题。金融机构天生具有冒险的倾向，这不仅在中国，国际上也是如此，因为金融机构背后有政府的隐形担保，美国一个银行曾经做过内部测算，假如没有政府隐形担保，一个银行靠自己的资本金维持日常经营并能够挺住可能发生的金融危机，至少需要30%以上的资本充足率，现在按照巴塞尔协议的规定，银行资本充足率只有8%，这两者有很大的差距，差距的部分就是政府的隐形担保，在这个背景下导致金融机构必然是高杠杆，即使金融机构股东权益完全得到保护也还不能避免冒险的倾向，因而损害债权人的利益特别是存款人的利益。

第二，和我们国家会计法律制度的欠缺有关系。银行本质上也是一种企业，但是一种特殊的企业，因为可以创造货币，在现在的信用货币制度下银行创造货币的方式通过资产创造负债，所以会计对于企业来说主要是利润和税收的问题，包括股东对经理人的考核，因此企业会计主要是从这方面去考虑。但是银行会计则有很大不同，银行会计的主要任务是创造货币。而我们的会计制度虽然对金融机构有一些单独的规定，但总的来说会计制度对于企业和银行之间的区分并不是那么明确，也就是说我们欠缺对于金融会计特别是对银行会计单独管理的体系，从法律法规、制度设计到管理，整个一个体系还是很欠缺的。我国的银行影子行为主要是银行变更会计科目，而现行的金融会计管理体系对此并没有有效制约。当然也包括法律体系，金融法律还不够完备，执法难等等。这些都是整个金融管理底层制度的欠缺，导致了把问题都甩给了监管。

第三，监管套利。过去我们采取的“铁路警察，各管一段”的监管方式，导致了监管套利，是造成金融乱象的重要原因。因此防范风险很重要的一点是要加强金融监管。怎么加强？需要理念上的转变，危机之后从国内外大家有这种共识，过去强调的是机构导向的监管（Institution Based Regulation），危机后提出目标导向的监管（Objective Based Regulation）。金融监管要有三个核心目标，第一保证金融体系的稳定，就是防范系统性金融风险，体现为宏观审慎政策。第二金融机构安全稳定，体现为审慎监管。第三保护金融消费者，特别是金融知识较少的零售消费者，体现为行为监管。保护金融机构和保护消费者不一样，审慎监管目标是保护金融机构，但并没有保护消费者。

这三个目标中，从我们的国家情况来看，第一个目标防范系统性金融风险，在这方面我们做了很好的探索，建立了宏观审慎政策框架，这次十九大报告中提到货币政策和宏观审慎政策双支柱的宏观调控框架，更多的欠缺现在体现在微观监管层面，包括审慎监管和行为监管。最近一行三会一局规范金融机构资产管理业务的指导意见是具有里程碑意义的文件，它明确了相同的金融产品有统一的监管标准，消除监管套利，既有助于解决过去积累的历史遗留风险问题，也有利于防止潜在风险的继续积累，走出了重要一步。十九大报告提出要健全金融监管体系，要加强金融监管还需要我们进一步研究健全金融监管体系。从微观监管角度来说，应当建立审慎监管与行为监管并重的监管模式。国际上有很好的经验借鉴，比如澳大利亚、英国采取的双峰监管模式，澳大利亚是在危机之前就采取的双峰监管模式，有金融稳定委员会和金融消费者保护委员会，在此次危机中国际上公认澳大利亚比较成功地规避了金融危机。而英国则是在危机之后采取了双峰的监管模式，英国则是由作为中央银行的英格兰银行下设金融政策委员会（FPC）和审慎监管局（PRA）作为一峰，另一峰是行为监管局（FCA）。美国也于2010年设立了新的消费者金融保护局。借鉴国际经验，我们一方面要整合监管资源，探索央行主导的统一的审慎监管的框架，另一方面对金融消费者的保护也亟待加强，有必要建立金融消费者保护的部门。

金融的消费者和商品的消费者不同，商品消费者购买商品主要是基于商品本身的效用，而金融的消费者一方面是消费这种金融产品，另一方面往往又成为金融机构的债权人。我前面提到金融机构的公司治理结构具有天生的缺陷，怎样使债权人对金融机构进行有效监督，防止股东损害债权人的利益，这方面对于零售市场的消费者来说其能力是很弱的，需要有机构对其进行保护，最终实现对整个金融体系的制约，达到一种平衡。

基于目标的监管理念，强调三个目标，第一个重要的目标就是金融体系的健康，防控系统性的金融风险，这方面需要有一个宏观审慎的政策框架，这也是危机之后中国和国外的央行、国际金融机构形成的共识，金融体系在时间轴上存在顺周期的行为，在空间轴上存在传染的可能性，因此有必要通过宏观审慎政策框架进行逆周期的调节，同时对系统重要性金融机构进行特殊的管理，防范风险的传染。因此在危机之后各国都进行了一些探索，中国在这方面的探索是比较早的，建立了比较完善健全的宏观审慎政策框架。核心是控制杠杆率，因为凡是发生顺周期行为或者资产泡沫的系统性金融风险，往往和高杠杆有关，没有高杠杆也可能会产生泡沫，但出不了太大的泡沫，凡是产生系统性风险背后一定是和高杠杆有关的，所以关键是控制杠杆率。

在我们的宏观审慎政策框架中主要控制几个市场的杠杆率，一是银行的杠杆率。微观审慎监管本身就对银行的资本充足率和杠杆率有要求，宏观审慎政策是在这个基础上再考虑系统重要性金融机构和逆周期资本缓冲等因素考核总的资本充足率和杠杆率。二是对跨境资本流动和外汇市场进行宏观审慎管理，控制相关的杠杆率，比如跨境融资的杠杆率、外汇衍生产品市场的杠杆率。三是房地产市场，通过分城施策的首付比（LTV）控制房地产信贷的杠杆率。这几个方面加在一起形成一个宏观审慎政策的整体框架，目标是防范系统性金融风险。货币政策首先是关注价格稳定，宏观审慎政策关注金融稳定，这两大政策相结合形成了宏观调控框架的双支柱。这两个政策既有不同的目标，同时又是相互配合的，特别是在中国。宏观审慎政策在控制杠杆率的同时也有助于央行对宏观货币信用总量的调控，货币政策目前的取向是稳健中性，为经济发展和转型升级提供一个中性的货币金融环境，也有利于宏观审慎政策防范系统性金融风险，这两大政策相互配合共同构成一个完整的宏观政策组合。

编辑  包倩文 赵玉卿

监制  朱霜霜 李欣怡

来源  财经新媒体

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