烟火气又守秩序：地摊经济的治理之道

小地摊蕴含大民生，地摊经济是民营非正规经济中自雇就业的典型形态，对于城市激发消费内需、拓展灵活就业、缓解民生困境意义重大。据艾媒研究院预计，2023年中国夜间经济规模突破30万亿元。

当前，如何以现代化、精细化、柔性化为治理方向，引导地摊经济既有“烟火气”又能“守秩序”，是优化城市民营经济营商环境的重点之一。

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地摊经济治理难的成因分析

从治理对象上看，地摊经济的治理问题源于我国城乡二元制度安排的结果。长期以来，城市劳动力边际回报率显著高于农村劳动力边际回报率，在人口持续流入和城市正规经济部门选择性、掐尖式吸纳的双向挤压下，大部分未就业的外来劳动力、低收入群体、下岗工人、择业青年等只能以自雇形式进入非正规经济部门，成为流动摊贩。地摊经济上手门槛低、试错成本小，能有效解决低收入群体资金不足、技术缺乏的切实需要，对于城市保障基本民生、满足低端需求、丰富灵活就业起到重要调节作用。但是，由于经营空间的不稳定性和流动性，流动摊贩经常造成占道经营扰乱交通、垃圾影响卫生、食品卫生隐患、噪音油烟扰民等问题。因此，地摊经济的存在有必然性、必要性，但无法解决自身的负外部性。

从治理内容上看，地摊经济治理的难点在于社会多元主体的利益矛盾。城管是地摊经济的管理主体，城管所执行的是代表城市规则与规章的秩序利益，可进一步分解为城管的履职动机和居民的宜居权益。履职动机是指无论是编内城管还是编外协管员，都有考核评估的职责要求，且以往在“创文创卫”等重大节点，城管的履职力度直接与地方政府利益、部门绩效、个人“饭碗”紧密挂钩，构成刚性执法的强大动力。履职动机体现了弱势群体的生计利益与政府“政绩竞标”的矛盾。宜居权益是指居民群体对住房周边环境整洁、道路通畅、无油烟噪音的合理诉求和“邻避效应”，居民对摊贩的投诉举报也是增加执法强度的重要动机，其本质是人民群众内部关于公共资源占有和分配的矛盾。因此，城管履职动机——摊贩生计需要——居民宜居权益在相互博弈中形成的平衡、退让或者冲突，塑造了了区域间地摊治理的不同形式。

从治理现状上看，地摊经济“一放就乱，一管就死”的难题长期存在。随着城市治理水平的提升，各地发展了多元的常态化治理与运动式管控相结合的行动策略。代表城市“秩序利益”的城管和代表“生存利益”的摊贩通过反复博弈，在不同区域、街巷形成了放任经营、游击进退、对抗对峙、默契共生等多种关系。而在社会认知层面，地摊经济依然是脏、乱、差的代表，而城管对于卫生环境、交通秩序的管理和考核具有刚性，现有治理手段更倾向于集中整治和直接取缔；但另一方面，当政府公权力与弱势群体发生冲突时，城管的任何强势行为都可能被社会舆论扩大化、污名化。因此，城管在“抓”和“放”之间寻找的平衡点敏感且脆弱。综上，地摊经济的治理难题依然需要系统性破局。

02

地摊经济治理的对策和建议

党的二十大报告指出，坚持把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点，着力促进全体人民共同富裕。地摊经济理应成为人民群众依靠辛勤劳动拓展收入来源、追求美好生活的重要载体。

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深刻认识地摊经济本质内涵

推进共同富裕

地摊经济的治理问题，本质上是我国城市化发展的不平衡、不均衡，造成个体发展的落差悬殊和群体发展的结构失衡问题，由失业待业、退休残障等弱势人群为主要构成的流动摊贩和流动人口，既无法充分享受城市化红利，又难以回归农村经济，只能在制度的“灰色空间”内谋生。步入新发展格局，“人民城市人民建、人民城市为人民”的深刻内涵愈发成为包容性发展、推进共同富裕的鲜明主题。

一是要正确认识地摊经济的必然性，地摊经济符合人民所应该享有的生存权、发展权和劳动权，有效引导和治理地摊经济是城市优化营商环境、保民生促发展的应有之意、应尽之责，是政府公共服务的重要部分。二是要完善地摊经济治理的政策保障，城市层面要出台相关政策和条例，提供监管人员、财政经费、经营场地、体制机制的细化支持，将地摊经济作为城市治理中的常态化环节，成为城市公共服务供给和弱势群体帮扶的“民心工程”。三是要树立以人为本的治理导向，城管履职需要应该适度向摊贩生计需要让步，建议继续不将马路市场、流动商贩的“有没有”列为文明城市考核内容，而将地摊等民营非正规经济的“好不好”，如整洁有序、质量安全、居民评价、自我提升等作为参考依据。

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深化基层参与式治理

以民主促民生

城管和摊贩的矛盾，有很大一部分是人民群众的内部矛盾，但实践中由于社区主体、居民主体的缺位，城管成为了居民维护权益的代理人，导致城管的执法实践往往被舆论误导为“倚强凌弱”。为此，应该全力发展基层参与式治理，促进多方在平等交流中增进相互理解和包容，寻求利益平衡点，实现以民主促民生。

建议在街道层面建立“四问四权”议事平台，以问情于民、问需于民、问计于民、问绩于民为导向，切实落实人民群众的知情权、参与权、选择权、监督权。对于地摊经济引起的各类社会矛盾，邀请居民代表、市民代表、摊贩代表、街道社区、新闻媒体等参加，通过“众人的事情由众人商量”找到各方意愿和利益的最大公约数，而城管作为双方协商的见证人、协调人和执行人。在执法过程中，城管应邀请居民代表参与和指导，由民意赋予正当性，让原本就是群众内部的利益冲突留在群众内部解决。例如广州的公众意见征询委员会，合肥的群众公议团，武汉的城管聊天室，杭州城管开放日等都是民主促民生的有效实践。

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市场逻辑和治理逻辑融合

提升治理效能

地摊作为典型的非正规经济，摊贩的经营策略依然取决于市场规则。正规商户承担的房租、执照办理、油烟设备、食品安全管理等成本，可视为商户购买的区域客流以及为抵消自己产生的环境负外部性的固定支出。地摊经济则通过空间的频繁流动来规避这部分成本并从中获取超额收益，流动经营产生的负外部性向城市社会转嫁。但经营的时空碎片化，一是增加了逃避城管的时间以及可能被罚款、扣押等对抗性成本，二是造成摊位与目标客群的错位，导致经营效率低且难以品牌化。在严格的治理逻辑下，摊贩只能采取走街串巷、打游击战的策略，由于客源不再固定，通过以次充好、缺斤少两以谋求“赚一笔就走”的机会主义将成为利益最大化的个体选择，势必造成劣币驱逐良币的“公地悲剧”。因此，市场逻辑和治理逻辑的有机融合是地摊经济有效治理的根本出路。

一是在“放”的层面，开辟多区多点的固定经营片区是破解“公地悲剧”的前提。固定经营能够将摊贩与城管的治理矛盾转化为摊贩之间的市场竞争，通过降低对抗性成本鼓励摊贩致力于提升产品和服务质量。固定片区应尽可能满足区位的通达性、多样性和充足性，才能防止摊贩因为难以盈利而被迫重新回归非正规经济。二是在“抓”的层面，应将品质提升和合规合法作为治理重点，包括经营范围的划分、产品合格性的抽检、食品安全卫生的管理、从业人员健康状况的筛查等，对于人流密集、供不应求的固定片区可考虑收一定取管理费用用于道路清洁和维护。上海的设摊分区管理，广州的商贩临时疏导区试点，杭州的武林夜市模式都是统筹市场逻辑和治理逻辑的有益探索。

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重视新技术新业态

抢抓内需新机遇

当前，以大学生、社会中青年、互联网创业团队为代表的新生群体，已经成为地摊经济中不可忽视的力量。较之于传统地摊以重餐饮、日用品、初级农产品为主要品类，新生群体的业态不仅善于融入创新元素和设计创意，而且与直播电商、新媒体账号运营紧密联动，摊位的商业辐射能力、社会关注度、群体示范效应也通过互联网成倍放大，同时也衍生出“地摊刺客”“抄袭侵权”等新的治理问题。 

一是要加强地摊治理数字化，降低治理成本和组织成本。在城市数字大脑的基础上通过电子围栏和传感器技术，能够对固定经营片区的人员流动、环境卫生、业态类别等信息实时捕捉，甚至为摊贩提供更有效的市场信息，城市数字治理为流动摊贩和周边社区形成基层自治创造了技术条件。二是要鼓励地摊经济在文化、模式上的创新，例如设立不同主题的固定夜市集市，引导地摊和直播、电商等业态结合，鼓励商业综合体在自我管理前提下组织地摊集市、外摆集市，重点培育文艺、文创类夜市新品牌，鼓励创意方向和城市IP、老字号、非遗文化、助农产品结合等，让地摊经济成为城市优化营商环境、激发消费活力、培育特色文化的强劲动能。

供稿：邱浩钧

编辑：姜晓航

审核：蔡峻

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