IMI研报 |《人民币国际化报告2020》系列十二：打造世界一流金融制度环境的突破口

编者按

中国人民大学国际货币研究所(IMI)自2012年开始每年定期发布《人民币国际化报告》，重点探讨人民币国际化进程中面临的重大理论与政策问题。报告因其独立性、客观性和决策参考性，得到了社会各界尤其是政策部门的高度关注。同时，报告还被译成英文、日文、韩文、俄文、阿拉伯文等版本并在北京、香港、澳门、纽约、法兰克福、伦敦、新加坡、首尔、阿拉木图、拉合尔等地发布，引起国内外理论与实务界的广泛关注。

《人民币国际化报告2020》主题为“上海如何建设全球金融中心”，从世界与中国、历史与现实、机遇与挑战等多个维度全面深入地探讨了上海建设全球金融中心的模式选择、基础条件和发展策略等重要问题。明确提出上海应当抓住第四次工业革命的有利时机，建设成为科创中心、经济中心、金融中心、贸易中心、航运中心协同发展的全球中心城市，引领中国高质量发展和高水平开放，为人民币国际化提供坚实的基础和持久的动力。

“IMI财经观察”将每周连续刊登《人民币国际化报告2020》节选系列文章，以飨读者。本文节选自《人民币国际化报告2020》第七章：打造世界一流金融制度环境的突破口。

以下为研报全文：

经过多年的发展，上海在支付系统、中央证券存管、证券结算系统等金融市场基础设施建设方面取得了显著成效，不仅有股票、债券、基金、现货和期货等品种交易系统，还有信贷资产、信托资产、互联网金融资产、大数据等新型金融资产交易系统，为上海金融发展奠定了良好的基础。但是，与全球金融中心建设的要求相比，还需要进一步提高金融基础设施的质量，推进金融基础设施的市场化和国际化运作。应该充分发挥金融科技的推动作用，以人民币清算支付体系建设为核心，增强基础设施之间的互联互通，构建多层次的金融标准体系，全面提升金融基础设施的功能。

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充分纳入金融科技带来的产业变革

金融稳定理事会(FSB)将金融科技定义为“技术带来的金融创新，它能创造新的业务模式、应用、流程和产品，从而对金融市场、金融机构或金融服务的提供方式造成重大影响”。这不但将推动传统金融机构的转型，还将催生一批传统模式下无法企及的新业态。上海建设全球金融中心，适逢金融科技蓬勃发展的浪潮，在这一进程中将率先面对金融科技带来的机遇和挑战。我国在金融科技发展中取得了一些有目共睹的成就，但与美国金融科技发展模式的内涵有较大差异。我国的金融科技偏向应用层面，优势在于规模化应用，在互联网巨头丰富运营经验的推动下，依托现实场景和业务导流，实现技术的迅速市场化，惠及传统金融体系无法覆盖的客户群体，为其提供以小微贷款、互联网支付为主的普惠金融服务，未来增长潜力大。美国的金融科技偏向于交易和信息系统层面，优势在于底层技术的创新力，在区块链、云计算、人工智能等底层支持技术上掌握大量核心技术，主要服务于有个性化需求的金融企业，为其搭建高效稳定的各类金融业务平台（中国人民银行广州分行课题组，2017）。上海要成为金融科技时代的全球金融中心，依托我国金融科技产业现有经验和优势进一步发展适应消费者金融需求的应用端必不可少，但也要认识到在金融信息系统等底层技术上相对薄弱的现实。上海为互联网时代的金融业务提供稳定保障，亟须强化底层技术的持续创新和支撑，加大数据资源整合，提高金融市场基础设施的科技含量，为高水平综合化金融服务提供基础性支撑。目前，运用到金融科技中的底层技术主要包括大数据、云计算、人工智能、区块链等，主要的应用场景包括移动支付、大数据征信、网络信贷、互联网众筹、量化交易、智能投顾、保险科技、数字货币等，将技术与金融业务相结合后，通过定制化服务和深度挖掘数据来开发创新型金融产品，为银行、证券、保险、资管等领域带来了新的业态。但金融科技并不会使得金融市场中的风险消失，相反可能使得金融风险传播的速度提升、范围扩大，造成一家金融科技公司出现问题后，市场迅速转变对于与其业务同质化的整个行业的判断。面对金融科技创新速度快、混业平台化等特点，上海在监管思路上需进一步创新，尝试引入“沙盒监管”和“无异议函”等符合金融高度创新环境的新手段，做好跨主体的综合监管，将技术充分融入到监管当中。上海发展金融科技与其建立科创中心的定位是高度契合、优势互补的。一方面，在上海本地要给予政策支持，培育一批金融科技公司，推动科技公司与金融机构间的合作，鼓励传统金融业转型为融合了创新的技术驱动型发展模式。另一方面，要对接杭州等长三角周边城市的金融科技基础，改善其与上海金融市场的对接。金融科技的发展背后离不开科教和人才培养的基石作用，这就要求进一步加大对于金融特别是交易和信息系统分支的相关科研投入，促进产、学、研一体化发展。由于美国的金融科技公司大多位于硅谷地区，与传统金融机构所在的纽约、芝加哥等地不具备距离优势，在目前尚未出现真正意义上的全球科技金融中心。面对这个难得的历史机遇，位于长三角技术高地的上海，通过建设长三角乃至全国共享的信息平台，统筹统计、研究和分析过程，有望成为第一个在金融科技时代建成的全球金融中心。

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建设高质量金融基础设施

上海在全球金融中心建设过程中，离不开高质量的软硬性基础设施支持，基础设施的质量与丰富性将在很大程度上决定在沪金融机构、金融市场的运行效率、演进方向和稳健程度。充分运用市场手段，调动微观主体参与金融基础设施的积极性。近年来，金融基础设施运营模式已经产生了深刻变化，微观主体具备了更深层次参与的机会。一方面，金融科技的发展使金融设施开发的门槛大幅降低，私营部门能够负担部分成本，基础设施新形态的出现一定程度上绕过了传统金融基础设施的特许经营；另一方面，金融基础设施经营机构与服务对象的关系日益复杂和紧密，更加定制化和多元化的服务形式大幅改善了基础设施的盈利模式和盈利空间。应该发挥市场机制的作用，调动微观主体参与金融基础设施的积极性，使政府规划、市场参与、公益运行相结合。具体来说，顶层是政府的统一规划，注重系统的前瞻性和兼容性，并严格防范单一机构对于技术设施平台的垄断造成影响整个市场公平竞争和稳健安全的问题。中层是市场化机构的建设参与，在政府制定的技术标准框架下，鼓励具有专门经验、技术和人才的企业，特别是网络技术公司和金融科技公司的参与。可以看到，第三方技术服务商构建的统一平台有助于利用其专业特长，降低各金融机构重复开发相关支持技术的成本，例如美国的富达国民信息服务公司和国内的蚂蚁金服开发的支付平台。底层是具有公益性和公正性的运营机构，由于金融基础设施的特点，如果只是为股东利益服务就容易形成市场不公平，造成对需求方的差异化定价或自有业务垄断等情况，因此金融基础设施运营商的利益必须与社会效益相一致，需要培育具有公共物品特征的合格运营平台。完善金融信用信息数据库，形成良好的信用数据使用环境。借助中国人民银行征信中心在上海的优势，依托人民银行现有的金融信用信息数据库，将上海全球金融中心涉及的国际个人投资者和机构投资者纳入数据库范围，不断拓宽金融信用信息数据库的覆盖范围和使用效率。以上海资信有限公司等平台为基础，进一步整合上海个人信用征信系统和企业信用征信系统，联合金融机构、税务、工商部门、海关、法院等各个机构，增加征信系统包含的信用数据。利用上海及周边地区的技术优势和人才优势，探索建设统一的金融云服务平台，对各渠道的金融信息进行整合，为各个机构提供实时、全面的金融信用信息。加强与其他地区信用机构的合作，通过业务往来、投资入股等方式引入国际领先的信用数据技术和服务。统一的金融信用信息数据库有利于降低采集成本，但是需要规范信用数据的使用。加强对金融机构、征信机构、政府部门的信用教育，鼓励各部门在数据库的基础上进一步深入挖掘，开发各类征信产品和征信服务，形成一个良性互动的金融信息库使用环境。

 3

以人民币清算支付体系为核心建立多层次的金融标准化体系

随着金融科技的广泛运用，金融创新层出不穷，国际标准化组织（ISO）、金融稳定理事会（FSB）、欧盟、美国、中国都在积极进行金融标准化建设。目前全球尚未形成统一的金融标准体系，跨境金融服务监管、金融产品统计和监测面临较大的挑战。上海在全球金融中心建设中，应该围绕人民币清算支付体系这个核心，积极对接国际通用标准、推广国内特色标准，探索建立一套多层次的金融标准化体系，为国内外投资者参与上海全球金融中心的各项活动提供准则，为国内金融规则和国际金融规则接轨奠定基础。整合现有的部门法规，制定人民币支付系统的基础性法律。明确国际投资者的准入要求和接入方式，规定结算的最终性，避免支付结算运行环境的不确定性，增强清算支付制度的稳定性。针对参与主体的国际性和支付工具的复杂性，完善支付纠纷解决的长效机制和制度，降低信息不对称，提高人民币支付系统的国际竞争力。加强金融基础设施统筹，促进多个交易系统的联通与兼容。美元、欧元的跨境支付系统都与外汇和证券市场联通，具有较强的兼容性，能够为投资者提供多元化的清算支付服务。例如，纽约清算所银行同业支付系统(CHIPS）具有直接转换外汇的功能，泛欧实时全额自动清算系统( TARGET)同时提供央行货币结算和证券结算功能。可借鉴CHIPS和 TARGET的设计思路及运营管理经验，加强CIPS与各个金融要素市场和交易场所基础设施之间的互联互通，提供全方位服务，提升上海各个金融市场的跨境支付效率和竞争力。进一步健全和完善CIPS。延长CIPS正常工作时间，优化多功能、高效的清算模式，提供账户及流动性管理服务，推动CIPS与更多境内外金融市场基础设施互联互通，服务境内外金融市场。健全 CIPS风险管理机制，完善清算支付事前、事中和事后风险管理机制，提供大数据信息支持和安全保护，拓宽 CIPS的国际使用范围。吸收借鉴国际通用标准，完善金融标准化体系。长期来看，建立全球统一的金融标准化体系是经济金融全球化发展的必然要求。上海全球金融中心要积极发挥国际金融标准与国内金融标准衔接的桥梁作用。上海可参考国际通用标准，尤其是ISO和FSB制定的金融标准，鼓励各类金融机构进行高水平的金融创新活动。通过这些创新实践，为中央制定国家标准和行业标准提供思路，为国家标准、行业标准的制定编制清单和具体名目，推动金融标准体系建设。注重国内、国际规则的有效衔接，有关金融领域新产品、新机构、新业务的国际标准不能全盘引入，可先以上海全球金融中心作为试点地区，逐步探索新型金融的制定标准，待标准成熟之后再推向全国。参与国际标准的制定，推广中国的优势标准或特色标准。以上海全球金融中心金融标准的制定为契机，积极参与全球金融标准的制定，提高我国的发言权和建议权，逐步扩大我国在国际金融领域的影响力。以上海全球金融中心的金融实践为基础，建立专门的上海金融标准化组织，引入国内外相关领域专家，形成一套完善的金融标准化体系，并逐步推广。借助上海全球金融中心、“一带一路”倡议，推广我国金融标准，提高其他国家对我国金融标准的认可和使用程度。积极参与国际组织的金融标准化工作，就数据采集、标准制定、信息维护等关键内容建立常态化的沟通机制，并结合我国金融发展的实际情况，把我国的优势标准、特色标准推广出去。协调各方共同参与，建立多层次的金融标准体系。金融标准体系包括国家标准、行业标准、团体标准、企业标准、国际标准等五类，目前我国金融行业主要采用中国人民银行发布的国家标准和行业标准。在积极落实和实施国家标准和行业标准的基础上，鼓励银行业、证券业等行业协会研究制定相关领域的金融产品团体标准体系和清单，并与其他地区行业协会共同探讨和研究，逐步扩大团体标准的应用范围和认可程度。结合上海金融产品标准建设现状和发展需求，率先开展上海地区金融标准化工作，鼓励上海金融机构探索和制定新的企业标准，推动金融机构编制金融产品标准清单，完善现有的金融标准体系框架。发挥上海科研资源丰富的优势，鼓励高等院校、科研机构从事金融标准化工作，深入研究金融标准化体系问题。

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加强金融领域信用体系建设，推进信息要素互联互通

信用体系是市场经济发展的基石，也是上海全球金融中心基础设施建设的重点。当前我国信用市场主要依靠人民银行征信系统，涵盖个人和企业信用信息，但是覆盖范围较窄。上海全球金融中心必须为全球投资者提供信用服务，提高信用评级机构的国际化水平和国际竞争力。适当放开信用评级市场，提高本地信用评级机构的国际化水平。信用评级市场对外开放是金融开放的重要内容。应鼓励国际大型信用评级机构优先进入上海，尤其是上海债券市场，将国际信用评级机构作为对接境内外评级标准的平台，服务境外投资者，提高上海金融市场的吸引力。通过本地信用评级机构与国际信用评级机构的合作与竞争，提高整个行业的技术水平和服务能力。鼓励本地第三方征信机构的发展，通过加强国际信用合作、引进国外信用评级专业人才等手段，在信用数据技术、风险控制、评级标准等方面积极创新，逐步缩小与国际信用评级行业的差距。加强信用评级行业监管，认真落实中国人民银行总行关于信用评级牌照的政策和法规，对已获得信用评级牌照的在沪机构进行监察，形成第三方评级机构定期上报制度，规范信用评级行业发展。加大境内、境外信用信息共享，推进信息要素互联互通。以“一带一路”信用合作交流为契机，以上海全球金融中心信用体系建设为基础，上海力争打造一个开放、竞争的信用环境。上海作为中国信用建设典型城市，可与境外其他城市就城市互信、诚信互认、信息共享等内容加强战略合作，逐步建立从点到线、到面的金融信用体系。政府层面，一方面建立信用合作沟通交流机制，对双方的信用法规制度进行充分讨论，为市场化主体的信用合作提供平台和渠道；另一方面通过签署城市之间的《信用信息共享合作备忘录》，开放政府部门建立的金融信息数据库，促进成果共享，服务跨国贸易。信用服务机构层面，以市场化方式加强采集技术、信息共享等方面的交流与合作，实现信息资源的优化配置。

总的来说，金融科技对金融行业发展的影响以及金融市场效率前所未有的提高已经初步显现。只要充分利用中国在技术方面的积累和潜在优势，强化基础设施的先进性、功能和效率，打造高质量的金融市场基础设施，上海就能走出一条有别于现有金融中心产生和发展模式的新道路，并具有强劲的国际竞争力。

专栏7-1 

完善上海全球金融中心法治的国际经验借鉴

      依法治理是上海全球金融中心建设的重要原则。金融市场扩大开放，金融业务创新，金融纠纷处置及金融监管都必须在法律框架下规范进行。他山之石，可以攻玉，以下经验值得上海学习借鉴。

      建立以节约成本为导向的金融机构退出机制，实行退出的市场化和常态化。美国中小银行有三种方式退出市场：一是收购承接，二是政府经营救助，三是破产清算。通常，收购承接占比达到90%，如果问题银行找不到市场收购方，就进入破产清算流程，雷曼兄弟公司破产就是典型案例。大萧条时期创立的美国联邦存款保险公司（FDIC）是主要负责银行退出市场的政府机构，如银行难以恢复正常经营（包括恢复价值过低和恢复成本过高），FDIC会选择让其退出市场，并撤销其营业牌照。FDIC作为银行的接管人，有权启动破产程序，并在促成与其它银行合并、出售资产和债务等交易上有绝对的话语权。上海建设全球金融中心，应该尊重金融机构优胜劣汰规律，建议由银保监会专设部门主导，加强行政接管或托管和破产程序的衔接，提高处置程序效率，鼓励健康金融机构收购风险银行，以更加高效的方式实现商业银行退出。

      发展多元化金融纠纷解决机制，重视非诉讼渠道。第一，设立专门的金融法院或者法庭，金融纠纷解决专业化。英国设立的金融服务和市场法庭是英国司法部下一个独立的司法机构，负责审查金融服务局发布的决定和监管通知。第二，对金融案件采用特殊的诉讼方式，金融诉讼方式多元化。日本对小额诉讼有特殊规定，诉讼前调解不成功，当事人可获无息贷款以缴纳诉讼费，从而更好地保护金融消费者的利益。第三，金融纠纷解决方式多样化，发挥调解的作用。新加坡设立金融业争议调解中心，专门解决金融机构与消费者之间的争议纠纷，按照先调解后仲裁的方式解决金融纠纷，裁判者由金融专业人士、会计师、退休法官和资深法律顾问等组成。降低费用、专家裁判、保障消费者纠纷解决的选择权和知情权等调解制度安排，明显倾向于保护金融消费者利益，对解决金融纠纷发挥了重要作用。

编辑  池依倩

观点整理 王蓁

责编  李锦璇、蒋旭

监制  朱霜霜

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