论文 | 财政部王毅等：中国政府资产负债核算的理论与实践问题
通过编制政府资产负债表，提供完备的数据基础和翔实的核算信息，分析政府运行风险，对于维护国家经济安全和金融稳定具有重要的应用价值。本文从政府部门的定义与内涵、资产负债范围划分与分类、核算原则的确定、核算理论体系与国民经济核算( SNA) 衔接等几个方面，研究构建中国政府资产负债核算理论体系需要解决的问题以及存在的困难，旨在为下一步构建具有中国特色的政府资产负债核算基本理论体系提供重要基础，并从流量和存量的结合、分析框架建设、数据基础治理、隐性债务和或有负债等视角提出了思路，以期为政府资产负债表的编制及应用提供理论指导。
作者 | 王毅、郑桂环、宋光磊
以下为论文内容梳理：
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引言
首先，核算需清晰地界定国家资产负债表与政府资产负债表的关系。与国家资产负债表相比，政府资产负债表的独特之处在于: 一方面，政府资产负债表更聚焦于政府本身，可全视角透视政府各类经济活动及后果。另一方面，政府资产负债表本身也划分为广义、狭义等不同的层级，应当厘清狭义政府，广义政府和公共部门的概念和层次。一般而言，国家资产负债表包含非金融公司部门、金融公司部门、一般政府部门、为住户服务的非营利机构部门及住户部门。狭义的政府资产负债表通常对应的是上述一般政府部门的资产负债范畴;广义的政府资产负债表则在狭义政府资产负债表的基础上更进一步，还可包括政府控制的为住户服务的非营利机构; 公共部门资产负债表对应的是国家资产负债表中由政府控制的全部内容，在广义政府资产负债表之上，增加了政府控制的金融公司和非金融公司( 见图1) 。
其次，需合理划分政府资产负债表的核算框架，探索构建清晰完整的核算体系。联合国颁布的国民经济核算体系( System of National Accounts，SNA) ，是一套按照基于经济学原理和规范的核算、计值等规则对经济活动的测度标准，天然成为各国编制国家资产负债表的标尺，也是当前许多国家编制政府资产负债表的逻辑起点。国际货币基金组织( International Monetary Fund， IMF) 发布的《政府财政统计手册》( Government Finance Statistics Manual，GFSM) 立足于各成员实践情况，在编制政府资产负债表方面，提供了有价值的研究范式和分类标准以及更接近实践的操作指引和编制参考，大大推进了各成员政府资产负债表的编制进展。
再次，核算涉及结构问题，有一套相互联系的指标和账户，每个账户都分别显示各机构单位可利用的来源及其使用。
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政府资产负债研究的重要意义
（一) 危机分析的新视角: 资产负债表的错配
国家资产负债的错配失衡是引发危机的重要诱因。编制政府资产负债表，为危机分析及政策优化提供了更务实的选择。因此，沿着破解资产负债错配失衡的思路脉络，统筹考虑可监测、易实施、传导快的特点，不难理解各国把编制全面、完整的政府资产负债表，作为危机分析及政策应对的重要基础。
（二）研究中国政府资产负债核算的目标和意义
主要体现在三个方面: 第一，促进政府职能转变，推动财政体制改革，强化对政府债务及或有事项的监测和前瞻性研判，提升防范和化解重大风险能力; 第二，监测各部门的微观资产负债结构，便于对杠杆分层进行有效划分，以实现“精准拆弹”式的结构性去杠杆化; 第三，提高政府透明度和治理水平，便于公众监督，提高宏观决策的科学性和前瞻性，同时与国际标准接轨，便于国际比较。
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国内外研究现状评述
（一）以资产负债核算体系为基础的现代阶段
编制政府资产负债表成为各国的潮流，重点集中在三个领域。
1. 政府债务分析
2. 政府资产估算
3. 政府资产负债表的应用。目前，大部分经济合作与发展组织( OECD) 成员国家都至少公布了不含有实物资产的金融资产负债表( OECD， 2013) ，主要目的是用于全面分析和评估政府风险。其中，英国、加拿大、日本和澳大利亚等部分发达国家定期公布政府资产负债表。这些国家按照SNA 准则建立了完备的国民经济核算体系，通过广义政府资产负债核算，用于全面了解政府的财政健康状况，研究政府的债务比例、融资能力、融资成本、政府债务风险与货币风险和国家债务的可持续能力等问题。欧洲统计局以SNA 体系为基础，结合欧盟国家实际情况，设计了欧洲账户体系( European System of Accounts，ESA) ，组织成员国开展广义政府资产负债核算，以全面了解政府部门的资产负债状况，通过跟踪各成员国的政府赤字和国家债务情况掌握政府运行风险，广泛应用于宏观审慎与财政政策的协调配合领域( European Statistical office，2013) 。
（三) 国内关于政府资产负债表的探索
主要形成了以马骏、李扬、杜金富、杨志勇为主的四个团队( 见表1) 。这些团队分别围绕国家或政府资产负债表开展了一系列重要研究，并公布了研究成果。
1. 研究框架和方法差异。第一，在框架体系上，马骏团队和李扬团队主要参考《国民经济核算体系2008》( SNA 2008) 中相关标准，对机构和部门的划分结果较为相似。杜金富团队和杨志勇团队编制的政府资产负债表，除了参照SNA 2008 的最新标准外，还参照了国际货币基金组织( IMF)发布的《政府财政统计手册2014》( GFSM 2014) 的核算方法等国际经验，建立了现代政府资产负债表的统计核算框架。第二，在统计分类上，四个团队总体与SNA2008 的分类保持吻合，但在无形资产、保险准备金、文化文物资产、油气和矿产资源资产、政府控制的服务于住户部门的民间非营利组织、是否考虑养老金缺口等方面，还有所区别。第三，在编制方法上，马骏团队将7 张子表直接加总生成国家资产负债表。李扬团队是基于国家金融资产、负债的资金存量表为基础，再补充后面年度流量数据和非金融资产数据后形成的。这两种方法囿于数据的可获得性，对不同的部门( 企业、政府和居民) 难以实现将一个指标体系分类到底，无法汇总轧差，但对比较资产负债时间序列间的变化仍有积极意义。杜金富团队和杨志勇团队的方法更接近政府资产负债的核算，资产负债的分类结构贴近国际标准，将较为完整的分部门资产负债汇总后，再实施抵消合并等会计处理，形成总体政府资产负债表，理论上应更接近真实数据。
2. 既有研究的局限。主要体现在以下方面。第一，对资产负债表的层次界定有待厘清。现有研究的一大通病是缺少对国家资产负债表、狭义政府资产负债表、广义政府或公共部门资产负债表的明确界定。三个层次的资产负债表有着紧密的联系，各自主体范围不同、核算基础各异、合并处理方法也有所区别，需严格划分，避免混为一谈。第二，主体范围还有待进一步明确。如容易在英美国家常用的履行“受托责任”和法国等国“国家法人”的概念之间产生混淆，导致政府资产负债表的编制和报告主体模糊( 王天华， 2012) 。第三，对于政府资产负债的概念界定及相关理论研究较少，忽略了对政府及政府资产负债与企业及企业资产负债之间差异的理论分析。第四，缺乏一个运用政府资产负债表进行宏观经济分析的系统框架，尚未解决资产负债表与SNA 整体核算框架的衔接问题。同时，缺少内生的政府资产负债表分析和评估的指标体系，导致分析结论略显片面和不深入。第五，未进一步对或有和隐性政府资产负债信息进行展开分析，无法实现对政府潜在债务风险的评估和预测，影响了政府资产负债表的决策应用价值，而这一点对应对人口老龄化下社会保障制度的设计和财政保障的可持续性尤为重要。同时，国有体系的非金融和金融部门持有数量可观的表外或有资产，也没有纳入政府资产负债表的研究视野之中。
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中国政府资产负债核算需要解决的理论与实践问题
编制政府资产负债表，需要重点研究核算原理，既要做到全面核算又要避免交叉重复统计，也就是说要涵盖预算内外，兼顾流量和存量。基本原则如下。第一，界定政府部门的定义和内涵。第二，研究资产负债的范围以及分类。第三，确定核算原则，明确计价、合并、轧差等原则。
( 一) 界定政府部门中需要解决的问题
( 1) 出资边界的问题。 ( 2) 职能交叉的问题。 ( 3) 多重身份的问题。 ( 4) 经费掺杂的问题。( 5) 上下混搭的问题。
（二) 划分资产负债范围及分类中需要解决的问题
一般地，资产可分为非金融资产和金融资产两大类。由于实物负债现实中发生较少，鲜有体现，负债都体现为金融负债。
1. 非金融资产的范围和分类问题。
2. 金融资产的划分问题
3. 债务的界定问题。
(三) 确定核算原则中需要解决的问题
1. 核算规则
政府部门资产负债表的核算基础主要有收付实现制和权责发生制。收付实现制仅需在现金和现金等价物流入或流出时入账，而权责发生制则是在经济事件发生( 经济价值被创造、转移、交换或消失) 的时点予以记录，而不管是否收到或支付现金。应当在以下方面进行重点考虑。
第一，会计基础的衔接与转换。第二，重点把握出资额。第三，完善“固定资产”核算制度。第四，明确“非生产资产”核算标准。
2. 计值原则。
第一，非市价问题。第二，市场切割的问题。第三，长端贴现的问题。第四，估值技术的问题。
3. 合并原则。
一是确定合并的层级。二是如何保证会计核算和会计科目的一致性。
(四) 政府资产负债核算与其他国民经济账户衔接问题
1. 与政府财务报告的协调问题。
2. 与国民经济核算体系的衔接问题。
3. 数据匹配和结果匹配问题。
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总结与展望
未来的研究展望包括四个方面。
第一，建立政府资产负债核算理论体系。
第二，夯实我国政府资产负债的核算基础。
第三，丰富政府资产负债的应用分析视角和指标体系。
第四，完善政府或有和隐性债务的统计框架。
（备注：原文刊发于《财贸经济》2019年第1期，作者为IMI学术委员、财政部金融司司长王毅，中证金融研究院郑桂环，中国工商银行宋光磊）
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编辑 刘文婕
来源 大金融思想
审校 田雯
责编 胡晓涛、金天
监制 朱霜霜
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