美国要把军费花在这里?!兰德报告《美国战略目标与资源的不匹配》下篇

美国兰德公司近日发布了题为《美国战略目标与资源的不匹配》的报告，声称：《国家军事战略》(NDS)指出了美国与中国和俄罗斯的长期战略竞争，将在美国国家安全和美国国防部占据中心和主导的地位；但不幸的是，军队并没有对NDS给予充分的支持，从而造成了战略与资源间的缺口。 对此，该报告将会：（1）辨认出美国安全政策及军事实力的差距；（2）试图构造一个能够优先资源分配的系统；（3）识别出能够减少敌手机会的近期军事投资、技术革新，以及新的地缘政治能动性及概念的组合。

微信公众号IPP评论特地组织翻译了整篇报告，请读者在批判的基础上阅读本文。今天刊发的是该报告的后半部分。

本文字数：4015字

阅读时间：10分钟

摘要

2018年的《国家军事战略》(NDS)指出了美国与中国和俄罗斯的长期战略竞争，将在美国国家安全和美国国防部占据中心和主导的地位。在指示国防部保护国家避免来自欧洲、印度太平洋，以及中东的威胁的同时，NDS指出了国防部应能应对朝鲜和伊朗问题以及击溃恐怖分子对美国的威胁。国防部必须能做到“能击败来自大国的侵略，威慑住世界各地的机会主义，和打断紧急的恐怖分子袭击”。总而言之，美国总统巴拉克·奥巴马政府最终的《四年防务评估报告》(Quadrennial Defense Review)仅要求军队能够击溃地区性侵略和阻挠其他区域的第二侵略者，但2018年的NDS对军队提出了更高的要求。为了能够达到这些要求，NDS要求美军能够提高其致命性，加强联盟国之间的合作以及吸引新的军事合作对象，以及改革国防部使其具有更强的操作力和承受力。

不幸的是，军队并没有对NDS给予充分的支持，从而造成了战略与资源间的缺口。根据国防战略委员会 (NDSCommission)，“美国的国家安全及稳定正在遭受前所未有的威胁，而美国的军事——这个国家全球影响力和国土安全的支柱——正在萎缩。美国的竞争对手在诸多领域与前线中都在向美国发起挑战。但美国保卫自己、联盟国，以及合作国的能力却无法被保证。若无法做出及时的回应来弥补这些情况的话，后果将会长时间困扰美国”。

这篇报告将会探寻2018年NDS增高的要求与实行这些政策所需要资源与实力之间值得注意的差距，从而能同时在全世界更成功地拉小这些间隙。这项研究将会尝试：1）辨认出美国安全政策及军事实力的差距；2）试图构造一个能够优先资源分配的系统；3）识别出能够减少敌手机会的近期军事投资、技术革新，以及新的地缘政治能动性及概念的组合。

上篇回顾：

预算上的约束

尽管美国希望最大程度地解决上述问题（见上文链接），但未来的预算能足以支持美国这么做的可能性微乎其微。国防部的基本预算从2017财年的约5100亿美元（若换算成2018年的美元价值则为5200亿美元）在2018财年增长到了5823亿美元。若想达到特朗普政府将美国核能力现代化的目标，且扩大和现代化常规军队，这个预算将会在2027财年达到6980亿美元（基于2018财年的美元价值）。在这9年期间，2018财年的预算与特朗普政府计划所需要的资金的总计差别将会高于5000亿美金。除此之外，海外应急行动（Overseas Contingency Operations (OCO)）所需资金在2018财年为652亿美金，且在未来并不一定会减少。

图S.1展示了这些目标分别的预估成本，计算中考虑了特朗普政府所提出的增强预算控制法（Budget Control Act (BCA)）限制了至2027财年的可支配国防开支的因素。在图中，2018财年的2%实际增长将会给核武器现代化，以及常规军队的更新及扩大提供足够的资金，而3%的年度实际增长将能为OCO提供足够的资金支持（在OCO需要资金不会增长的前提下）。国防部长马蒂斯（Mattis）2018年4月在参议院的发言中，2018财年与2019年国防部预算在美国的国内生产总值（GDP）占3.1%，远远低于越战后的国防部预算所占据的美国GDP（5%）和1985年里根政府提升国防支出时其占据的美国GDP百分比（5.7%）。

现代化投资

美国国会将有可能同意增加拨款，但由于每年的资金都是不可预知的，直接假设国家会支持所有必要的支出且缩小方法与目的间的差距是不明智的。美国的核威慑及其支持反导弹的项目将会在现代化投资中占据最高的优先权。未来的预算将有可能无法支撑特朗普政府对于常规军队扩张与提升的计划。

但为了完成二级优先中提到的各项任务，美国将会需要一些额外的资金投入。从最低的限度来讲，美国及在欧洲的北约军队将会需要更多的可移动火箭炮、新一代的区域效应武器，及足量的各类武器储备以支持漫长的与俄罗斯军队的战斗。除此之外，电子作战（Electronic Warfare）与短程防空能力的重建将会对于保护美国军队来说十分重要。想要提前击溃俄罗斯的防空能力，美国及其北约联盟应该开发更先进的定位系统、远程反辐射导弹和能够在对方的地对空导弹（surface-to-air missiles, SAMs）及其雷达移动之前打击他们的地对地火箭。

美国军队将需要更小的踪迹、能躲过俄罗斯定位和摧毁的可移动的指挥控制节点，及在受到电子攻击的情况下与分散的各单位保持沟通的能力。若想加快短期内大量在欧洲的军队部署，除了轮换部署武装部队，美国应提前在欧洲预备七个武装部队的设备组（现为两个）。除此之外，美国应配置额外的的步兵部队设备组、战斗机队的地面支援设备，以及所有类型的地面与空中部队所需的武器。

美国和韩国应在机载传感器技术的承载上投入更多，如通过研发RQ-4全球鹰侦察机获得更广域的侦查和监控能力，而通过研发MQ-1捕食者无人攻击机获得更有针对性的区域内定位能力。由于打击离开掩体朝鲜军队需要更远程的火箭炮，保护城市、战斗基地，以及空港和海港将会需要更多的导弹防御系统，而火箭炮部队则需要更多的区域效应武器及高于现在的武器储备，美国及韩国需要部署能够在各种天气情况下更好定位移动的炮兵及导弹系统更高级的传感器技术。

日本、菲律宾、中国台湾和其他的西太平洋军队应该购入更多的反舰导弹、火箭炮和短程防空武器来保护他们自己。而这些武器应被应用于这些国家（地区）与美国共同开发的操作理念“模版”以达到拖延进攻者直至美军支援抵达。除此之外，美国的陆军应运用这些跨国设备及系统以支援联盟国。同时，美国应投资于能够被重型轰炸机发射的远程反舰及陆地巡航导弹技术来击溃被阻挠和隔绝的入侵部队。

全球的军队分配战略：例

我们同时评估了报告中各项一级威胁与现存的军事实力的差距，以及缩小此差距所需达到的种种条件。为此，我们在第七章中设计了一个概念性的整体军队管理策略，从而使得分配在欧洲、朝鲜半岛及西太平洋中活跃和预备的各部分军队，以及持续的反暴力极端组织行动和在中东及其他关键区域的势力达到均衡。图S.2将阐述其中一个概念性的例子所得出的结果。

为了达到国家军事战略（NDS）的目标，军队必须能够同时威慑住来自欧洲、印度-太平洋和中东的威胁，并且保证美国及其联盟国能够赢得一场与这些区域内的大国之间的战争的胜利。因此，美国的分配部署应能够保证在这三个区域内的威慑力的强度，并且保持在三区内剧增部署的能力。在图中“威慑/直接(Deter/Direct)”军队包括了在警告下或者根据事先预备好的设备将会被调动至战场的军队。

图S.2中有三个值得注意的地方：

第一，图中对于部队的分配和部署将会需要相当于在两次突发事件中完全动员美国的国家警卫队及预备军队的部署。而预备军的完全动员自第二次世界大战后就未被执行过，且很有可能会严重耗费军队的驻守、训练及装备能力。

第二，也是更重要的一点，这个预想要求各个军队单位都具有极高比例的可动员人数：66%的现役陆军、80%的现役和预备空军中队，以及六个及以上的航空母舰打击群。主要军队、海陆战队及空军的各单位将会在以自二战以来的最高比例被部署。目前为止，我们还无法得知各个部队能否以如此高的比例被同时动员。

第三，如此之高比例的军队部署留给正在战斗的军队极少的时间休息、调整、替换伤员，或是短时间内在新的战场或危机中大量部署军队。

最终，为欧洲及西太平洋而选择放弃一些在韩国和中东的任务将有可能成为不可避免的选择。

主要发现

首先，缩小2018年国防部预算，以及实行特朗普政府所提出的国安和国防策略以及军事现代化的目标将会需要更多的资金。至2027年，在假设海外行动持续且不增加的情况下，年间的预算差将会在1100亿美元以上。

第二，因为未来的预算将有可能无法支持特朗普政府设想的所有提升，所以投资的优先顺序将会尤为重要。这个优先顺序应该按以下因素考虑：1）这项投资的目的是否与美国及其国家利益相符；2）达到国防目标所需要的和实际上的军队能力之间差距的大小及紧急性；3）实际上能与同盟国合作来缩小这些差距的可能性。

所以，国防部的首要考虑将会被分为三个层级。第一个层级是加强美国的核威慑力、达到一个有限度的弹道导弹防御能力，以及打击恐怖分子，尤其是那些拥有大规模杀伤性武器的恐怖分子。第二层级应包含：威慑或击败俄罗斯对于北约波罗的海各国的攻击、对抗朝鲜的弹道导弹及炮击的威胁、增强美国在战争区域中安全撤离其公民以及在朝鲜政权瓦解时保全和截获其核武器的能力，以及在需要时威慑或击退中国大陆对于台湾的进攻。最后的第三层级包括了一些短期内不会对美国及其联盟国造成灾难，但需要持续留意的潜在威胁。这些潜在威胁包括中国对美国同盟或合作国的胁迫、对抗伊朗的敌对行动，以及持续瓦解暴力极端组织。

在发生了主要战争时——如俄罗斯进攻波罗的海、朝鲜半岛回归到全面战争，或是美国决定帮助台湾抵御来自中国大陆的进攻——美国总统应动员包括国民警卫队在内的预备军事力量。

为了能够阻止俄罗斯，保卫波罗的海，美国应预备能以支撑八个装甲旅级战斗部队以及三个史崔克步兵营及其支援的设备及武器，而其中三个装甲旅级战斗部队及其支援部队应随时准备好应对来自俄罗斯的突然攻击，剩下的军队则应被纳入北约的后援部队。同时，美国应预备好能支持24个美国空军中队的地面设施。（虽然这些数字看起来很大，但这已经比冷战时期美国为了阻止和威慑苏联而在欧洲部署的军队要少了。）

为了能够保护美国军队以及缩小军队踪迹、能够承受攻击的可移动指挥和控制节点，及保持与分散单位的沟通，这些军队将需要额外的可移动火箭炮单位，重新打造电子战争作战能力及短程的防空能力。而为了击败升级的俄罗斯防空系统，空军需要开发和提升其定位系统、远程反镭射导弹，及其区域效应武器。若想赢得这场漫长的战争，所有的军队都必须开发新一代的区域效应武器并且购入足量的所有类型的武器。

为了抵御朝鲜的入侵，美国应获取更多的机载传感器——如通过研发RQ-4全球鹰侦察机获得更广域的侦查和监控能力，而通过研发MQ-1捕食者无人攻击机获得更有针对性的区域内定位能力，并给予它们更高级传感器以便它们能够在所有天气情况下定位移动中的炮击和导弹系统。同时，美国应该购入更多的远程火箭炮和具有区域效应的火箭弹武器。最后，为了能够保护城市、位于朝鲜半岛的基地以及空港和海港，美国应购入且准备好部署更多的反导弹系统。

为了阻止来自中国对于其邻国的进攻或者胁迫，美国应：预备能发射远程反舰导弹以及陆地攻击导弹的轰炸机，获取陆地巡航导弹、更远程的火箭炮及短程防空武器，以便美国在跨国的陆地军队中能够使用它们，帮助日本、菲律宾、台湾及其他友好军事国（地区）开发能应对来自中国大陆的第一轮攻击且支撑到美国支援到来的反介入和区域阻绝能力（A2/AD）。而这些国家应研发美国的跨国军队可参与操作的系统，以便美国能对此加强补给和给予后援。

面对所有的突发情况，国防部应使美国军队准备好在各种情况下达到目标的条件，包括但不限于：10个装甲旅级战斗部队、45个美国空军以及35个美国海军/海陆战斗中队，包括远征打击群和航空母舰打击群在内都应能随时准备好出击。国防部应加强动员的基础设施以便加快对于国民警卫队和预备军的动员。而为了能让他们做好被部署的准备，国防部同时应该加强对他们的培训能力。

给美国盟军的建议

北约、韩国和西太平洋的同盟们都应该在国防上付出更多。我们将会给出以下几个应优先考虑的行动：

• 为了能够在波罗的海各国、其他脆弱的北约国的防守中能承担更多，北约各国应增加他们的空军、装甲军以及后援军。欧洲的同盟国应该一步一步地增加他们的负担至一半甚至大部分，以应对和击败入侵。

• 在朝鲜真正减少它的导弹及炮击能力所带来的威胁之前，韩国应在停止其对军队的削减，同时增加其反导弹能力。

• 日本、菲律宾和中国台湾应该增强他们的反介入和区域阻绝能力。这些能力包括调动陆基反舰、防空及地对地的导弹系统。这将会大大提升他们拖延以及降级中国大陆的入侵能力，并且会给予美国和其他国家派出支援的时间。正如之前所提出的，日本、菲律宾以及其他国家应该开发这些系统，使美国的跨国军队可参与操作，同时运用与美国合作的操作理念，以最大化地提升美国对他们的帮助。

译者：张月亭，IPP实习生，现就读于美国乔治城大学。

来源：微信公众号 IPP评论（IPP-REVIEW）

本文仅代表作者观点，图片来自网络

▼

国观智库自媒体平台现接受文章投稿，稿费从优。有意向者请发送稿件至：[e-mail]，并在标题中注明“投稿”。要求：原创未发表时政评论类文章，领域涉及海洋治理、一带一路、中美关系、中欧关系等，字数1000-2500字。如被采纳，我们将在收到稿件后一周内邮件回复。

国观智库成立于2013年，是中国最知名的独立智库之一。国观智库始终坚持“行知·致远”的发展理念，用知行合一、行稳致远的态度和实践致力于中国的安全、繁荣和稳定，研究领域聚焦于海洋战略与蓝色经济、边疆治理与全球反恐、”一带一路"与境外投资。