视点 | 以贸易赤字之名解财政赤字之困：解析特朗普贸易战动机
中美贸易战的背景下，特朗普的政策动机引起国内外学者的解读。IMI特约研究员、中国人民大学国际关系学院副院长翟东升认为，特朗普发动贸易战的真实动机并非解决贸易赤字问题而是应对财政赤字困局。他推动实施的大规模减税方案扩大了美国联邦财政的赤字规模，而美联储主席鲍威尔上任后实施的鹰派加息政策，导致联邦政府利息支出大幅上升，进一步恶化了特朗普政府财政状况。民主党可以利用债务上限、PAYGO条款等立法资源限制甚至逆转特朗普的政绩。在此背景下，特朗普不得不以贸易赤字为借口，向主要贸易伙伴提高进口关税，以此复活了此前已经被否定的“边境调节税”。翟东升指出，中国应该在塑造和构思中美关系时考虑到这一重大因素，并围绕其联邦财政困境创造性地设计中美之间的“大交易”。
以下为文章全文：
自2018年3月中美之间发生贸易战以来，国内外学界对特朗普的政策动机展开了不同角度的解读，其中不乏基于诸如“修昔底德陷阱”、双层博弈、民粹主义等国际关系理论和政治学概念展开。在这些理论命题指导下所展开的对中美贸易摩擦博弈的分析，从效果看似乎与学者们的期望存在一定距离。在政策研究的方法论层面，本文主张，首先，所有有用的知识都应该是具体的，我们在对美政策分析中不能满足于流行的宏大叙事，而应以务实的调研和跨学科视角去分析具体矛盾及其内在的主次关系和轻重缓急次序。其次，要认识到财政视角在美国政策分析中的有效性，而对于特朗普这样一位商人总统，从财政视角出发的分析方法尤其适用。最后，必须跳出思维惯性和政策惯性，寻找解开中美关系困局的新办法。
本文认为，特朗普发动的贸易战并非出于深思熟虑的国际战略考量，而是源自内政莽撞和失误之后的慌不择路。具体来讲，就是国内减税和加息带来的巨大财政赤字压力，迫使他不得不将最初设想的边境调节税用消灭贸易逆差的名义“借尸还魂”。
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美国国内减税与财政压力
2017年12月通过的减税法案，是特朗普执政的一项核心政绩。减税能刺激经济增长，从而反过来增加政府税收，这种说法尽管从未被实践证明过，但是作为一种意识形态神话，在美国保守势力的圈子中流传已久，其理论基础是财政经济学的拉弗曲线。早在竞选期间，特朗普便宣称一旦执政，将会实施巨幅的减税政策，最初的说法是十年减税10万亿美元；经过与共和党国会高层的沟通协调，当选后他将这一方案修正为十年减税5万亿美元，并分为两期实施，第一期减税约为每年2500亿美元。2017年12月，特朗普的第一期减税方案获得共和党掌控的美国国会通过，并于次年1月实施。特朗普喜欢对标里根，但1986年里根减税法案曾横扫参议院97票，获得两党一致支持，而特朗普的税收改革是在没有一个民主党议员支持的情况下获得通过的。随着2018年中期选举民主党收复众议院多数席位，他所希望的第二轮减税法案事实上已经很难成为现实。
就过去一年多的实施效果看，特朗普的减税成果远不及预期，然而财政代价巨大。类似于里根和小布什政府在20世纪80年代和21世纪初所采取的减税政策，本次减税方案也被寄予了复苏经济的厚望。除了个人所得税减少2%～3％之外，税收改革还包括削减遗产税和一次性海外利润汇回税，以鼓励美国跨国公司将海外附属公司和避税中心的3万亿美元利润转移回美国境内。税收改革的基本理念是通过刺激投资，创造短期经济增长并降低失业率，最终增加政府税收。但历史证明，减税带来的“涓滴效应”往往不尽人意，并且都会导致财政赤字急剧增加，特朗普的减税似乎也不例外。特朗普税改实施一年后，其团队预期的财政平衡并未到来，反而使联邦预算赤字激增至7,790亿美元，比上一财政年度增长17％，达到六年来的最高点。据美国税务联合委员会（JCT）估算，仅减税一项就在一年内带来1万亿美元的财政亏空，并因此将大幅增加美国2018～2027年期间的财政赤字。除此之外，在美国联邦政府目前超过20万亿美元的存量债务基础上，美国国会预算办公室预测2018～ 2027年期间将有10万亿美元债务增长。
尽管特朗普经常声称“有美元发钞权支持的国债，再多都不必担心”，但在现实的政治游戏中，悬在特朗普减税政绩头上的有两把利剑。一是联邦政府债务上限。美国政界和学界对于政府债务有一种根深蒂固的意识形态憎恶，共和党人尤其如此。虽然民主党人对债务的态度较为平和，但他们乐意利用债务上限来制约特朗普的施政空间。于是在2018年特朗普政府出现了美国历史上为时最长的政府关门现象。二是美国制度中维护财政纪律的PAYGO条款。国会众议院民主党领导人佩洛西曾明确表达了利用这一条款限制政府巨额赤字的意愿，剩下的就是时机问题。对于特朗普的减税安排来说，免受该条款限制的一个方法是通过国会投票将其搁置，这对于目前的共和党来说并非易事。若在减税方案实施期间受到该条款的限制，特朗普将不得不减少支出或者实行相应规模的增税，这意味着特朗普的减税成就将大打折扣甚至功亏一篑。
在特朗普减税谈判期间，为了控制赤字，众议院的共和党领导人曾提出颇具争议的征收边境调节税的议案。美国每年进口将近2.7万亿美元的海外商品和服务，而且美国的进口关税在全球主要经济体中属于水平较低的。如果对进口商品适度征税，不但可以获得不菲的联邦关税收入，还可以阻止本土企业将总部、知识产权和工作机会转移至国外。但是对所有进口品征收边境调节税有两个问题。一是这会引起其他贸易伙伴的报复，从而反过来损害出口。二是它会导致通胀上升，而这将引起消费者的不满和美联储收紧货币政策。对特朗普而言，这两个问题似乎是可以容忍的，或者至少能想办法应对。美国的对外贸易逆差巨大，贸易伙伴对美国市场的依赖远大于美国对它们的依赖，所以特朗普相信其他国家会做出让步，美国会赢得贸易战。但边境调节税在美国国内面临着特殊利益集团以及国会参议院共和党人的强烈抵制。因而到了2017年7月，该项税收计划宣告流产。但这种退缩仅仅是名义上的和策略性的，特朗普和共和党高层在短短半年之后便用贸易战的方式将其复活了，而其复活的时机则与特朗普的联储人选任命及其对货币政策的控制力有关。
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贸易战时机源自失控的美联储加息进程
特朗普原本指望在更换美联储主席之后，通过持续降息和债务结构短期化每年节省千亿美元利息支出，缓解财政上的压力。但2019年2月美联储新主席鲍威尔上任之后不但没有减息，反而继续加息，令特朗普政府本已失衡的财政收支雪上加霜。而这是触发特朗普仓促发动贸易战的关键事件。
从美国联邦财政的支出结构来看，绝大部分支出是由国会立法确定的长期支出项目，比如医保和社保，而总统可以腾挪的空间非常有限。而对于国债利息支出则有可以操作的空间。为滚动其存量债务，美国联邦政府每年所支付的利息占其财政支出的规模在10%～20%之间。如果特朗普能够影响未来的美联储货币政策，令其再次进入减息周期，那么利息支出的金额甚至可以不升反降，其缩减规模每年以千亿美元计。
如表1所示，从2000年到2016年，联邦债务存量扩张了3.5倍，但利息支出仅仅增长了大约20%，这显然应归功于联储的持续降息和后危机时代的量化宽松及超低利率。特朗普上台之初曾试图拉拢和讨好时任美联储主席耶伦，意图让后者帮助他压低利率，从而进一步节省利息支出。但是在特朗普执政的2017～2018两年，利息支出在两年内迅速上升了约1000亿美元，这显示他这位民粹派政治素人未能实现对联储货币政策的实质性掌控。
在自由主义经济学理念中，央行独立性一直是一个值得标榜的政治神话，其中的逻辑是央行越是独立于行政权力，货币政策就越是有纪律，通胀率就越低。但在实践中，即便是在美国，央行独立都只是一句漂亮的口号，历任美联储主席都或多或少、或明或暗地配合政府的政治意图操控货币政策，在某些特殊情况下货币政策甚至会成为党争的工具。联储历史上任期最长的主席格林斯潘，曾被索罗斯等人公开揭露为配合小布什政府的竞选议程而长期压低利率，人为刺激经济增长和就业，从而导致了2007年之前的房地产泡沫和次贷危机。奥巴马任命的耶伦始终表现出明显的民主党政治立场，在2016年希拉里·克林顿和特朗普竞选时期，她长期拒绝实质性加息。这种行为被特朗普多次公开批评为民主党人“助选作弊”，因为压低利率可以推高经济增速，减少失业，从而有利于执政党候选人的选情。在特朗普当选之后，耶伦便开始持续加息并叠加收缩资产负债表，从而迅速推高基准利率。
特朗普上任之后，很快任用了有共和党背景的律师（而不是经济学家）鲍威尔接替耶伦出任美联储主席，但是出人意料的是，鲍威尔并没有忠于特朗普，而是迅速背叛了他。特朗普当时在华盛顿的精英圈中是被普遍排斥和蔑视的对象，又面临着通俄门调查和可能的弹劾。由于总统可以任命联储主席但没有明确权力开除后者，加上鲍威尔比特朗普晚一年入职，下一次续聘他的总统很有可能不是特朗普而是一位建制派精英，所以鲍威尔的背叛应当说是一种理性选择。他的加息行为，不但弱化了特朗普减税刺激的经济效果，引发了股市的动荡，而且使得特朗普政府在2018年的利息支出进一步飙升。鲍威尔的“背叛”给特朗普带来的最紧迫压力是寻找新的联邦财源，以平衡减税和加息带来的赤字急剧扩张。这也就解释了为什么特朗普在2018年2月以非常仓促和混乱的方式开始了一场几乎无差别地面向全世界主要贸易伙伴的贸易战。实质上，他是以贸易战为名，复活了于2017年初提出的边境调节税。
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特朗普以消灭逆差为名复活边境调节税
从本质上讲，向进口商品加征惩罚性关税只是边境调节税的另一版本，以便于向国会和大众舆论推销寻求支持。如果向价值约2.7万亿美元的进口商品加征10%的关税，美国财政部每年将能够增加约2500亿美元的关税收入，差不多可以抵消减税成本。尤其是如果对来自中国的所有商品征收25%的高关税，可能会使联邦政府每年增加高达1200多亿美元关税收入。实际上，贸易战的确导致美国联邦关税收入大幅上涨，每月的关税收入从贸易战之前的30亿美元跳升到60～70亿美元。
由于关税成本在供应链的上下游中进行分配，目前来看主要是下游消费者消化了其代价，因此特朗普所征关税很大意义上是对美国普通家庭的新税，但是比起边境调节税更加容易被美国舆论所接受。虽然美国民众非常反对增加税收，但他们愿意接受为国家经济安全而承担一定成本，而这也使得中国非常容易成为替罪羊。通过引发贸易战，以“不公平贸易掠夺美国的财富和就业”的口号瞄准中国等贸易伙伴，特朗普成功地将自己描绘成一个捍卫美国经济免受外国掠夺者侵害的“民族英雄”，并将中下阶层聚集在一起。
从应对财政压力的视角来审视特朗普发动贸易战的动机，这样的解释可以获得一系列有力的旁证，也使一系列此前看来有些不合逻辑的事情能够被更为清楚地认识。
其一，如果特朗普是出于应对崛起大国的战略考虑而打压中国，那么他应该联合欧洲日本一起对付中国，但实际上他却同时打击美国所有的主要贸易对手。当欧洲日本领导人前往美国劝说他应联合对华时，他的公开回应是“你们跟中国一样坏！”以本文的逻辑，其实他就是想向尽可能多的进口商品和服务征收关税而已。同时也可以预见，美欧之间的贸易战未来一定会打响，实际上目前已经有了初步的显现：2019年四月中旬起，美欧开始启动贸易谈判，并拟于2019年九月达成协议。特朗普用以逼迫欧洲加入对美谈判的核心手段是威胁对欧洲出口的汽车和零部件征收25%关税，公开声称的“谈判底线”目标之一是欧洲农产品市场的放开，而这在欧洲农业大国的国内政治中是不可接受的。这一贸易战借口与模式同2018年初对华贸易战开启之际的做法如出一辙。
其二，特朗普在发动对华贸易战的初期，要求中国不许报复，中方自然认为这一要求蛮横无理，甚至荒唐可笑。但站在特朗普的立场看，这个要求有其自身道理：他的贸易战最初是针对几乎所有主要贸易伙伴的，所以当各国的关税都被上涨之后，实际上是美国消费者承担了绝大部分成本，而对中国出口商的影响非常有限。所以可以将他的要求理解为是在暗示中方配合他演一出贸易战的大戏给美国舆论看，表面上是中美在过招，其真实目的则是为了让美国大众甘心掏钱买单。
其三，在2018年6月份之前的贸易谈判中，中方曾做出相当程度的贸易让步，美国财政部长姆努钦等人已经表示满意，但特朗普仍悍然撕毁协议文本，公开宣称中国的让步不够，又无法明确说明美方究竟想要什么，并开启了加税进程。而在2018年夏季中美贸易战僵持阶段，特朗普在推特上发言表示关税将使美国更加富强：不论对手是否来美国谈判，美国都可以赚取一大笔钱。
其四，到目前为止的中美贸易协定谈判中，美方要求中方取消对美产品的报复性关税，而美方则可以保留对中方已经加征的部分乃至全部关税。这种诉求的背后，反映出特朗普宁愿在其他方面做些让步，也不愿意将已经获得的关税收入牺牲掉。
其五，特朗普正在做的许多政策调整都与省钱有关。由于赤字规模持续攀升，特朗普已经指示其内阁成员在2020财政年度削减5％的可自由支配开支，这将节省大约650亿美元（占美国年GDP的0.3％）。他曾经鼓吹增加军费，打造太空部队，但是却在2019年4月初会见中方代表团团长刘鹤时，在媒体面前公开呼吁中美俄三方谈判军备控制以免“浪费那么多钱”，这种示弱的姿态在他身上是极其罕见的。当然，还有很多饱受批评的做法，都隐含着节省财政开支的考虑，如减少美国在国际事务中的参与，减少美国在全球公共产品的供给，从多边国际组织中退群以及向盟国和地缘政治上的被保护国勒索保护费等等。
在分析特朗普的政策动机时，应充分注意到其本人的知识背景和人生经历，也必须注意到他的诉求和建制派精英之间的重大区别。作为一个在地产业务中曾经屡次破产的商人，特朗普极其重视财务状况，而对各种价值观嗤之以鼻，并且将美国联邦政府当作一家企业来经营。特朗普将国家的贸易逆差看作公司的经营亏损，却没有意识到两者之间存在本质区别：美国的逆差其实是在用一纸美元获取全球的产品和服务，相当于向全世界储蓄者征收铸币税。
2016年大选之后的美国处于社会严重分裂的状态中。民粹势力及其最大的政治代表人物特朗普与建制派精英存在明显的对抗和博弈，他们的关注点大不相同，知识结构、世界观、利益偏好也存在明显差异。当然在相互博弈和对抗之中，两者之间也存在相互磨合和驯化过程。所谓“修昔底德陷阱”、对华战略遏制、围绕5G和人工智能（AI）的高科技主导权争夺战，这些都是建制派精英的关切和诉求，特朗普仅是受其影响才开始讨论其中一部分话题，但是归根结底，他的核心关注是少花钱，以便捍卫他高度重视的减税成果。
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未来的挑战与中国的应对
美国政府未来面临的财政约束有短期和长期两种。短期看，能否让美联储积极配合并开始降息进程，是特朗普政府盘活其财政空间的一个重要抓手；而拟议中号称万亿美元规模的基建支出将进一步加大其联邦财政压力。为平衡其财政赤字，特朗普一定不会放弃关税收入，并且会启动并升级针对欧洲和日本汽车与零部件等大宗贸易品的贸易战。而预期到2020年大选进入白热化之后，民主党掌控的国会众议院可能启动PAYGO条款，逼迫特朗普加税或者减少支出以控制联邦财政赤字，从而伤害执政党选情。值得警惕的是，特朗普政府巨大的财政赤字使得国会民主党人一定会充分利用财权杠杆对其施压，而公然提高税收在政治上是不可接受的，所以特朗普（乃至未来的其他美国总统）可能会继续寻找新方法，以各种国家安全要求为幌子向美国人民征税。而这就会为中美关系带来新的挑战：由于美国朝野弥散着广泛对华敌意，无论用何种国家安全理由以增加联邦收入，中国威胁是最方便的借口；即便中美关系在2018～2019年的谈判中勉强达成协议，特朗普仍可借口中国的某些制度或者政策伤害美国国家安全，从而重启关税。
长期看，决定美国联邦政府财政健康和施政空间的关键因素不是军费开支和利息开支，而是医保改革，因为医疗开支已经成为美国联邦财政开支中的最大项。奥巴马医改法案的实施使越来越大比例的财政支出被医保所占据。特朗普上台后反复攻击奥巴马这一最重要的政治遗产，但特朗普自己提出的医改法案未能在国会获得通过，目前正在致力于利用法律和行政手段进一步瓦解奥巴马医改。美国医改的动向值得关注，因为它将在很大程度上决定未来一代人时间内美国政府的财政资源和行动空间。
2019年夏季将是中国在对美贸易谈判中取得谈判优势的最佳时间窗口。2018年下半年，中国经济的下行趋势与中美贸易战关系不大，这是因为中国与美国经济的相互依赖并没有双边贸易数据所显示的那么严重失衡，中国在进出口项下的确有巨额顺差，但是在资本项目下，尤其是从企业利润的角度看，美国对中国市场依赖巨大。对于中国来说，2018年与美国的贸易摩擦过程中之所以显得较被动，其间的原因不排除中国主动去杠杆等多种政策因素叠加带来的民间信用紧缩和经济下滑，而美国经济恰好处于减税刺激政策带来的亢奋期。而在2019年，中美两国的谈判地位出现互换。一方面，美国的减税刺激效果正在消退，未来两年内存在很大下行压力；而另一方面，中国在2019年春季推出了每年2万亿元左右的减税降费政策，其刺激力度甚至大于美国，政策效果正在显现，估计会在下半年达到高峰。中美贸易摩擦已经进行了一年，中国出口包括对美出口并没有受到实质性打击。更加重要的是，聚集在中国的制造业产业链并没有实质性地向外转移，即便是苹果供应链的零部件生产也仍然在继续向中国大陆地区转移。在此背景下，中方在贸易谈判中是有底气的。
中美关系正在经历一场系统而持续的大震荡，正在从持续了三十多年的复合相互依赖中走出来，寻找新的均衡。这种震荡显然是包括了地缘政治、全球经济、社会思潮等很多因素叠加共振的结果，而本文所主张的美国联邦财政压力的分析视角可以为上述因素提供一个务实而有力的补充。基于这一视角，本文认为，在构思中美关系未来的新均衡时，应该将美国联邦政府的财政困境作为一个重要的着眼点，而中国手中的巨额外汇储备以及越来越国际化的人民币则可以扮演关键的政策抓手。美国联邦政府可以向中方出售的东西极少，但是考虑到特朗普并非常规政治家，而且喜好做匪夷所思的“大交易”，中方可以提议购买一些非常规“资产”。果真如此，中国的和平崛起将趟出一条“霸权收购”的新路径，中美关系将在新的逻辑之下实现稳定。
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总结
综上，特朗普发动贸易战的真实动机并非解决贸易赤字问题而是应对联邦财政赤字困局。他推动实施的大规模减税方案扩大了美国联邦财政的赤字规模，而美联储主席鲍威尔上任后实施的鹰派加息政策，导致联邦政府利息支出大幅上升，进一步恶化了特朗普政府财政状况。民主党可以利用债务上限、PAYGO条款等立法资源限制甚至逆转其政绩。在此背景下，特朗普不得不以贸易赤字为借口，向主要贸易伙伴提高进口关税，以此复活了此前已经被否定的“边境调节税”。上述财政分析视角能够很好地解释他发动贸易战的方式、时机以及过去一年来特朗普的一系列言行。中国在构思未来的中美关系是不应忽略这一重大因素，并可以围绕其联邦财政困境创造性地设计中美之间的“大交易”。
编辑 孙建秋
来源 《现代国际关系》2019年5期
审校 蒋旭
责编 胡晓涛、金天
监制 朱霜霜
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