RUC之声 | 代志新：促进共同富裕的税收制度与政策研究
原文信息
作者：
代志新
高宏宇
程鹏
中国人民大学财政金融学院副教授
中国人民大学财政金融学院
中国人民大学财政金融学院
文章来源：
《财政科学》2022年第1期
摘要
实现共同富裕是社会主义的根本目标，是社会主义优越性的体现。本文首先介绍了共同富裕的内涵，共同富裕是全体人民的富裕，是兼顾公平与效率的富裕。本文进一步阐述了税收制度在促进共同富裕中发挥的积极作用，并结合具体数据进行国际比较，剖析目前我国税收制度在促进收入分配方面存在的不足。我国税收制度在缩小收入差距方面已取得阶段性成效，但仍存在直接税体系不完善、“税收洼地” 引发诸多避税风险、税收征管体制面临多重挑战等方面的不足。最后，本文从持续优化税收营商环境，鼓励勤劳创新致富；健全直接税体系，提高税收调节收入再分配的作用；规范地方税收优惠，维护财政收入分配秩序；提升税收征管水平，严厉打击偷税漏税行为四个维度提出了政策建议。
以下为文章核心内容：
中国作为一个国土面积广袤的大国，地区间发展不平衡问题很突出。为实现区域间均衡发展战略就需要实行强有力的转移支付制度。但是实施转移支付有两大制约，一是中央政府要有充足的财力，二是转移支付“抽肥补瘦”的特点会存在效率损失。为此，中国政府在实践中，不断寻找突破这两大制约的办法，其背后已具有丰富的理论创造元素，它是“中国特色、中国制度、中国理论”的最好注脚。本文剖析在中国特色政府治理结构下，国家能力与转移支付制度建设之间的内在逻辑联系，试图从理论到实践为中国转移支付体系提供一个全面画像。
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共同富裕的内涵
共同富裕是社会主义的本质要求，是人民群众的共同期盼。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》（以下简称《十四五规划纲要》）对全体人民实现共同富裕的目标进行了战略安排，“十四五” 期间要让民生福祉达到新水平，分配结构明显改善，基本公共服务均等化水平明显提高，脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进，全体人民共同富裕迈出坚实步伐。到 2035 年要基本实现社会主义现代化，基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。
2021 年 8 月 17 日习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上强调 “共同富裕是全体人民共同富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义”。可以理解为，共同富裕是兼顾公平与效率的富裕。共同富裕的基础是“富裕”，首先要把国民经济这块“蛋糕” 做大，实现经济的高质量发展。改革开放以来我国经济保持持续快速增长，实现了全面建成小康社会的目标。然而，需要认识到我国目前仍是发展中国家。虽然我国人均 GDP 由 1978 年的 381 美元增长到 2020 年的 10434.8 美元，但是与世界银行定义的高收入国家标准仍存在一定差距。因此，在今后很长一段时间，发展仍然是第一要务，共同富裕只有在坚持发展的前提下才可能实现，否则可能会导致 “共同贫穷”。“共同” 则体现了 “蛋糕” 分配的公平，在允许一部分人先富起来的同时要强调先富带后富、帮后富，缩小收入分配差距，优化收入分配格局。然而，我国当前收入分配不公平程度较高，居民收入差距较大。我国可支配收入基尼系数长期保持在 0.46 以上，2018 年高达 0.468，高于美国、英国、法国等欧美发达国家。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转换为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。经济发展不应还唯 “增速” 论，要平衡经济增速和发展质量的关系，坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕，实现区域统筹协调发展，缩小城乡差距，逐步推动共享发展，发展的成果被各个发展主体共同享有。
实现共同富裕不可忽视的是收入分配机制，中央财经委员会第十次会议为扎实推动共同富裕进行了基础性制度安排，重点强调要构建初次分配、收入再分配和三次分配的收入分配机制。在初次分配阶段，各生产要素的所有者根据其所提供的生产要素在生产要素市场上获取收入，其中包括劳动收入和财产性收入。初次分配要坚持效率原则，立足于社会主义初级阶段，坚持 “两个毫不动摇”，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，大力发挥公有制经济在促进共同富裕中的重要作用，同时要促进非公有制经济健康发展，重点鼓励辛勤劳动、合法经营、敢于创业的致富带头人。在收入再分配阶段，政府要运用“看得见的手” 对在初次分配阶段获得的市场收入进行调节，主要采用税收、社会保障支出和向居民的转移支付等手段来调低过高的个人收入、提高低收入人群收入。再分配要坚持公平原则，在依法保护合法收入的同时，要防止出现两极分化，消除分配不公，加大税收、社会保障、转移支付等调节力度并提高精准性，扩大中等收入群体比重，增加低收入群体收入，合理调节高收入，取缔非法收入，形成中间大、两头小的橄榄型分配结构。三次分配同样遵循公平原则，鼓励高收入人群和企业主动回报社会，发挥慈善公益方式对社会资源和社会财富进行再分配作用，改善收入和财富分配格局。
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税收制度在促进共同富裕中的作用
财政是国家治理的基础和重要支柱，加快建立现代化财税体制能够为推动高质量发展提供有力支撑。政府可以采用税收手段对经济实施干预和调节，因此政府的经济发展目标决定了税收制度的政策目标，即以公平为导向还是以效率为导向，或者是两者兼顾。税收制度的政策目标可以通过设计直接税和间接税的组成情况来实现。直接税主要包括所得税和财产税，由于直接税的税负通常难以转嫁，尤其是个人所得税和财产税，其税收归宿就是纳税人。当然企业所得税的税收归宿可以通过前转或者后转的方式转嫁给消费者、上一级厂家，甚至还可以采用降低工资的方式转嫁给劳动者。但总体而言直接税的税收归宿就是纳税人本身，而且直接税通常采用累进税制，收入越高的纳税人面临的边际税率越高，所以直接税能够有效地调节收入分配，有利于实现公平目标。间接税主要以增值税为主，对商品的流转课税，税负非常容易转嫁给消费者，但间接税对生产者的超额负担比较小，对纳税人产生的无谓损失也比较少。间接税一般采用的是比例税率，具有累退性，收入越低的消费者承担的税负反而越重。因此间接税更有利于实现效率目标，但会对收入公平分配产生负面效应。改革开放以来，我国经济发展的战略目标是实现 “三步走”，从解决人民的温饱问题到全面建成小康社会，再到实现全体人民共同富裕。在实现前两个目标的过程中，我国的发展重心在于做大“蛋糕”，实现经济的快速增长，因此我国的税收制度也是以效率为导向，以增值税、营业税为主体的间接税税收收入占总税收收入的比重一度高达 70% 以上。现在，已经到了扎实推进共同富裕的历史阶段，如何实现“蛋糕” 的公平分配已经成为当下亟须解决的问题。实现全体人民共同富裕这一宏伟目标要兼顾公平和效率，着力于解决城乡区域发展不协调、收入分配不均等问题。所以我国的税收制度也应当平衡公平与效率，为扎实推进共同富裕提供制度保障。
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我国税收制度在促进共同富裕方面存在的不足
（一）直接税体系不完善，税收收入再分配功能有限
国际上收入分配比较公平的国家，其税前和税后基尼系数差距也比较大，税收起到了很好的调节收入分配的作用，比如，2017 年 OECD 成员国税前和税后基尼系数相差 0.15 左右。与发达国家相比，我国税制结构存在间接税比重过高而直接税比重过低的问题，2020 年我国间接税比重达 56.46%，整体税制呈现累退性，即高收入家庭负担的有效税率更低，低收入家庭负担的有效税率反而更高。
虽然近年来随着全面营改增和降低增值税税率等一系列改革的推行，我国间接税比重有所下降，但最应该承担起收入调节功能的个人所得税比重仍很低，尤其在 2018 年实施个人所得税改革后，个人所得税占总税收收入的比重不足 8%。2018 年的个税改革虽然提高了个人所得税的累进性，但导致个人所得税的平均税率和收入再分配效应显著下降（张玄和岳希明，2021）。因此，我国税收制度的收入再分配功能有限，难以起到缩小收入差距的作用。
（二）“税收洼地” 引发避税风险，不利于规范和调节高收入
1994 年分税制改革后，我国建立起了中央和地方税收体系，并分设中央和地方两套税务机构分别征管，形成了中国特色的财政分权体制。在此背景下，地方政府虽然没有税收制度的立法权，但使得地方政府之间开展税收竞争成为可能。在 2018 年国地税合并之前，地方税收的征管工作主要由地税局来完成，而地税局受地方政府的直接管辖。虽然国地税合并之后，地方税务局不再受地方政府管辖，但仍很大程度上受地方政府的影响。地方政府为了地方的经济增长业绩，积极采用各项税收优惠政策和税收返还措施来招商引资，甚至违规返还税款异地引税、先征后返。
1994 年分税制改革后，我国建立起了中央和地方税收体系，并分设中央和地方两套税务机构分别征管，形成了中国特色的财政分权体制。在此背景下，地方政府虽然没有税收制度的立法权，但使得地方政府之间开展税收竞争成为可能。在 2018 年国地税合并之前，地方税收的征管工作主要由地税局来完成，而地税局受地方政府的直接管辖。虽然国地税合并之后，地方税务局不再受地方政府管辖，但仍很大程度上受地方政府的影响。地方政府为了地方的经济增长业绩，积极采用各项税收优惠政策和税收返还措施来招商引资，甚至违规返还税款异地引税、先征后返。
（三）税收征管面临多重挑战，偷税漏税行为屡禁不止
1. 数字经济带来的税收征管困境
我国数字经济规模在整体经济增速下行趋势中逆势加速增长，2020 年中国数字经济规模达到 39.2 万亿元，占 GDP 比重为 38.6%，同比名义增长 9.7%。
数字经济的迅速发展不仅给全球税收治理体系带来了全新的挑战，还对国内电子商务的税收征管体制提出了新的要求。首先，由于数字经济的无实体性、虚拟性和跨地域性，尤其是我国的信息共享机制还不完善，地方税务机关很难获取企业及个人的真实涉税交易信息，许多交易活动无法纳入税源监控管理，造成相当程度的税收流失。其次，税收管辖权的界定存在困难，特别是在 C2C 模式下，个人往往通过多个平台，在多地获取经营收入，很难界定是以平台注册地、个人居住地、还是经营地为所得来源地，涉及这类跨区（县）的经营活动，地方税务机关通常没有跨区（县）征管的权限，这使得地方税务机关在进行税收征管时处于被动地位，难以有效实施监督管理。最后，数字经济涉及的交易往往比较复杂，比如跨地区多层嵌套交易、虚拟主体之间的交易，对地方税务机关的税收征管能力要求很高，而大部分地方税务机关不设专门的反避税部门，反避税专业人才比较欠缺，难以应对专业性强、复杂程度高的反避税工作。
2. 高收入、高净值人群的税收征管问题
在 2018 年个人所得税改革之前，我国税法对高收入个人的界定是年所得在 12 万元以上，并要求高收入个人每年自行申报缴纳个人所得税。国际上一般采用高净值人士（High-net-worth individual,HNWI）的概念，凯捷发布的《2020 年世界财富报告》将持有可投资资产超过 100 万美元的个人定义为高净值人士，将持有可投资资产在 500 万美元至 3000 万美元之间的个人定义为超高净值人士，将持有可投资资产在 3000 万美元以上的个人定义为极高净值人士。招商银行和贝恩公司联合发布的《2021 年中国私人财富报告》将持有可投资资产在 1000 万人民币以上的个人定义为高净值人士，2020 年我国高净值人群数量高达 262 万人，2018-2020 年年均复合增长率为 15%。
高净值人群数量的快速增长为我国税收征管体制带来了新的挑战。虽然早在 2011 年国家税务总局就发布了《国家税务总局关于切实加强高收入者个人所得税征管的通知》（国税发 [2011]50 号），对进一步加强高收入者个人所得税征管进行了部署，以高收入者的非劳动所得为重点，加强对高收入行业和人群的个人所得税征管，建立健全高收入者应税收入监控体系，深入开展纳税服务、纳税评估和专项检查。但由于高净值人群的收入来源非常广泛，财富分布在许多持股公司、合伙企业、信托、基金等中，使得高净值人群的税收征管非常复杂。
在许多国家高净值人群缴纳的个人所得税占总个人所得税税收收入的比重很大。比如在美国，财富前 1% 的纳税人支付了个人所得税的 40%；在英国，财富前 0.5% 的纳税人缴纳了 17% 的个人所得税；在德国，财富前 0.1% 的纳税人缴纳了 8% 的个人所得税。此外，由于免征额的设置，富人对遗产税和赠与税的相对贡献也更多。而我国的个人所得税大部分来自中等收入群体的工资薪金所得，高净值人群缴纳的个人所得税所占比重很小。我国各部门之间的信息共享机制不够完善，征纳双方存在信息不对称，税务机关很难获取高净值人群真实的收入、财产等信息。再加上高净值人群更倾向于采取激进的税收筹划（或偷逃税），甚至有专业的财税团队为其提供税收筹划服务，而地方税务部门在高净值人群的税源管理方面存在很多不足，对高净值人群的监控体系不完善，从事高净值人群税收管理的专业人才匮乏，税收征管能力有待进一步提升。
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促进共同富裕的税收政策建议
（一）持续优化税收营商环境，鼓励勤劳创新致富
共同富裕要把推动高质量发展放在首位，党的十九届五中全会强调 “健全符合高质量发展要求的财税制度”，加快实现高质量发展对税收制度改革提出了新的要求。从有效促进高质量发展的角度看，我国税收营商环境还亟需优化。尤其是当前面临的国内外环境复杂严峻，新冠疫情带来的冲击仍在持续，更应为市场主体提供良好的税收营商环境，稳定宏观经济大盘，给更多人创造致富机会。减税降费作为“先手棋” 应当持续发力，为市场主体减负，促进企业创新发展，推动产业转型升级。随着近年来不断的减税降费，财政收入增速趋缓，财政收支压力较大，大规模的普惠性减税降费实施空间不大，应当更注重提升减税降费效率，实施更精准的减税降费政策。首先，要继续扶持科技型企业的发展，激励企业加大研发投入，促进基础研究体系的建设。适当提高企业所得税研发费用的加计扣除比例，对从事基础技术研发及事关国家安全和发展全局的科技前沿领域攻关企业提供更优惠的加计扣除政策。其次，延续实施中小微企业和个体工商户的税收优惠政策，给吸纳就业数量多的中小微企业和个体工商户提供实质性的减税降费措施，进一步减免企业所得税和增值税。再次，对受疫情影响严重的服务业企业和进出口企业提供更为精准的减税降费措施，扩大企业亏损结转年限，给予国内疫情区的零售业、旅游业、休闲业等的企业一定期限的免税期，实行 100% 的税收减免。最后，为了鼓励收入的第三次分配，建议提高企业及个人慈善捐赠在年应纳所得税额中允许扣除的比例，增加结转扣除年限，尤其是我国个人慈善捐赠比例较低，要积极使用税收优惠政策鼓励个人参与慈善事业。
（二）健全直接税体系，提高税收调节收入再分配的作用
《十四五规划纲要》提出要 “优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重，完善综合与分类相结合的个人所得税制度，加强对高收入者的税收调节和监管”，这对我国完善直接税体系的构建指明了方向。为了提高我国税制调节收入分配的作用，应当建立健全含个人所得税、财产税等在内的直接税体系，逐步提高整体税制中直接税的比重，提高税制的累进性。首先，在个人所得税方面，建议扩大综合所得范围，将利息、股息、红利所得、财产租赁所得、财产转让所得和经营所得纳入综合所得，与劳动所得同样采用 7 级累进税率课征；逐步取消对国债利息、个人转让上市公司股票取得的收入、持有期超一年的上市公司股票红利所得的免税待遇，考虑开征累进的资本利得税。其次，在财产税方面，稳步推进房地产税改革试点工作，除了对个人持有的房产征收房地产税外，可以考虑对高尔夫球场、别墅、高档娱乐场所、豪华船舶等奢华场所以高额税率课征房地产税。最后，为了避免贫富差距的代际传递，防止阶层固化，未来可以考虑对个人继承遗产或接受赠予开征遗产税和赠与税，并通过设定免征额和累进税率的方式，对富人的财富代际转移加以调节，既能鼓励后代继续勤劳致富，又能间接推动公益捐赠事业的发展，实现收入的第三次分配。
（三）规范地方税收优惠，维护财政收入分配秩序
根据党的十八届三中全会精神和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》要求，国务院就清理规范税收等优惠政策有关问题做出重要指示，要求全面规范和清理地方各类税收优惠政策，统一税收政策制定权，坚持税收法定原则。近年来一些地方政府为了吸引投资、推动区域经济发展而对企业实施各项税收优惠政策，虽然一定程度上促进了地区的投资增长和产业聚集，但是也产生了诸多后果。地方部门盲目追求政绩、相互竞争攀比，既扰乱了市场秩序，也为避税逃税留下可乘之机，导致财政减收。全面清理规范税收优惠政策，既有利于净化市场竞争环境，促进全国统一市场体系建设，也有利于预防和惩治腐败，维护正常的收入分配秩序。针对目前的地区违规税收优惠乱象并结合中央政府重要文件指示精神，本文提出以下三点具体建议。
一是要统一税收优惠政策制定权限，杜绝任何形式的地方违规税收优惠举措。从法律层面禁止地方政府未经批准违规制定税收优惠政策。二是要全面核查现存的各项税收优惠政策，坚决取消违规违法的税收优惠政策。对于目前各地区和部门已经出台的优惠政策，按照相关规定期限继续执行；对于违反国家法律规定的优惠政策，坚决予以废止。三是要加强监督，强化责任追究机制。凡是经过国务院批准出台的地方税收优惠政策，都应该加强信息公开，接受公众监督。对于违法出台税收优惠的地方政府官员必须予以严惩。总之，规范税收优惠政策，依法清理违规税收优惠乱象，坚持税收法定原则和公平原则，是营造公平的市场竞争环境，维持财政收入分配秩序和实现共同富裕的重要手段。
（四）提升税收征管水平，严厉打击偷税漏税行为
推进共同富裕除了积极创造致富机会，依法保护合法收入，还应坚决取缔非法收入，严厉打击偷税漏税获取非法收入的行为。我国当前税收征管体制面临多重挑战，数字经济下税源监管存在诸多风险，税收流失问题严重，而且针对高收入、高净值人群的税收征管机制落后。为了深入推动税务领域 “放管服” 改革，完善税务监管体系，2021 年 3 月中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）。首先，建议按照《意见》的要求全面推进税收征管的数字化升级和智能化改造，深化税收大数据共享应用，构建全面的数据共享机制，进一步完善《税收征管法》，明确规定金融机构、工商部门、公安部门、第三方交易平台等的涉税信息提供义务。其次，地方税务部门要加强跨区（县）的税收征管合作，对于涉及跨地域的涉税交易活动，联合开展税收征管工作，存在可疑偷逃税行为的，要积极联合设立专案组，开展跨区域税务稽查和打击涉税违法犯罪工作。再次，可以考虑在国家税务总局和省级税务机关设置针对高收入、高净值人群的专职管理机构，负责监控管理高收入、高净值人群的涉税风险，开展定期审计工作，精准有效打击个人所得税偷逃税行为。最后，建议按照《意见》的要求强化税务组织保障，提升地方税务机关干部的税收征管水平，加强反避税专业人才梯队建设。
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来源 《财政科学》
编辑 张必佳
责编 李锦璇、蒋旭
监制 朱霜霜
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