获奖作品展播 | 严金明：《“多规合一”视角下土地供给侧结构性改革研究》

▲点击蓝字 关注我们！

金奖

第十四届（2024年）钱学森城市学金奖

获奖作品展播

导语

两千多年前，古希腊大思想家、大哲学家亚里士多德曾说过：“人们来到城市是为了生活，人们在城市居住是为了生活得更好。” 1985年，中国的“两弹一星”之父钱学森指出：城市是一个复杂巨系统，必须以系统科学的方法，去科学系统地研究城市。

2011年起，杭州国际城市学研究中心以城市学领域开创者钱学森先生为名设立 “钱学森城市学金奖”，分别围绕城市人口、交通、教育、卫生健康、土地住房、文化遗产、环境等七大主题开展优秀作品征集评选活动，表彰和奖励国内对城市学做出突出贡献的集体和个人。

今天，我们带来的是第十四届（2024年）钱学森城市学（土地住房）金奖作品——严金明专著《“多规合一”视角下土地供给侧结构性改革研究》。

一、获奖理由

本书在评审过程中受到了专家学者的一致好评和广泛推荐，整合起来重点在以下几个方面：

一是选题具有较强的实践性和前瞻性。截至今年8月份，国务院批复了30个省级单位的国土空间总体规划，省级政府批准80%以上市县级总体规划，这标志着国土空间规划体系基本形成，意味着国土空间规划“多规合一”改革进入规划实施探索的下半场。本项研究立足国土空间规划“多规合一”改革的上半场，将“多规合一”试点较早、经验较为丰富的地区作为研究区域，前瞻“多规合一”改革下半场面临的重大问题，具有较强的实践针对性和前瞻性。

二是研究成果具有创新性。本项研究从空间规划视角，揭示提出了“数量、空间、时序”三位一体的土地供给侧结构性改革逻辑框架体系，构建了数量阈值、风险预测、空间匹配和周期耦合模型，并在多场景案例应用结果的比较和归纳中，修正理论和路径框架，实现了方法科学、论证科学、结论科学，研究成果在国内外本领域中居于领先地位。

三是理论价值和政策意义突出。党的十八届三中全会提出了使市场在资源配置中起决定性作用的战略判断和改革目标，具体到土地要素配置中规划与市场如何发挥作用，学术界和实际部门存在不同看法。本项成果的问世，对于空间规划在土地要素配置中的作用机制，提出了系统的、创新性的见解，为空间规划参与土地要素配置的政策设计提供了重要参考。

“土地住房平台”专家评审组组长、浙江大学土地与国家发展研究院副院长，浙江大学公共管理学院教授 靳相木

二、作品介绍

本专著是国家社会科学基金重大项目“‘多规合一’视角下的土地供给侧结构性改革研究”（17ZDA039）的研究成果，入选《国家哲学社会科学成果文库》。

土地是财富之母、发展之基、民生之本、生态之依。作为供给侧结构性改革的重要组成部分，土地供给侧结构性改革不仅是破除土地资源要素配置瓶颈、优化国土空间的前提基础，还是推进社会经济高质量发展和生态文明建设的重要支撑。

近些年来，面对百年未有之大变局，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱等压力，供给和需求不平衡、不协调的矛盾和问题日益凸显，突出表现为供给侧对需求侧变化的适应性调整明显滞后。这就需要加快推进供给侧结构性改革，用改革的办法矫正供需结构错配和要素配置扭曲，促进要素流动和优化配置，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，实现国民经济良性循环。供给侧结构性改革的要素包括土地、劳动力、资本、技术、制度等要素，土地作为最基本的供给侧生产、生活和生态要素，是我国整个供给侧体系的基础，在社会经济发展中发挥着极其重要的作用。实际上，推进土地供给侧结构性改革是土地供需结构再平衡的内在要求。

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。针对规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等突出问题，党中央、国务院作出了建立国土空间规划体系并监督实施的重大战略部署，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。国土空间规划作为土地供给的“龙头”，是配置土地要素的基础，在供给侧结构性改革下的土地要素再配置中具有非常重要的地位。近几年来，土地需求结构已发生明显变化，而土地供给侧则明显不适应需求结构的变化，当前亟须在“多规合一”视角下进一步改革现有土地要素资源配置模式，推进土地要素供给侧结构性改革，构建更加自由公正的市场竞争秩序，充分激发土地要素市场活力，为经济社会发展注入新的动力。具体说来，土地供给侧改革需要及时对低效产业用地进行限制以实现“去产能”，及时处置闲置用地以实现“去库存”，合理调节供地计划以实现“去杠杆”，充分协调多种规划的土地供需以实现“降成本”，及时满足用地需求以实现“补短板”。

鉴于此，本成果遵循“机理框架-路径设计-案例实证”的逻辑思路，对“多规合一”视角下的土地供给侧结构性改革开展研究。

在“机理框架”部分，本书深入分析“多规纷争”导致的土地供给侧问题，总结“多规并存”的原因，剖析“多规合一”的本质，明确土地供给侧结构性改革的认知，进而通过挖掘“多规合一”对优化土地供给侧结构的作用机理，从数量结构、空间结构和时序结构的角度构建“多规合一”视角下土地供给侧结构性改革的理论框架。

在“路径设计”部分，本书依托“多规合一”视角下土地供给侧结构性改革的理论框架，逐次设计了“多规合一”土地供给侧“数量、空间、时序”结构的改革路径。首先，本成果从供需失衡问题入手，通过研究新时期土地利用供需匹配程度，识别土地数量结构动态变化特征与驱动机制，探索如何优化土地数量结构。在此基础上，进一步分析水资源约束下的土地供需情况，以及“多规合一”功能导向下的区域土地利用供需现状，从而系统设计了风险约束下土地供给侧数量结构的改革路径；其次，针对空间供求错位问题，开展国土空间单元的优化配置、国土空间结构引线联结、国土空间板块的分区管控与优化配置的理论与实践研究，进一步完善了“多规合一”导向下的“城镇开发边界”“永久基本农田保护红线”“生态保护红线”等“三线”管控和用途分区管制策略，系统探索促进“城镇空间”“农业空间”“生态空间”等“三生”空间协调统筹的土地供给侧空间结构优化路径，并在国土空间规划编制实践中提出了国土空间格局优化方案；最后，针对供给时序与需求多样化问题，本成果构建了不同规划生命周期的土地利用时序影响机理框架，设计了不同土地利用生命周期的最佳规划配置组合，从而系统探索了增加土地供给实时性和有效性的结构优化路径，并通过构建全生命周期用地实时预警诊断模型，完成对当前及未来国土空间规划的警情的提前预判。

在“案例实证”部分，本书选取北京市海淀区、苏家坨镇和七王坟村作为案例探讨“区-镇-村”城镇内部的“多规合一”土地供给侧结构性改革优化路径，选取河北省、武汉市和寻甸县为案例分析了“省-市-县”纵向关联和“东-中-西”横向比较的“多规合一”土地供给侧结构性改革优化路径，以京津冀地区为案例分析“点-线-面”跨区统筹的“多规合一”土地供给侧结构性改革优化路径，并对改革路径进行了应用试错和反馈修正。在“多规合一”的多元可能性视角下，实证分析为实现土地供给侧结构性改革目标提供理论支撑和政策建议。

本研究针对“多规合一”导向下土地供给侧结构性改革存在的逻辑不清、理论薄弱、路径不明，应用不足等突出问题开展了系统探讨。本成果的创新之处与学术价值主要体现在以下三个方面：首先揭示了“多规合一”与土地供给侧结构性改革的内在逻辑关系。本成果挖掘了“多规合一”与土地领域供给侧结构性改革之间的互动机理，明确促进二者协同优化的关键节点，不仅有助于为“多规合一”的落实从土地供给方面提供制度基础，也可以为今后土地领域的供给侧结构性改革研究提供方向与指引。其次，从数量结构、空间布局、供给时序三个维度丰富了“多规合一”导向下的土地供给侧改革理论框架体系和改革建议。本成果以“多规合一”为功能导向，以制度体系为对象，对土地利用的数量结构关系、空间布局关系和供给时序关系三个维度下的土地供给侧制度体系分别提出优化路径，并针对“多规合一”功能导向提出具体的改革方案和政策建议。最后，通过案例实施反馈，实现了“城镇内部、纵向关联、横向比较和跨区统筹”的四重应用，从而引导理论成果转化为面向现实的实践操作,最大程度地发挥出基础理论探索应用于现实的实践价值。

全书的撰写过程中也遇到不少的挑战。例如，“多规合一”和土地供给侧结构性改革之间关联节点和互动机理脱节，这为全书的理论框架构建带来一定的阻碍；在“多规合一”视角下土地供给侧空间结构改革路径设计，如何合理、准确地推演、融合、运用“点-线-面”框架内的重心迁移理论、空间引线理论以及功能板块理论也是难点之一；在构建“规划体系-国土空间”生命周期匹配模型时，往往面临着不同规划与国土空间供给的生命周期划分阶段难以协调匹配问题等等。这些问题经过团队成员的反复推敲研讨和抽丝剥茧的分析最终得到了良好的解决。

土地是一切活动的载体，其发挥着基础性、保障性、支撑性作用，是社会不同发展阶段的核心利益冲突点、是改革的必要着力点和重要发力点。“地基不牢、地动山摇”，“多规合一”导向下的土地供给侧结构性改革牵一发而动全身，其涉及主体千丝万缕、利益关系千头万绪、优化方案千变万化。本成果内容仅仅是本书团队在这一领域的阶段性研究成果，这一研究主题的复杂性、敏感性和困难性决定了当前研究成果还存在着一定的不确定性。因此，后续团队还将继续根据需求的动态变化，进一步挖掘“多规合一”导向下的土地供给侧结构性改革领域内的本质规律，提炼可持续和可检验的科学理论。此外，未来团队还将面向土地产权、土地市场、土地审批制度等实际应用场景进行系统实践，反复论证以提升本书研究成果的操作性，从而让理论和实践成果在与现实世界的交互作用中不断拓展与深化。

三、作者简介

严金明，中国人民大学公共管理学院院长、求是书院院长、学校学术委员会管理学部主任委员、教授、博士生导师；教育部长江学者特聘教授，享受国务院特殊津贴专家；中国土地学会副理事长、中国国土经济学会副理事长，教育部数字政府与国家治理实验室主任，自然资源部科技专家咨询委员会副主任委员、全国MPA教指委秘书长等。主持国家社会科学基金重大项目、国家自然科学基金国际合作与交流项目、国家自然科学基金重点项目、国家科技支撑计划项目、教育部、自然资源部（国土资源部）、国家发改委及各级地方政府委托课题30余项。获评教育部新世纪优秀人才、国土资源部科技领军人才、宝钢优秀教师奖等奖项和荣誉称号，获得教育部第八届、第九届高等学校科学研究（人文社会科学）优秀成果奖一等奖，国家级教学成果奖二等奖、北京市教育教学成果一等奖，著作入选国家哲学社会科学成果文库。出版中英文专著十余部，发表中英文论文200余篇。

供稿：何   晨

编辑：姜晓航

审核：毛燕武

免责声明：文章旨在传递更多信息及用于知识推广、网络分享，不具有任何商业目的。如有论文、图片版权异议及其他任何问题，请权利人通过后台留言及时告知，我们会妥善处理。

推荐阅读：

"城市怎么办"微信公众号

投稿邮箱：

[e-mail]