【高等教育治理现代化】彭泽平：成渝地区双城经济圈高等教育协同治理：价值定位、逻辑架构与战略选择

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作者简介：彭泽平，教授、博导，西南大学教育学部副部长，从事高等教育、乡村教育研究；邹南芳，博士研究生，从事高等教育、乡村教育研究。

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引用本文：彭泽平,邹南芳.成渝地区双城经济圈高等教育协同治理：价值定位、逻辑架构与战略选择[J].高校教育管理,2022,16(6):1-12.

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摘要：高等教育协同治理是成渝地区双城经济圈教育协同发展战略的核心内容，也是提升成渝地区高等教育综合竞争力的关键举措。成渝地区双城经济圈高等教育协同治理须以实现区域协同发展目标、提升区域教育治理能力、凸显高等教育本体效能为价值指向，表征区域高等教育协同治理的战略定位、功能定位与本体定位。成渝地区双城经济圈高等教育协同治理必须立足效率与公平兼顾、共治与共享并重、精准与能效兼备、创新与融合兼具的向度，形成协同治理理念、协同治理要素、协同治理方式、协同治理机制四位一体的逻辑架构。为此，成渝地区双城经济圈高等教育协同治理应着力于形塑区域高等教育协同治理的目标图景，完善区域高等教育协同治理的结构系统，重构区域高等教育协同治理的层级形态，构建区域高等教育协同治理的共生机制。

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关键词：成渝地区双城经济圈；高等教育协同治理；价值定位；逻辑架构；战略选择

高等教育协同发展是成渝地区双城经济圈建设战略推进的支撑要素，在区域产业转型升级与创新发展中承担着重要使命。2021年10月，中共中央、国务院印发了《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》（以下简称《规划纲要》），明确提出推动成渝两地教育合作发展，在高等教育方面组建双城经济圈高校联盟、联手开展世界一流大学和一流学科建设、支持高校向区域性中心城市布局。《规划纲要》为成渝地区高等教育协同发展提供了重要指引，不仅有益于整合成渝地区的高等教育资源，发挥成渝地区高等教育的协同优势，而且有利于推动成渝地区双城经济圈在西部高质量发展中成为重要增长极。协同治理是高等教育协同发展的关键环节。协同治理不仅是加快推进高等教育治理体系与治理能力现代化的重要举措，也是成渝地区高等教育实现高质量发展、提升综合竞争力的内在要求。鉴于此，本研究在厘清成渝地区双城经济圈高等教育协同治理价值定位与逻辑架构的基础上，提出成渝地区高等教育协同治理的具体路径，以此形成与成渝地区高等教育协同发展相适应、相匹配的高等教育协同治理体系，以推动成渝地区高等教育高质量协同，提高高等教育服务区域发展的水平。

一、成渝地区双城经济圈高等教育协同治理的价值定位

协同治理是指多个治理主体在平等、主动、自愿的原则下共同参与社会公共事务治理，多元治理主体之间是合作关系，而非领导、指挥、控制等强制性关系。根据罗宾·凯斯特（Robyn Keast）等的研究，合作、协调和协同体现了治理主体互动关系的差异程度，而协同指涉最高程度的互动关系。在协同关系中，协同主体须共享权力范围。从这个角度来看，协同治理是更高级别的互动关系，即通过治理权力的共享实现共同的治理目标，并促进多元治理主体实现利益共享。此外，协同治理还具有资源共享的特征，即参与主体在完成共同目标的过程中需要共享信息、知识与资源。高等教育协同治理既是推动区域内高等教育资源有序流动的过程，也是区域内不同高校协同开展学术科研创新活动、促使大学文化对区域社会经济发展起价值引领作用的协调过程。为此，我们首先需要明确成渝地区双城经济圈高等教育协同治理的价值定位，这有助于厘清区域内高等教育资源共享与信息对称问题，促进区域内高等教育要素自由流动与深层次融合，推动成渝地区高等教育高质量发展。

（一）战略定位：实现区域协同发展目标

高等教育协同发展是区域协同发展的核心内容，因此高等教育协同发展既要凸显教育服务社会的重要职能，又要聚焦区域发展的战略目标。成渝地区高等教育协同治理能够推动区域内高等教育形成目标优化、组织高效、优势互补的治理样态，最终推进成渝地区高等教育发展与区域发展战略目标相协调，满足成渝地区协同发展与增强合力的现实要求，进而提升成渝地区双城经济圈整体协同发展效率。

首先，成渝地区高等教育协同治理要以助推区域产业集群发展为基本目标。产业集群是以区域网络为基础的高效组织形式，能最大限度地发挥产业关联效应和协作效应，实现不同产业之间协同发展。高等教育作为产业集群发展的重要服务支持体系，可为产业集群提供技术、知识、人才与创新等资源要素。长期以来，成渝地区高等教育与科技、经济结合层次较低，致使区域内创新资源使用低效与产业发展内力缺乏。成渝地区双城经济圈作为特殊的区域经济发展形态，既需协同构建高效分工、有序竞争的现代产业体系，积极培育具有国际竞争力的先进制造业集群；又需深入推进人工智能、集成电路、生物医药、物联网等战略性新兴产业的发展。由此，成渝地区高等教育协同治理要以推动区域产业集群发展为基本目标，破除产学研协同桎梏，推动企业与高校联合建设知识经济圈与创新集聚区；明确高等教育在区域产业发展中的定位，更好地发挥高校知识技术的外溢与辐射效应。

其次，成渝地区高等教育协同治理要以实现区域科技创新发展为核心目标。区域创新是创新型国家建设的重要支柱，也是实现区域高质量与高水平发展的支点。技术创新是推动区域创新发展的支撑要素，同时也影响着区域高等教育的建设与发展。如美国旧金山湾区大量技术创新带动了多层次、多类型高等教育集群的形成，而高等教育层次也满足了湾区产业发展对不同层次人才的需求。作为技术创新体系中最核心的要素，高等教育尤其是研究型大学在实现自主创新与提升技术创新方面肩负着重要责任，并在行业共性技术、关键技术与核心技术的发展过程中具有重要价值。但成渝地区高校科研成果转化应用相对滞后，科技创新合力尚未完全形成，这都成为制约成渝地区创新发展的核心症结。为此，成渝地区高等教育协同治理应聚焦区域创新发展需求，将区域内高校的创新资源与创新要素整合融入区域创新体系，充分发挥学科专业、科研平台与智力资源等优势，从而推动成渝地区跨学校、跨学科、跨领域协同参与技术创新攻关，提高高校与区域创新之间链接的可能性，提升成渝地区高等教育协同创新发展能力。

最后，成渝地区高等教育协同治理要以推动区域经济高质量发展为战略目标。高等教育是社会经济高质量发展的重要因素，在产业发展、城市发展、科技创新、乡村振兴等方面起着重要推动作用。《规划纲要》提出，要将成渝地区双城经济圈建设成为具有全国影响力的重要经济中心，促使区域内现代经济体系的初步形成。由此，一方面，成渝地区高等教育协同治理必须精准对接区域经济发展的实际需求，破除成渝地区高等教育协同发展中的制度壁垒，推动成渝地区高校以科教融合、产教融合等方式进行协作。另一方面，成渝地区高等教育协同治理亦须发挥优质高等教育主动服务区域经济社会发展的功能，促使成渝地区高校主动适应区域发展和经济转型需求，进而实现区域经济协调联动发展，提高成渝地区双城经济圈的整体经济效能。

（二）功能定位：提升区域教育治理能力

成渝地区高等教育协同治理不仅要体现共同参与、均衡共享、追求效率、合作协调等价值追求，而且应明确区域内高等教育内外部治理结构的重要价值属性，从而打造区域高等教育治理共同体，促进成渝地区高等教育协同发展的秩序化和规范化。

首先，高等教育协同治理有助于提高成渝地区高等教育治理效能。协同治理是将成渝地区高等教育治理目标条理化和系统化，打破成渝地区高等教育要素的校际壁垒和区界障碍，创设成渝地区优质高等教育资源共建共享的内部环境。一方面，成渝地区高等教育协同治理需重点关注成渝地区人才培养质量、师资队伍水平、科研创新能力、学科文化氛围等软实力建设，以实现校际学生培养、课程资源共享、学分互认、教师互聘、联合技术创新等方面的协同。另一方面，成渝地区高等教育协同治理需结合成渝地区经济社会发展的多样化需求和科学技术发展趋势，协同建设优势和特色的学科群与专业群，促进各类高等教育要素有序流动，形成运行高效的高等教育协同治理综合体，进而提升协同治理主体处理多样化问题的能力，促使成渝地区高等教育资源、知识、技术、信息要素等向更加有序的状态转变。

其次，高等教育协同治理有利于优化成渝地区高等教育治理结构。从宏观治理结构来看，成渝地区高等教育协同治理可通过建立“政府高校社会”的协同治理关系，引导多元治理主体参与成渝地区高等教育治理的各个环节，从而形成多向度的互动式治理框架，共同解决成渝地区高等教育的协同问题。从中观治理结构来看，成渝地区高等教育协同治理有助于形成“校校协作”的协同治理结构，形成跨高校、跨学科、跨领域的集体协同模式。从微观治理结构来看，成渝地区高等教育协同治理可通过优化“教育学术创新”的协同发展机制，确保成渝地区高校在学科建设、学术治理与学术创新等方面协同，不断生产新的精神文化与造就新的劳动力资源。

最后，高等教育协同治理有益于提升成渝地区高校协同决策能力。高校协同决策是高等教育协同治理的重要环节，能够提升成渝地区高校决策的精准性。具体而言，成渝地区高校协同决策是其职能部门协同规划教育事务，采取商议、契约、共同抉择、联盟、联合等形式，打破高校决策主体之间的界限，形成多校共同决策的高效协同治理模式。成渝地区高等教育协同治理可在民主协商的基础上建立跨校协同决策机制，赋予成渝地区高校决策主体合理的决策权。一方面，成渝地区高校可根据高校协同目标和政策弹性空间，利用协作形式主动参与区域关键性高等教育资源配置的决策过程，发挥区域高校群的协同决策优势，促进区域高等教育决策目标有序调和。另一方面，成渝地区高校可通过设计灵活而具体的高校协同发展决策，提高高校治理主体决策制定的前瞻性。

（三）本体定位：凸显高等教育本体效能

有效实现育人目标是成渝地区高等教育协同治理的价值原点。区域高等教育协同治理必须以培养高层次创新人才为目标，并坚持以学生发展为本的鲜明育人导向。成渝地区高等教育协同治理需要在治理目标、治理内容、治理方式等方面融入育人目标，立足人的发展需求来配置区域高等教育资源。同时，成渝地区高等教育协同治理也需要在学科治理、课程治理、学术治理等微观环节体现育人要求，进而在高等教育协同治理过程中提升育人质量，推动区域形成良好的高等教育治理秩序。

首先，承载区域高等教育育人使命是成渝地区高等教育协同治理的本质要求。高等教育协同治理过程是多元治理主体共同参与区域高等教育决策的协商过程，其基本特征是以共治与平衡为价值选择。学生作为协同治理过程中的微观治理主体，自然应满足其人格独立与全面发展的利益诉求。同时，成渝地区高等教育协同治理应在政策协调、资源互补、协同行动等方面实现育人目标，这不仅体现了高等教育治理的价值所在和质的规定性，而且也是协同治理过程中教育民主的表现形式。

其次，培养区域高素质创新型人才是成渝地区高等教育协同治理的现实需要。人才培养是成渝地区高等教育协同治理的核心目标，从硅谷的经验来看，硅谷的发展与周边富有创新的研究型大学所提供的高端人才紧密相关。高校作为创新人才培养的主阵地，可通过协同治理整合与优化科技创新人才要素，形成以交叉学科或跨学科创新研究项目为纽带的创新人才培养协作模式，最终构建区域创新人才协同培养体系。同时，成渝地区高等教育协同治理应着力集聚区域内创新人才培养资源，培养区域发展所急需的战略科技人才与高技能人才，提高成渝地区高校高层次创新人才供给能力，进而提升成渝地区协同创新策源能力与辐射能力。

最后，满足个体综合素质发展需求是成渝地区高等教育协同治理的必然要求。高等教育协同治理是以善治为直接目标，以个体价值的实现为精神内核的。学生是高等教育协同治理系统的基础组成要素，因此在高等教育协同治理过程中必须将学生的个体发展目标与教育协同治理总体目标相结合，并重视个体素质的全面提升。具体而言，成渝地区高等教育协同治理应促使高等教育的工具性轴心向以人为本回归，并将学生的个性发展与全面发展作为协同治理的根本价值选择。因此，成渝地区高等教育协同治理不仅要重视学生的自我完善、生命价值与全面发展，更要在协同治理过程中关注学生的个性成长与发展，以人的发展促进教育协同治理目标的达成。

二、成渝地区双城经济圈高等教育协同治理的逻辑架构

从系统论角度来看，区域高等教育协同治理是一个动态、开放、非线性的复杂系统，其中包含协同治理理念、治理要素、治理方式、治理机制等。成渝地区高等教育协同治理既要以科学合理的协同治理理念为目标导向，在协同治理过程中贯彻和体现成渝地区战略发展目标，又要辅以高效联动的协同机制以协调执行主体之间的协同行为，促进区域内高等教育资源的合理配置与高效利用。成渝地区双城经济圈高等教育协同治理的逻辑架构如图1所示。

图1  成渝地区双城经济圈高等教育协同治理

的逻辑架构

（一）协同治理理念：效率与公平兼顾，聚焦整体性协调发展

先进的治理理念既是区域高等教育治理现代化的根本标志和灵魂，也是实现高等教育协同治理目标和规范高等教育治理过程的思想保证。高等教育协同治理既是对区域内高等教育治理中不同治理价值进行重新选择的过程，也是重新组建教育治理结构的过程。因此，高等教育协同治理主体需要对区域内高等教育协同发展理念形成较为清晰的认知，在高等教育协同治理目标和思路上达成共识。

首先，高质量发展是成渝地区高等教育协同治理的核心理念。成渝地区高等教育高质量协同发展意味着成渝地区高等教育协同治理需要把握区域高等教育高质量发展的内涵与要求，聚焦成渝地区高等教育资源质量、教育过程质量和教育成果质量等关键要素，并把人才培养质量与科研质量作为核心指标。与此同时，成渝地区高等教育协同治理主体要把提高质量与实效内化为治理机制的核心，并对成渝地区高等教育高质量发展进行整体审视与系统设计。这就意味着成渝地区高等教育协同治理不仅需要治理主体协同制定符合国家发展战略需求、适宜成渝地区发展实际的教育质量标准，还需对质量治理与质量文化进行严格规范，进而提升成渝地区高等教育的整体水平和质量，实现成渝地区高等教育高质量发展的目标价值。

其次，公平性取向是成渝地区高等教育协同治理的应然取向。区域高等教育协同治理理应将公平性作为价值取向，这对区域高等教育资源高效配置与合理利用具有重要意义。在非均衡性的区域时空中，资源合理配置有利于维系区域高等教育的公平性，具体包括重视区域高等教育资源存量的盘活、打造优质高等教育资源带、缩小区域间的高等教育资源差距，最终实现高等教育与区域协调发展。区域内各地区经济发展不平衡会使高等教育硬件条件和教学质量产生一定差距，而区域教育协同的目的在于提供高质量的教育公共品，尤其是维护弱势群体的利益。因此，成渝地区高等教育协同治理须对弱势高等教育发展区域高度关注，弥合成渝地区双城经济圈省际、城际、校际的高等教育差距，促进成渝地区高等教育公平发展。

最后，系统性向度是成渝地区高等教育协同治理的理念基础。成渝地区高等教育协同治理必须遵循系统性原则，从指涉高等教育治理的多维要素出发，建立科学合理的高等教育协同治理结构，保障高等教育要素在区域内有序高效流动。从高等教育内部发展来看，成渝地区高等教育协同治理需要打破区域内高等教育资源分割的状态，形成规模化的跨区域信息交换支撑体系，促进成渝地区在教育信息、教育资源、教育成果等方面互联互通。从高等教育与社会互动关系来看，成渝地区高等教育协同治理需要推动区域内高校与科技园区深度协作，并将高校学术研究成果扩展到行业企业中，引导企业与高校加强合作，促使成渝地区科研创新成果精准转化，促进科技与经济协调发展，增强成渝地区高等教育的社会服务功能。

（二）协同治理要素：共治与共享并重，实现多维性高效发展

协同治理是以治理主体多元性、治理机制复合性以及治理要素多样性为显著特征，强调治理主体之间的协商与合作、配合与协调、互补与平衡等多维治理关系。成渝地区高等教育协同治理不仅要维护多元治理主体在协同治理过程中的权益，也要在成渝地区高等教育发展的目标制定、政策执行、责任承担和质量评价等方面共同协商，最终形成高等教育协同治理新模式。

首先，形成多元共融的治理主体是成渝地区高等教育协同治理的重要内核。治理主体是协同治理的核心，能支撑和推动成渝地区高等教育机制的有序运行。多元共治是协同治理的本质特征，即通过充分沟通、协商、合作等手段有效促进教育管理的理性化。因而，成渝地区高等教育协同治理需要增强与提高治理主体参与高等教育协同治理的民主意识与民主能力，促使其形成协同意识与责任意识，形成政府、高校、社会组织等多元主体共同参与的治理格局。此外，成渝地区高等教育协同治理需要厘清区域高等教育协同发展的决策规范和政策依据，同时利用政策体系赋予治理主体合理的地位，促使治理主体自觉提高治理素质与治理能力。

其次，构建协同有序的治理关系是成渝地区高等教育协同治理的基本要素。协同治理主要采用扁平化、网络化等组织形式，融合了协商民主的内涵要素，强调治理过程的协商和共识导向，因而在协同治理过程中需要明确治理主体的权责关系和功能关系。具体来说，作为成渝地区高等教育协同治理的主导者，政府在协同治理过程中应对成渝地区高等教育协同发展进行宏观或间接治理，并辅以常态化督导。成渝地区高校应建立协同共治机制，明确不同治理事务、治理环节、治理方式的关系，协调与整合高校之间的关系，实现成渝地区高校的自主性共治。同时，社会组织须发挥对成渝地区高等教育协同治理的监督和评估作用，并履行协调政府、高校与社会关系的职能。

最后，统筹多源异构的治理资源是成渝地区高等教育协同治理的重要维度。在复杂开放的区域系统中，每个地区教育资源的初始条件和最终状态都存在显著差异，也并非直线对应的因果关系，而协同治理是实现高等教育资源自由有序流动的重要手段。一方面，成渝地区高等教育协同治理要根据区域内高校的学科、专业、科研发展定位搭建优势互补与多向互动的高等教育资源协同平台，统筹区域内信息资源、课程资源、教师资源、科研资源、学科与专业资源等多维资源。另一方面，成渝地区高等教育协同治理需要精准配置高等教育增量资源，在区域高等教育资源配置上体现公平与质量兼顾的原则，推进区域优质高等教育资源共享，确保地域性高等教育资源的均衡性和有序性。

（三）协同治理方式：精准与能效兼备，推动创新性综合发展

协同治理结构是通过治理方式实现预期治理目标的。从这个意义上来讲，成渝地区高等教育协同治理应强调多种治理手段的综合运用与协同效应，将技术手段和政策工具作为协同治理的重要途径，构建成渝地区高等教育协同治理的制度文化，进而引导治理主体的协同行为策略达致均衡，最终解决成渝地区高等教育治理分散化和碎片化的问题。

首先，成渝地区高等教育协同治理需要以技术手段为驱动。成渝地区高等教育协同治理涉及教育部门、高校、社会组织之间协同合作的成本，包括时间性成本和经济性成本。为降低各环节、跨部门的高等教育协同成本，成渝地区高等教育协同治理应将智能技术作为高等教育的协同触点，其核心是基于智能技术建立区域高等教育治理的信息协同机制，获得充足的协同治理信息，以形成区域高等教育协同智能治理新生态。同时，成渝地区高等教育协同治理还应积极运用互联网、超级计算和区块链等技术，搭建高等教育协同治理的数据信息平台，提升成渝地区高校之间共同合作的协同度，进而推动高等教育协同方式的变革。

其次，成渝地区高等教育协同治理需要以政策工具为核心。区域高等教育协同治理需提升政策工具、政策目标与政策执行的适配性，并以权威性政策工具为主要手段对教育治理目标群体施加影响。具体而言，成渝地区高等教育协同治理须发挥复合政策范式的系统效应，注重多样化政策工具的集成优势，从而提升各项高等教育协同治理政策的精准性。一方面，成渝地区高等教育协同治理应辅以学科评估、教学评估、绩效评价和科研项目拨款等政策工具，以化解高等教育协同发展的矛盾和冲突。另一方面，成渝地区高等教育协同治理应建立适宜成渝地区高等教育协同发展的教育政策工具网络，实现多类政策工具的适配与均衡，推进成渝地区高等教育协同治理政策的有效落实。

最后，成渝地区高等教育协同治理需要以方式创新为轴线。一是采取智能化治理、精细化治理、特色化治理相结合的治理手段，实现区域高等教育治理数据的高速汇聚和跨空间传输，推动成渝地区高等教育资源的实时共享与互联互通，推进成渝地区高等教育信息的一体化交互和集成协作。二是推动成渝地区高校的优质化差异发展。这不仅需要制定差异化的区域教育发展战略，还要充分体现区域特色和高校特色，如此才能推动成渝地区高校的特色性和差异化发展。三是促使成渝地区高等教育要素在协同规范的基础上持续互动，并将这种互动渗透到治理文化系统、权利结构、组织结构和制度网络中，促使成渝地区高等教育协同治理的自发秩序与外生秩序相协调。

（四）协同治理机制：创新与融合兼具，实现一体化优质发展

若要从根本上解决成渝地区高等教育面临的政策协同问题、服务协同问题与治理协同问题，成渝地区必须建立区域内多元利益主体参与治理的有效机制，并通过治理主体的多维交互与行动策略组合的多样性来提升高等教育治理的协同性。成渝地区在建立高等教育协同治理机制的过程中应明确协同发展的范畴，引导治理主体形成稳定的关系结构与协同组群，实现成渝地区高等教育内部治理与外部治理相协调。

首先，成渝地区高等教育协同治理应形成多阶协同的链条关系。区域高等教育协同治理是不同性质治理主体之间的合作与协调，这种合作与协调应瞄准区域高质量发展的战略需要。因而，成渝地区高等教育协同治理要以区域产业发展所需的创新要素为核心，整合区域内同质化高等教育资源以形成区域高等教育共同体，推动专业链、教学链、科研链与产业链的精准对接，化解教育供给与人才需求相脱节的矛盾，为成渝地区社会经济发展提供人才支撑。同时，成渝地区高等教育协同治理应为科技创新和产业发展赋能，以加速创新型人力资本扩散和知识溢出，实现技术、知识、人才、服务等要素在区域内自由流动，形成“教育链人才链创新链产业链”一体化的区域发展生态链。

其次，成渝地区高等教育协同治理应构建多维联动的结构体系。区域高等教育协同治理是政府、社会、高校三类治理主体权力的互动与博弈，强调去中心、去主体、重差异、重多元等解构性协同思维。以加拿大高等教育协同治理为例，加拿大联邦政府在无直接管辖权的情况下，建立了高等教育协同治理机制，鼓励众多政府或非政府组织、行为体直接参与高等教育治理。为了实现预期治理目标，成渝地区高等教育协同治理必须生成具有协同与融合形态的结构性要素，逐步消解传统权威治理模式的弊端，推动区域高等教育治理模式逐步向多中心治理结构转型，最大限度增加高等教育治理的融合因素，激发区域高等教育发展活力。

最后，成渝地区高等教育协同治理应组建多维互融的平台组群。一方面，成渝地区高等教育协同治理需要根据区位特点和高校类型，重视对区域内高校科技园区、创业园区的建设，加强区域内高校学科中心、工程中心和实验中心之间的联系。同时，成渝地区高等教育协同治理还应积极探索建立校校协同、校所协同、校企协同、校地协同、国际合作协同等开放、集成、高效的新模式。此外，成渝地区高校还应利用地域优势，建立不同类型并兼具地域特色的高校联盟，形成地缘性的高校联盟模式。另一方面，成渝地区高等教育协同治理应组建校际合作组织，对合作项目、交流方式、协同范围等问题进行处理，积极组织高校与产业项目进行对接，促进区域内高校科技人员联合企业开展技术攻关，提高科研成果的转化率和应用率。

三、成渝地区双城经济圈高等教育协同治理的战略选择

高等教育协同治理能提高区域高等教育资源的利用率和优化区域高等教育资源布局结构，为成渝地区双城经济圈积累适应产业结构转型升级的人力资源。同时，成渝地区高等教育协同治理可整体建构与成渝地区功能定位相适应的高等教育共同体，充分发挥高等教育的溢出效应，从而实现成渝地区经济社会的可持续发展。总体而言，成渝地区高等教育协同治理必须基于成渝地区经济社会发展水平与高等教育协同发展的实际需求，探索成渝地区高等教育协同治理的基本路向。

（一）形塑区域高等教育协同治理的目标图景

区域高等教育协同治理的本意是规范区域高等教育协同秩序并推动其高度协作，进而实现区域高等教育的协同目标。因而，成渝地区高等教育协同治理要明晰协同治理的目标体系，满足区域高等教育群体的多元利益诉求，推动成渝地区高等教育协同治理价值的实现。

首先，成渝地区高等教育协同治理要以提高区域高等教育育人质量为根本目标。区域高等教育协同治理是教育治理的新范式，其核心目标是提升区域高等教育的人才培养质量，积极回应区域发展对高质量人才的迫切需求，为区域高质量发展提供人才支撑。而人才培养质量是多维治理要素相互协同的结果，“教育治理体系现代化最终的目的是通过合理的教育治理权益分配标准与体系的建构，保障受教育者潜能能够得到最大限度地开发”。因而，成渝地区高等教育协同治理可通过培养创新型人才、颠覆性技术人才等方式实现人才培养模式向系统化、全方位、体系式转变，打造成渝地区高质量人才集群。此外，成渝地区高等教育治理主体在价值平衡过程中必须将育人质量作为区域高等教育协同发展成效的价值标准，促使高质量人才培养目标在协同治理过程中得以实现。

其次，成渝地区高等教育协同治理需要以促进区域高位均衡发展为战略目标。高等教育协同治理须促使成渝地区高校聚焦区域发展目标并充分利用政策资源，在办学管理体制、分类培养模式、国际联合培养、学术评价机制等方面实现协同。同时，成渝地区高等教育协同治理应提升治理主体在关键优势环节上的协同度，引导成渝地区高校依托学科资源、科研资源与人才资源打造区域开放共享、融合创新的协同育人体系，最终为成渝地区双城经济圈高质量发展与创新发展提供人才支撑，提高成渝地区高校与经济社会发展的互动程度，促进成渝地区高等教育主动服务“一带一路”、长江经济带建设、新时代西部大开发等重大战略。

最后，成渝地区高等教育协同治理需要以实现区域高等教育公平为终极目标。从高等教育布局来看，成渝地区要坚持高等教育资源的增量部分向薄弱地区倾斜，进而扩大区域内的高等教育机会，强化区域高等教育承载社会公平与教育公平的价值使命。从高等教育资源供给与配置来看，一方面，成渝地区需要通过高等教育协同治理缩减不同类型、不同层次的高校在教育资源获取上的差距，促进成渝地区双城经济圈优质高等教育资源公平共享。另一方面，成渝地区高等教育协同治理应注重化解高等教育资源供给和配置上的冲突，减少区域内高等教育资源的耗散，实现成渝地区高等教育资源的均衡供给，最终解决成渝地区高等教育发展不平衡的问题。

（二）完善区域高等教育协同治理的结构系统

高等教育资源空间分布不均衡、治理权责不明晰、资源配置效率较低、教育要素流动延缓等因素阻碍了成渝地区高等教育高质量发展。因此，完善成渝地区高等教育协同治理的结构系统需要厘清高等教育协同内容，推动高等教育协同治理向立体式、融合式的结构模式转变，以加强科研融合、学科融合与育人融合，提升高等教育的整体协作能力。

首先，成渝地区高等教育协同治理需着力明确治理主体的责任以规范治理行为。成渝地区高等教育协同治理需将政府的服务引导、大学的联合参与、社会的监督评价聚合起来。在成渝地区高等教育合作与发展过程中，政府要规划和制定高等教育协同发展战略，并对协同发展过程进行评估和监督，为成渝地区高等教育协同发展提供政策依据和保障。高校应根据成渝地区经济社会发展目标合理设置人才培养目标，协同推进教育资源共享、课程学分转换、成果推广转化，并联合制定校际合作交流计划、完善协同发展制度等。社会性组织可通过评估、咨询、协调与监督等方式参与成渝地区高等教育协同治理，从而形成多中心、多层次的高等教育协同共治结构。

其次，成渝地区高等教育协同治理需着力厘清治理的权力结构以优化治理秩序。在高等教育协同治理体系中，治理要素效力的发挥取决于治理主体的职能关系定位和职能限度，因而治理主体必须理顺成渝地区高等教育协同治理过程中的权责关系。从政府、高校和社会之间的协同关系来看，成渝地区高等教育协同治理应注重多元治理主体参与高等教育决策机会的平等性，增强高校与社会组织参与协同治理的主体意识，构建全纳式的治理体系。高校与高校之间的协同关系涉及协同过程中成果归属、权益分配等问题，而高等教育治理的复杂性和必要性、不同治理主体之间利益的博弈冲突和价值目标的多元追求都决定了制度赋权的重要性，因而成渝地区高等教育协同治理应推动高校构建范围明确、层次分明的权力制度体系，从而达到权责分明的协同治理效果。

最后，成渝地区高等教育协同治理需着力采取协商式治理手段以形成治理合力。高等教育治理理念强调多元主体在公共事务中的平等参与、共同协商和民主管理，成渝地区高等教育协同治理要把握以政府为主导、多元主体共同参与的发展态势，采取调适与协商的治理手段以维护成渝地区高校教学、科研和人事等秩序。同时，成渝地区高等教育协同治理应秉持民主化与平等化的协同共治价值逻辑，形成公平合理的协同治理对话模式，打破成渝地区高等教育行政化的治理惯性，纾解政府、高校、社会等治理主体的矛盾。此外，成渝地区高等教育协同治理可通过协商形成多种类型的治理策略组合，进而构建高等教育协同发展政策群，提升成渝地区高等教育的协同能效。

（三）重构区域高等教育协同治理的层级形态

成渝地区高等教育协同治理必须基于协同目标与基础条件，在高等教育协同治理主体之间实现信息化关联，形成纵向与横向治理主体互联协同的层级形态，构建具有成渝地区特色的高等教育治理体系，重塑成渝地区高等教育协同治理生态。

首先，从技术层面，成渝地区高等教育协同治理应加强治理与技术的耦合。智能技术能推动教育治理智能化与网络化，通过技术将相对独立的教育数据资源进行联动，从而实现跨任务、跨系统数据信息的立体感知和无缝流通。因此，成渝地区高等教育协同治理应通过智能技术解决治理主体割裂、治理结构不均衡、治理信息不对称等问题，进而构建融入技术要素的智能型区域高等教育协同治理体系，促进区域高等教育治理流程再造与优化，提高协同治理主体的治理效率与协同能力，从而实现成渝地区高等教育的高效协同，推动成渝地区高等教育资源的有效配置。

其次，从政策层面，成渝地区高等教育协同治理应主动调适教育政策工具。具体而言，成渝地区高等教育协同治理应在制度层面构建高校协同准则与规范，打破成渝地区高校的属性藩篱，构建具有实质性、多元化的高等教育共同体，从而形成高等教育协同发展的聚合效应。同时，成渝地区高等教育协同治理必须系统筹划高等教育重点建设政策、人才流动政策、职称评聘政策、经费投入政策等，并注重采取适切的政策工具优化高等教育协同政策的执行系统，提高成渝地区高等教育协同政策的执行效率，推动高等教育协同政策的有效落实。

最后，从资源层面，成渝地区高等教育协同治理应整合区域优质教育资源。成都和重庆的高等教育资源较为集中，整合区域优质教育资源并不意味着要分散两地的高等教育资源。具体而言，成渝地区高等教育协同治理需要围绕成渝地区的城市群定位与产业功能，整合优质高等教育资源，集中力量发展成渝地区高等教育的优势领域，培育圈层式的多级高等教育中心，从而提升成渝地区高等教育的辐射能力。“资源型协同是高校协同的基本形式”，成渝地区需结合区域发展实际和高校特色，通过差异化的方式分配高等教育资源，在学科专业设置、人才培养模式、课程体系设计、教学方法改革、产学研深度合作等关键环节推动资源优化重组，提升成渝地区双城经济圈高等教育的核心竞争力。

（四）构建区域高等教育协同治理的共生机制

良好的高等教育协同治理机制能协调高等教育治理结构、治理要素和治理资源。因此，成渝地区高等教育协同治理需要重构高等教育协同治理机制，形成内部与外部治理结构耦合的高等教育治理体系，从而解决区域高等教育协同治理的优先次序与协同领域问题，提升高等教育服务区域发展的能力。

首先，成渝地区高等教育协同治理需要构造立体动态的运行机制，促进治理有序发展。建立高等教育协同治理运行机制的本质目标是处理好公平与效率的关系，促进成渝地区高等教育协同治理主体高效协调区域高等教育事务。一方面，成渝地区需要完善高等教育协同的政策体系，打破区域高等教育协同的制度壁垒，建立健全区域共建共享机制，引导成渝地区高校之间的合作方向。另一方面，成渝地区需要建立高等教育协同组织平台，促进成渝地区高等教育协同治理主体的沟通与协调，并逐步拓宽高等教育协同的领域与范围，推进成渝地区高校的联合与协作。

其次，成渝地区高等教育协同治理需要建立横纵贯通的保障机制，推动治理高效发展。具体而言，一是动态监测成渝地区高等教育协同发展过程，主要包括对协同项目的筛选与实施以及科研成果转化的全过程进行监测管理。二是针对成渝地区高等教育协同治理效果进行评估，根据评估结果调整高等教育协同的方式和内容。三是建立多维度、多主体、全方位的高等教育协同评估反馈渠道，通过评估反馈信息完善成渝地区高等教育协同治理系统，营造良好的区域高等教育协同发展环境。

最后，成渝地区高等教育协同治理需要形成互联互通的联动机制，推进治理协调发展。高等教育区域合作与发展是独立省份的各个子系统不断同化和顺应的过程，成渝地区高等教育协同发展需要建立区域内和跨区域的合作机制，推动成渝地区建立优势互补、高度合作的协同组织形式。由于区域高等教育协同治理涉及内容较多且范围较广，并且协同治理主体所关联的利益分配与组织行为也不尽相同，因此，成渝地区高等教育协同治理应根据区域经济社会发展战略目标与高校的发展定位，共同协商学科领域、教育规模、教育资源等内容，增强成渝地区高等教育协同治理主体的交互与协作意识，从而提升成渝地区高等教育的协同发展水平。