【高等教育国际化】徐一渌：“双循环”新发展格局下我国国际教育枢纽建设研究

作者简介

徐一渌，助理研究员，教育学博士，从事跨境教育、高等教育研究。

引用本文

徐一渌.“双循环”新发展格局下我国国际教育枢纽建设研究[J].高校教育管理,2022,16(6):102-112.

摘要

建设国际教育枢纽是“双循环”新发展格局下我国搭建跨境高等教育平台、培养高技能人才以及促进知识生产和创新的重要举措。规模和影响范围、参与者以及实现路径是国际教育枢纽建设的三个核心要素。结合国际化和本土化双重背景，我国应综合考虑国际教育枢纽的划定范围和辐射范围，参与者范围的广泛性、开放性和连接性，运用好功能方法、组织方法和政治方法。具体来说，我国应该以京津冀地区、长三角地区和粤港澳大湾区三个高等教育高地以及雄安新区和海南国际教育创新岛两个增长点为重点，打造面向东亚、东南亚以及“一带一路”沿线国家的国际教育枢纽；以跨境高等教育为抓手，以融合区域高等教育系统为手段，汇聚本土和国际参与者；以国际学生枢纽为基础，实现高技能人才枢纽及知识和创新枢纽协调发展。

关键词

“双循环”新发展格局；国际教育枢纽；高等教育区域化；高等教育国际化；学生枢纽；高技能人才枢纽；知识和创新枢纽

一、问题提出

2020年8月24日，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上指出：“要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这个新发展格局是根据我国发展阶段、环境、条件变化提出来的，是重塑我国国际合作和竞争新优势的战略抉择”。自2001年我国签署《服务贸易总协定》加入世界贸易组织以来，我国逐渐成为“世界工厂”，创造了举世瞩目的经济奇迹。然而在取得经济奇迹的同时，我国始终没有摆脱“资源”和“市场”两头在外的经济发展格局。近年来，世界范围内出现的反全球化运动和逆全球化现象给我国这种经济格局造成了巨大影响。“双循环”新发展格局强调内循环驱动、外循环助推，建立对外开放的双向逻辑。因此，“双循环”新发展格局不是“关起门来搞建设”，也并非否定国际化或全球化对我国经济发展的积极作用，而是强调利用国际资源实现“以我为主，为我所用”的新发展局面。

面对“双循环”新发展格局，我国高等教育应思考如何发展人力资源、加快科技创新与搭建新的平台和纽带。近年来，国际教育枢纽（International Educational Hub）被普遍认为能够帮助新兴市场国家搭建跨境高等教育平台、培养高技能人才与促进知识生产和创新，更加强调一个地区跨境高等教育活动的计划性、聚合性、连接性、广泛性和战略性，有助于促进学生跨境流动、培养高技能人才和推动知识创新。目前，新加坡、马来西亚、阿联酋、巴林、卡塔尔以及中国香港特别行政区都希望将自己建设成国际教育枢纽以实现国家和地区知识经济和服务经济的发展。因此，我国高等教育发展应考虑建设国际教育枢纽以适应和满足“双循环”新发展格局的制度环境和需求。

本研究从我国国际教育枢纽建设的现实问题出发，借鉴高等教育区域化和国际教育枢纽理论，采用文献研究法，通过对国际教育枢纽内涵、特点以及类型的分析，探讨在国际化和本土化背景及“双循环”新发展格局下，我国国际教育枢纽建设中规模与影响范围、参与者以及实现路径三个核心问题，以期为我国国际教育枢纽建设提供有益参考。

二、国际教育枢纽的内涵、特点及类型

（一）国际教育枢纽的内涵

美国跨境教育团队（C-RBERT）认为，国际教育枢纽包含了国内、国际机构及海外分校与国外合作伙伴等，旨在为国际和国内学生提供高质量的教育和培训，最终确立享誉周边的知识经济战略地位。加拿大学者奈特（Jane Knight）认为，国际教育枢纽是一项有计划的努力，旨在将关键、大量的本地和国际参与者战略性地连接在一起，致力于教育、培训、知识生产和创新活动。从国际教育枢纽的定义来看，“国际”和“区域”是理解国际教育枢纽的重点。因此，对国际教育枢纽的深层次理解需要将其放置在高等教育国际化和国际高等教育区域化发展的背景中去考察。

高等教育国际化与国际高等教育区域化是对立统一的辩证关系。在空间上，两者是部分和整体的关系；在时间上，两者是现在与未来的关系。当高等教育国际化发展到一定程度后，知识的生产、消费和分配在全球范围内最大限度地自由运行，形成全球性的教育空间。高等教育国际化需要一定的过程，必须以高等教育区域融合为起点。随着高等教育国际化进程的演进，区域性的教育合作和改革创新活动在逐渐增加。20世纪七八十年代，在联合国教科文组织的发起和组织下，拉美和加勒比地区、阿拉伯地区、欧洲地区、非洲地区、亚太地区与跨地区的环地中海国家相继签署了高等教育学历、文凭和学位互认国际公约。随着区域和跨地区高等教育学历、文凭和学位互认国际公约的签署，越来越多的区域大学网络、区域学生流动项目与泛区域的高等教育协会逐渐产生，更为重要的是区域学分互认系统、质量保障和资格认证框架开始逐步建立。欧洲的“博洛尼亚进程”（Bologna Process）、亚洲的“亚洲校园计划”（Asia Campus）、非洲的“非洲高等教育和谐项目:非洲联盟策略”（Harmonization of Higher Education Programmes in Africa: a Strategy for the African Union）都是在这一高等教育国际化大背景中产生的。最有名的区域化教育改革项目当属2000年在“博洛尼亚进程”中开展的“欧洲教育结构调整计划”（Tuning Educational Structures in Europe）。该计划重点是在签署“博洛尼亚进程”协议的国家之间制定可比较和具有兼容性的资格框架；在课程任务、学业等级、学习结果、学生素养等方面建立共识性的资格标准。

由此可见，一方面，国际高等教育区域化发展是由高等教育国际化驱动的，其目的是建立可比较和具有兼容性的资格框架以适应学生、学者流动和跨境教育项目的开展。另一方面，国际高等教育区域化发展提升了区域内各个国家的高等教育国际化水平。国际教育枢纽集中体现了一定区域内高等教育国际化程度和高等教育区域化融合性发展水平。只有在一定区域内高等教育国际化活动频繁发生、参与者广泛聚集的情况下，国际教育枢纽才有可能产生。

国际教育枢纽不仅是以学生、学者流动为特征的第一代和以教育项目开展为特征的第二代跨境高等教育，它还强调将大量的国内外参与者战略性地连接起来以进行知识生产和创新活动。从全球共享发展角度看，国际教育枢纽能够实现全球利益共享。国际教育枢纽通过耦合各种经济、社会可持续发展要素，实现教育与经济的链接和合作，最终推进全球高等教育多元文化的互动与共生，从而建设全球利益共享机制。从东道国的角度看，国际教育枢纽在促进国家经济发展模式转型，满足本土、区域和国际学生高等教育需求与塑造东道国在区域高等教育中的角色等方面具有重要作用。同时，国际教育枢纽的建立往往是向外部世界释放日益增长的现代性的一种信号。因此，国际教育枢纽是高等教育国际化和国际高等教育区域化发展的升级。

（二）国际教育枢纽的特点

国际教育枢纽具备战略目的性、开放性、高度整合性与创新和创业等特性。在战略目的性方面，国际教育枢纽通常包含战略、政策框架及有意识、有计划的投资项目。国际教育枢纽的开放性体现在活动和参与者的开放性方面。一方面，教育、培训、知识生产和创新活动是国际教育枢纽的主要活动。根据教育枢纽的类型、参与者的优先选项和赞助者的战略计划，国际教育枢纽可以提供广泛的活动和服务。另一方面，国际教育枢纽的活动往往涉及境外参与者，这是由国际教育枢纽先天具有的教育国际化特性所决定的。在高度整合性方面，国际教育枢纽涉及多个参与主体，包括政府、高校、企业、社会组织等。此外，由于其跨境特点，国际教育枢纽的参与者还涉及境外政府、高校和企业。多个参与者之间的合作活动需要对教育资源进行整合与再利用。国际教育枢纽是将第一代和第二代跨境高等教育活动有机整合在一起的聚合性活动，而非随机的活动组合。这种聚合性活动将起到整体功能超过部分功能相加的效果。在创新和创业方面，国际教育枢纽的发展不再只停留在招收国外留学生阶段，而是逐步转向以知识和创新为基础的经济发展模式。

（三）国际教育枢纽的类型

根据活动类型，奈特将国际教育枢纽分为学生枢纽、高技能人才枢纽及知识和创新枢纽三种类型。学生枢纽主要涉及两种活动：一是对本土和国际学生的教育和培训；二是吸引外国高校建立特许经营项目、联合培养项目和分校。高技能人才枢纽的总体建设目标是培养高技能人才和鼓励外国学生留在东道国就业，以提升东道国的人力资源水平。知识和创新枢纽包括知识和创新的生产和分配，具体来说，包括大学、科研院所、科技公司等外国参与者与本土伙伴合作开展应用科学研究以及知识生产、传播和创新活动。

学生枢纽是高等教育国际化和国际高等教育区域化发展相互促进的结果。高技能人才枢纽以及知识和创新枢纽则是建立在学生枢纽基础上的，是东道国对学生枢纽资源的一种有效利用。相关研究表明，尽管国际教育枢纽不一定存在线性发展过程，即从学生枢纽到高技能人才枢纽再到知识和创新枢纽，但现实情况表明，大多数高技能人才枢纽以及知识和创新枢纽都是从学生枢纽基础上发展起来的。卡塔尔的高技能人才枢纽与新加坡的知识和创新枢纽都源于学生枢纽。20世纪90年代中期，卡塔尔通过开展教育城市计划（Education City），吸引了超过10所世界顶级院校在其国家开设国际分校和科研院所及4000余名学生和研究人员。新加坡通过环球校园计划（Global Schoolhouse Project），成功吸引了包括哈佛大学、麻省理工学院等一批世界一流院校到新加坡开设教学和科研分支机构，从而使新加坡开创了“东方波士顿”的发展局面。

综观国际教育枢纽的内涵、特征和类型，规模和影响范围、参与者以及实现路径是国际教育枢纽建设的核心问题。首先，国际教育枢纽是高等教育国际化和国际高等教育区域化发展相互促进的特殊产物，是特定区域内高等教育国际化程度和高等教育融合性发展水平的集中体现，是将特定区域内高等教育融合发展的成果进行有效利用的知识和创新平台。因此，东道国在多大规模上打造国际教育枢纽以及在多大区域上确定高等教育融合的战略定位对国际教育枢纽建设至关重要。其次，国际教育枢纽的战略目的性、开放性、高度整合性以及创新和创业特性均是围绕国际教育枢纽的参与者展开的。因此，参与者对国际教育枢纽建设极为关键。最后，国际教育枢纽的实现路径分为两个层次：学生枢纽需要通过高等教育区域的融合发展来实现；高技能人才枢纽以及知识和创新枢纽需要在学生枢纽的基础上通过东道国综合利用各种资源而实现。

三、我国国际教育枢纽建设的核心问题

“双循环”新发展格局要求高等教育发展应立足本土化和国际化双重背景，平衡民族性与世界性双重价值理念。阿特巴赫（Philip G. Altbach）指出，依附传统意义上的盎格鲁撒克逊模式是许多亚洲大学高等教育发展的路径。事实上，建设国际教育枢纽相当于将这个概念以及与之相关的制度性安排移植到我国。制度移植理论认为，移植的制度与制度移入地的经济、政治、文化要素的耦合是影响制度移植成功与否的关键性要素。因此，一个国家的国际教育枢纽建设成功与否在于能否与本国的高等教育发展相耦合。我国要在立足本土化和国际化基础上考察孕育国际教育枢纽产生的国际化背景，利用现有资源和条件建设国际教育枢纽以适应“双循环”新发展格局对人力资源、科技创新和新平台搭建的要求。因此，规模和影响范围、参与者、实现路径这些国际教育枢纽建设等核心问题应被置于本土化和国际化的双重背景之下去考察。

（一）规模和影响范围

传统上，区域属于地理学概念，是指特定地区内一系列民族国家的集合。随着经济全球化进程的推进，区域概念正变得更具弹性。无论是在理论还是在实践中，基于政治、社会、功能和文化方面的定义，区域越来越具有重叠性（Overlapping）、多层性（Multi-layered）、多人员参与性（Multi-actor）和多面性（Multi-faceted）。因此，民族国家的疆界不再是区域划分的标准，其划分主要依靠参与者的连接和互动。国家内部的地区和超越民族国家的地区都可以被称为一个区域。因此，区域可以按照地理概念来划分，如非洲、欧洲、拉丁美洲、东南亚、东欧等；可以按照文化和语言来划分，如非洲法语区和阿拉伯国家等；可以按照政治和经济区域来划分，如亚太经济体和拉美地区南方共同市场；等等。

作为国际高等教育区域化发展的结果，国际教育枢纽指在一个区域内的高等教育中心。国际教育枢纽的规模可以是行政区（Zone），如阿拉伯联合酋长国经济贸易区中的知识村（Knowledge Village）和迪拜国际学术城市（Dubai International Academic City）；可以是城市（City），如马来西亚的吉隆坡教育城（Kuala Lumpur Education City）和依斯干达教育城市(Educity Iskandar)；可以是国家（Country），如卡塔尔和新加坡。区别于地理概念对区域的划分，国际教育枢纽的划分和命名更加强调资助者以及本土和国际参与者之间为了达到各自和集体的目的而开展的跨境高等教育活动的连接和互动。国际教育枢纽的影响范围可能是国家内部、区域或者是国际的，同时影响范围会随着时间的变化而变化。如卡塔尔和阿拉伯联合酋长国的教育枢纽的最初目标是在海湾地区产生影响，他们的中期和长期发展目标则是在全球范围内产生影响。

确定国际教育枢纽的规模和影响范围对国际教育枢纽的健康发展至关重要。错误的规模和影响范围的设定会因市场和利益驱动而导致供大于求的无序发展。2008年，密西根州立大学在阿联酋创办了分校。然而在2009年，该分校仅招收了85名学生；同样，2008年，罗切斯特理工学院的阿联酋分校仅有50名学生登记注册。被广受赞誉的国际教育枢纽——新加坡也经历了国际学生数量下降的挫折。据统计，2008年，新加坡国际学生数量有97000人，然而到2012年，国际学生数量下降到84000人；截至2014年，新加坡国际学生数量只有75000人。新加坡具有长远公共利益的全球校园计划面临着政策失灵危机。

为了更准确地确定国际教育枢纽的规模和影响范围，有必要对我国高等教育区域化发展规模和影响范围的历史和现状进行考察。在我国内部，高等教育区域化中的“区域”概念存在从以“省”为区域划分标准到以主体功能区为划分标准的转向。传统上，我国高等教育区域化是指把高等教育资源和区域内其他资源有效整合，以促进高等教育与区域内部各系统之间的良性互动和协调发展。在资源有效整合过程中，我国一般以“省”为教育区域划分标准，整合主体一般由中央政府和省级政府组成。然而，近年来我国高等教育区域化发展不断受到区域经济发展的影响，其原因在于高等教育区域化发展被视为区域经济发展的动力与知识创新的基础和源泉。一个国家的经济发展往往会先出现一些经济增长点或增长极，这些增长点或增长极通过不同的渠道向外扩散，最终对整个经济产生不同影响。通过经济增长极以点带面，国家才能提升整个社会、经济、科技的竞争力水平。在此过程中，高等教育扮演着重要角色。因此，我国高等教育区域化逐渐从以“省”为教育区域划分标准过渡到以经济发展区域为划分标准。

2007年7月，国务院通过的《关于编制全国主体功能区规划的意见》指出，全国主体功能区规划是国民经济和社会发展、人口、区域等规划的基本依据，是具有战略性、基础性、约束性的规划。党的十七大报告进一步明确提出，按照行政主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局；遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。党的十八大以来，我国形成了长三角、珠三角、北部湾、环渤海、海峡西岸、东北三省、中部和西部等区域发展的大格局和大框架。同时，我国逐渐形成了京津冀、长三角和粤港澳大湾区三个高等教育区域化高地与雄安新区和海南国际教育创新岛两个高等教育区域化增长点。作为全国政治中心，京津冀地区是我国区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎。作为我国经济实力、开放化水平和创新能力的高地之一，长三角地区在我国现代化建设和对外开放战略中占有举足轻重的地位。作为改革开放的排头兵，粤港澳大湾区是我国经济全球化水平最高、科技创新能力最强的主体区域。相比之下，作为新的高等教育区域化增长点，雄安新区和海南国际教育创新岛则更具备政策和制度优势。“千年大计”的雄安新区的目标是建设成为全国创新驱动发展的引领区，被党中央寄予厚望。海南国际教育创新岛则被赋予了更大的改革自主权。《海南自由贸易港建设总体方案》明确指出，要强化改革创新意识，赋予海南更大改革自主权，支持海南全方位大力度推进改革创新，积极探索建立适应自由贸易港建设的更加灵活高效的法律法规、监管模式和管理体制，下大力气破除阻碍生产要素流动的体制机制障碍。

综上，我国国际教育枢纽建设需要考虑两个问题：一是国际教育枢纽的划定范围问题，这个问题涉及国际教育枢纽建设的规模。在处理这个问题时，我国要优先考虑高等教育区域化发展的三个高地和两个增长点。二是国际教育枢纽的辐射范围问题，这个问题涉及国际教育枢纽的影响范围。在处理这个问题时，我国要把国际教育枢纽建设与现有国家层面的跨境高等教育政策和人才政策联系起来，避免出现供大于求等无序发展问题。

（二）参与者

国际高等教育区域化发展的参与者主要是国家层面的政府和院校层面的高校。参与者之间按照合作的紧密程度分为合作（Cooperation, Collaboration, Partnership）、协调（Coordination, Coherence, Alignment）、协同（Convergence, Harmonization）及融合（Integration, Community, Interdependence）四种类型。合作是指参与者间开放、自愿及非正式的合作关系，如高校间的双边或多边合作活动。协调是指高等教育参与者间的互动能够达到互补、有效和增值，如区域组织网络、联合培养项目、科学研究伙伴的建立等。协同是指参与者间通过更加强烈和战略性的连接，实现在院校和国家层面的系统性变化，如区域质量保障制度、基于工作量的学分转移系统、资格框架等。融合是指参与者间建立正式、制度化以及综合性的联系，如促进区域高等教育健康和可持续发展的协议和组织等。

国际高等教育区域化强调国家和院校的参与者建立从合作到融合的连接关系，而国际教育枢纽参与者的范围更具广泛性和开放性。概括来说，国际教育枢纽的参与者包括教育、培训和知识服务的提供者、生产者和使用者，具体来说包括本土、区域和国际的学生、学者、高校、公司、组织、研究中心、知识产业等。国际教育枢纽参与者间的关系是一种战略性连接关系。所谓战略性连接是指参与者间有意识地进行互动或建立关系。当参与者相互连接、彼此合作以及共享设施和资源时，国际教育枢纽就会产生附加价值。无法有效建立参与者间的战略性连接关系会导致国际教育枢纽意识形态和价值观的对抗，如大量国际分校在阿联酋的出现引发了诸多关于全球融合与本土适应的价值观、本土意识对抗外来文化等问题的讨论；完全复制“总校”的课程、服务和文化，导致了阿联酋的国际分校出现“水土不服”等问题。

在我国语境中，高等教育区域化的参与者主要是政府、高校和企业，不包括境外参与者，经济发展和知识创新是主要目的。在高等教育与区域协同发展中，根据三个主体发挥作用的不同，京津冀地区、长三角地区、粤港澳大湾区的高等教育区域化创新模式可以归为高校主导型、企业主导型和政府主导型：京津冀地区的高校主导型强调发挥大学在基础创新中的优势，利用知识创新的“溢出效应”发挥大学的辐射功能，以知识创新带动技术创新；粤港澳大湾区的企业主导型强调以企业为主体的技术创新，通过产教融合以提升企业的自主研发能力；长三角地区的政府主导型强调以制度创新带动技术创新，提高政府的制度能力，通过“自上而下”的制度创新建立国家创新体系和区域创新体系。为适应“双循环”新发展格局对人力资源、科技创新及新平台和纽带建立的要求，我国的国际教育枢纽建设应努力吸纳外国参与者并使其与我国的参与者建立战略性连接关系。

综上，我国国际教育枢纽建设在吸引和吸纳外国参与者方面要分为两个层次：一是要注重与区域内其他国家和院校参与者建立从合作到融合的连接关系，从而实现区域内高等教育的融合发展；二是政府、高校和企业在坚持开展以知识生产和创新为基础的合作时，注重参与者范围的广泛性和开放性，吸纳外国参与者共同建设国际教育枢纽。

（三）实现路径

为实现高等教育区域化发展，奈特提出了三种相互关联的方法：功能方法（Functional Approach）、组织方法（Organizational Approach）以及政治方法（Political Approach）。功能方法将重点放在高校和高等教育系统的实践活动上,可以分为两个不同的层面：一是策略层面，即利用相关策略推动更加紧密联盟的形成或促进国家以及次国家区域层面高等教育系统的协同发展；二是具体项目层面，包括学生流动、跨境教育、泛区域大学联盟和卓越教育中心的项目等。这两个层面是彼此关照的：第一个层面的策略能够促进和加快第二个层面项目的形成，比如具有兼容性的质量保障框架和学分转换系统能够促进学生流动项目的建立；第二个层面的项目也会倒逼第一个层面策略的形成，如越来越多的跨境教育项目推动了更多区域学历、学位和文凭互认公约的签订。组织方法是指能够更加系统地建立和完善区域创新活动的组织结构，具体包括政府间国际组织、政府组织、非政府组织等，它们的职责在于为高等教育区域化提供决策依据、资金支持、能力建设、监督管理等服务。政治方法是指能够将高等教育的创新活动付诸实践的政治意愿和策略。政治方法能够帮助建立重大项目、资助体系以及将创新活动正式化，如地区公约、联合声明、区域对话峰会等。政治方法具有自上而下、正式化和意向性等特点。

作为高等教育区域化发展的结果，国际教育枢纽可以通过综合采用功能方法、组织方法和政治方法来建设。学生枢纽注重吸引外国留学生以达到赚取国际学生学费、增加本国高等教育多样性以及提高本国高等教育国际化水平等目的。高技能人才枢纽及知识和创新枢纽则需要以学生枢纽为基础，整合多种力量来实现。高技能人才枢纽与学生枢纽的区别在于其对外国留学生保留率的追求，致力于将外国留学生视为重要的人力资源。因此，高技能人才枢纽建设涉及劳动部门、工业部门、移民部门和教育部门。知识和创新枢纽一方面注重对科研项目公共资金的投入和对专利的应用，另一方面注重吸引外国直接投资来资助科学研究项目并利用知识产权实现商业目的。为实现这些目的，建设科技园区以吸引众多科学研究人员、建立研究生项目以培训合格的科学研究人员、与海外知名科研院所建立正式合作关系至关重要。因此，知识和创新枢纽主要依靠科技、贸易、劳动、工业和教育等部门的协调和合作。

在我国内部，高等教育区域发展过程要经历初级阶段的区域集群发展和高级阶段的区域一体化发展两个阶段。高等教育区域集群发展就是构建以高校集群为核心，包括存在空间聚集与合作关系的科研院所、企业、协会和后勤保障机构以及虽不具备地理空间聚集条件但依靠契约形成比较稳固合作关系的空间利益关联群体,通过要素流动、优势互补和良性竞争，获取更大发展空间和更强竞争力的过程。高等教育区域一体化发展的目标是优化区域内高等教育资源配置，破除教育生产要素和教育产品域内流动与循环障碍，提高区域高等教育整体发展水平和综合竞争力，打造高等教育强势增长区、先行示范区。因此，我国高等教育区域集群发展和一体化发展所强调的是高校的聚集、资源配置和区域流动，本质上是功能方法和组织方法的结合。为了进行国际教育枢纽建设，我国有必要一方面将国际化元素注入集群发展和一体化发展，推动功能方法和组织方法在更大国际区域中的应用；另一方面，通过签署更多的区域合作协议来实现学生枢纽、高技能人才枢纽及知识和创新枢纽的协调发展，注重发挥政治方法在国际教育枢纽建设中的作用。

四、我国国际教育枢纽建设策略

我国高等教育区域化呈现以增强区域经济发展动力和提高知识创新能力为目的的特点。我国国际教育枢纽建设应重点考虑规模和影响范围的划定、如何汇聚参与者以及如何协调发展学生枢纽、高技能人才枢纽以及知识和创新枢纽等问题。

（一）以三个高等教育高地和两个增长点为重点，打造面向东亚、东南亚以及“一带一路”沿线国家的国际教育枢纽

根据高等教育区域化发展实际情况，我国应该采取以主体功能区为单位来建设国际教育枢纽。目前来说，京津冀地区、长三角地区和粤港澳大湾区三个高等教育高地及雄安新区和海南国际教育创新岛两个增长点是我国国际教育枢纽建设的重点。在建设过程中，我国要根据实际情况分类推进国际教育枢纽建设：三个高等教育高地应三种类型枢纽同时发展；海南国际教育创新岛应从学生枢纽入手，逐步建设高技能人才枢纽及知识和创新枢纽；雄安新区应借助京津冀地区学生枢纽的便利，直接建设高技能人才枢纽及知识和创新枢纽。

京津冀地区、长三角地区和粤港澳大湾区汇聚了我国最优质的教育资源，具有基础性优势。从高校数量看，2020年全国（含港澳地区，不含台湾地区）高校数量为2770所，其中，京津冀地区为273所、长三角地区为459所、粤港澳大湾区为186所，占比分别为9.9%、17.9%和6.7%；从高校质量看，以“双一流”建设高校为例，京津冀地区、长三角地区、粤港澳大湾区分别为24所、19所和5所。由于高等教育资源丰富，三个高等教育高地只需要一定的政策引导就能够建设成学生枢纽。同时，三个高等教育高地的经济发展水平较高，具备吸引和留住高技能人才和科研院所的先决条件。因此，三个高等教育高地可以在成为学生枢纽的基础上协调发展高技能人才枢纽及知识和创新枢纽。

海南国际教育创新岛既有一定的高等教育资源作基础，又享有得天独厚的政策和制度优势，适合从学生枢纽入手，逐步建设成高技能人才枢纽及知识和创新枢纽。2019年，教育部、海南省出台《关于支持海南深化教育改革开放实施方案》指出，全速推进海南国际教育创新岛建设，允许境外理工农医类大学在海南自由贸易港独立办学；2020年6月1日，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》。为了将海南自由贸易港建设成中国特色和世界一流的自由贸易港，自2020年6月3日以来，一方面，海南自由贸易港先后挂牌成立了洋浦经济开发区、三亚崖州湾科技城、陵水黎安国际教育创新试验区等11个重点园区。其中，陵水黎安国际教育创新试验区引进了包括加拿大阿尔伯塔大学、英国格拉斯哥大学、美国罗格斯大学、美国莱斯大学、美国密西根州立大学、瑞典斯德哥尔摩经济学院等在内的13所外方高校。同时，2020年，德国比勒菲尔德应用技术大学和瑞士洛桑酒店管理学院先后落户海南自由贸易港。这标志着境外高校在海南自由贸易港独立办学政策的落地。陵水黎安国际教育创新试验区和境外高校独立办学构成了海南国际教育创新岛建设学生教育枢纽的基础。另一方面，海南省制定了包括传统的互联网信息产业、生物医药产业、油气精细化工产业和新兴的“海陆空”（深海科技、南繁育种、航天技术）产业在内的发展计划。海南省政府先后与中科院遗传与发育生物学研究所、中科院南海海洋研究所等签订了战略合作协议。可见，海南国际教育创新岛不但具备了成为学生枢纽的基础条件，还在不断汇聚成为高技能人才枢纽及知识和创新枢纽的要素。

雄安新区可以充分利用京津冀地区学生枢纽的便利条件，直接建设高技能人才枢纽及知识和创新枢纽。对于雄安新区的建设，2018年中共河北省委、河北省人民政府编制的《河北雄安新区规划纲要》明确提出，积极吸纳和集聚京津及国内外创新要素资源，发展高端高新产业，推动产学研深度融合，建设创新发展引领区和综合改革试验区，布局一批国家级创新平台，打造体制机制新高地和京津冀协同创新重要平台，建设现代化经济体系。因此，雄安新区要充分利用好地处京津冀地区的地理优势和高起点定位的政策优势，汇聚高技能人才及创新型企业和科研院所。

我国国际教育枢纽的辐射范围应该聚焦在东亚、东南亚和“一带一路”沿线国家。我国与东亚和东南亚的教育合作和交流较为密切，在此基础之上，我国应该依托亚太经合组织、上合组织、东盟等区域性组织，以东亚、东南亚和“一带一路”沿线国家为核心，不断拓展我国国际教育枢纽的辐射范围。

（二）以跨境高等教育为抓手，以融合区域高等教育系统为手段，汇聚本土和国际参与者

以跨境高等教育项目为抓手，汇聚本土和国际参与者是我国国际教育枢纽建设的重要举措。国际教育枢纽建设的核心在于本土参与者与外国参与者之间围绕知识生产和创新活动的连接和互动。知识和创新枢纽不能仅仅依靠本土人才的创新驱动，更重要的是要形成活跃的国际人才流。这种带有国际化特征的文化流动是知识生产和创新的源泉。否则，我国高等教育区域化发展中政府、高校和企业之间的连接和互动也可以达到知识生产和创新的目的。因此，我国高等教育区域化发展中的三个高等教育高地和两个增长点要利用好区域内的跨境高等教育存量资源和增量资源。

我国跨境高等教育项目主要可以分为中外合作办学和来华留学。一方面，我国要通过中外合作办学和来华留学逐步在质量保障制度、基于工作量的学分转移系统、资格框架等方面与区域内国家的高等教育系统实现从合作到融合，从而推动学生枢纽建设。另一方面，要留住在我国接受过教育的国际学生，我国就需要给他们提供良好的工作和生活环境，建立相应的配套制度，以推动高技能人才枢纽及知识和创新枢纽建设。为吸引国外人才，我国出台了新的工作和居留政策，对外国人才采取分类管理模式。2017年，国家外国专家局出台了《外国人来华工作许可服务指南（暂行）》，将来华工作的外国人分为外国高端人才、外国专业人才及其他外国人才。其中，对外国高端人才无数量限制，外国专业人才根据市场需求限制，其他人才则按照国家有关规定执行相关限制。《外国人来华工作许可服务指南（暂行）》的颁布体现了我国政府“鼓励高端、控制一般、限制低端”的引智政策。在未来，我国要加强科技、贸易、劳动、工业和教育部门的协调和合作，汇聚国际教育枢纽的参与者。

（三）注重学生枢纽的基础性作用，综合运用功能、组织和政治方法，协调发展三种教育枢纽

显然，我国高等教育区域化发展通过区域一体化路径在促进知识创新发展方面取得了一定成绩。2019年，全世界有效专利数量为1500万件，其中我国为270万件，排名第二，仅次于美国。然而，总体上我国在知识生产和创新方面与世界发达国家仍存在不小差距。根据世界知识产权组织(World Intellectual Property Organization)发布的报告，2020年我国知识产权使用费收入为855.45万美元，而美国的收入为11377.9万美元，英国的收入为2390.08万美元。在“双循环”新发展格局下，我国高等教育区域化发展要综合运用功能方法、组织方法和政治方法来实现学生枢纽、高技能人才枢纽以及知识和创新枢纽的协调发展。一方面，我国应建立正式的教育联盟和区域教育合作协议，以吸引区域内的国际学生。另一方面，我国应将国际学生的未来发展融入高等教育区域一体化知识创新发展格局。我国的高等教育区域一体化发展不光要吸引国际学生，还要将国际学生作为建设高技能人才枢纽及知识和创新枢纽的基础，不断增强知识生产和创新能力。

五、结语

在“双循环”新发展格局下，我国国际教育枢纽建设要增强文化敏感性，避免出现对现有国际教育枢纽的路径依赖，建设具有中国特色的国际教育枢纽。这不仅是我国高等教育适应“双循环”新发展格局的积极选择，而且是我国内部高等教育区域化发展的必然走向。为了避免在高等教育国际化中的“中心边缘”陷阱和对西方高等教育的依附，我国国际教育枢纽建设中的三个核心问题必须结合高等教育区域化的发展现状来考虑。

分享、点赞和在看