靳玉乐：高等教育治理体系现代化的方向
靳玉乐
深圳大学教育学部主任，教授、博导
高等教育治理体系现代化是建设高质量高等教育体系的关键环节，也是扎根中国大地办好中国特色社会主义高等教育的重要保证。党的二十大报告提出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”中国式现代化新道路是在中国共产党的领导下历经百年的非凡奋斗创造出来的，“既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色”。因此，我国高等教育治理体系现代化要沿着党的二十大指引的方向，既体现各国教育现代化的“共同特征”，又充分彰显“中国特色”，更具有“胸怀天下”的担当，走中国式现代化的新道路。
一、高等教育治理体系现代化应彰显“中国特色”
高等教育治理体系现代化要彰显“中国特色”，就必须遵循中国式现代化的本质要求，建设更加成熟的治理制度体系和更加完善的治理结构，推动高等教育高质量发展，不断创造治理体系现代化的新形态。
坚持中国特色社会主义道路要做到“既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路”。因此，坚持社会主义办学方向，坚持中国特色社会主义教育发展道路，不断形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，是高等教育治理体系现代化的根本方向。高等教育治理制度是国家赋予有关主体参与高等教育活动的规则与模式，规范和约束着高等教育的运行，是高等教育治理发挥作用的必要条件。高等教育治理的制度体系通常由重要制度和具体制度构成。重要制度是体现高等教育性质和办学方向的制度，是处于顶层地位，起着决定性、全局性、指导性作用的制度，主要包括国家相关政策和大学章程等。具体制度是体现高等教育活动规律基本原则，起着规范性、约束性作用的制度，主要包括高校内部管理的制度、规定和办法等。目前，我国高校基本建成了以大学章程为核心的内部治理制度体系，但如何有效发挥大学章程在治理制度体系中的统领作用是一个还没有得到很好解决的问题。的确，有不少高校在治理过程中把大学章程束之高阁，没有发挥好大学章程在高等教育治理体系中应有的核心作用。
中国式现代化的一个本质要求就是坚持中国共产党领导。党的二十大报告指出：“坚决维护党中央权威和集中统一领导，把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节”“明确中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，中国共产党是最高政治领导力量”。因此，建设以中国共产党的领导为核心、更加完善的高等教育治理结构是我国高等教育治理体系现代化的核心议题。我国高等教育治理结构由内部治理与外部治理构成。内部治理结构包括党的领导、行政权力、学术权力和民主管理权力；外部治理结构涉及高等教育与政府、社会组织（如企业）的关系。近10年来，国家颁布了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》《普通高等学校党委常务委员会会议和校长办公会议(校务会议)议事规则示范文本的通知》《高等学校章程制定暂行办法》等一系列政策文件,积极探索中国特色高等教育治理体系，基本形成了“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的内部治理结构。这个内部治理结构有效落实了“党的领导”，充分体现了中国特色的制度优势。但问题是，如何在党委领导下发挥教授治学、民主管理的作用是一个并没有得到很好解决的问题，导致高校组织特性的迷失及行政化、趋同化、功利化倾向的形成，严重制约了高等教育治理体系现代化的实现。
推动高质量发展是中国式现代化的必然选择。我国高等教育历经了由弱到大的发展之路，而今正处在高等教育强国建设的伟大征程中。高质量发展是高等教育强国的新样态，中国的强国之路离不开中国国情和中国传统，中国的高等教育高质量发展也要充分融入中国土壤，实事求是是高等教育适应时代变局的必由之路。习近平总书记深刻指出：“当前，我国高等教育办学规模和年毕业人数已居世界首位，但规模扩张并不意味着质量和效益增长，走内涵式发展道路是我国高等教育发展的必由之路。”因此，高等教育治理体系现代化的首要任务就是要加快构建高等教育新发展格局，着力推动高质量发展，加快创新型国家建设。党的二十大报告指出：“以国家战略需求为导向，集聚力量进行原创性引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战。加快实施一批具有战略性全局性前瞻性的国家重大科技项目，增强自主创新能力”“加强基础学科、新兴学科、交叉学科建设，加快建设中国特色、世界一流的大学和优势学科”。为此，我们应聚焦高等教育治理的关键领域，加快一流大学和一流学科建设，积极推进新工科、新文科、新医科、新农科建设，以治理体系现代化推动《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》等国家政策的有效实施。
二、高等教育治理体系现代化应体现世界“共同特征”
世界现代化进程起源于西方工业革命、科技革命，是指一个国家的经济社会发展达到一定水平，实现从农业社会向工业社会、知识和信息社会转型，未来还可能转向更加先进的社会形态。现代化是一个具有相对性的概念，包含着目标和过程双重含义，涉及人类思想和行为等社会所有领域的变革，主要体现在科学化、工业化、市场化、城市化、民主化、法制化等方面。具体到教育领域来说，世界教育现代化致力于人的现代化，旨在实现“人的自由而全面发展”，其蕴含的价值理念包括教育民主化和教育法治化，其实现的具体路径包括教育思想现代化、教育制度现代化和教育技术现代化等，所有这些特点构成了世界教育现代化的某些“共同特征”。在当今这样一个开放的时代，我国的高等教育治理应该吸收并创造性转化这些“共同特征”，阔步迈入世界教育现代化进程的大格局之中。
人的现代性精神和人格特征是高等教育现代化的首要特征。众所周知，在任何社会和任何时代，只有一个国家的人民在心理和行为上都发生转变，形成了现代的人格，这样的社会、这样的国家才能真正称得上是现代化社会、现代化国家。因此，人的现代化是教育治理的首要议题。我国高等教育治理体系现代化的实现同样不能回避人的现代化问题。换言之，国家教育管理机构的行政人员以及高校内部的管理人员都应具备现代性人格、现代性精神等素养，否则，即使引进再先进的治理理念、治理制度和治理技术，都无法实现治理体系的现代化。可以说，治理主体或管理者的现代性人格、现代性精神是高等教育治理体系现代化的必要前提。在新时代新征程上，我国迫切需要一大批具有现代教育思想和理念，懂政治、懂学术、懂教育的管理者来治理高等教育。正如党的二十大报告指出的那样：“全面建设社会主义现代化国家，必须有一支政治过硬、适应新时代要求、具备领导现代化建设能力的干部队伍。”然而，现实并不如意，我们还缺少真正具有教育家情怀的优秀教育管理者，这是高等教育治理体系现代化进程中必须正视的问题。
充分释放办学自主权是高等教育治理体系现代化的重要特征。扩大高等教育办学自主权是高等教育治理体系现代化的重要课题，也是治理主体充分尊重知识活动自身规律的重要保障。无论是国家和地区还是制度和意识形态，要实现高等教育的卓越目标和内涵式发展，现代化的高等教育治理必须建构以知识逻辑为核心的自主性治理体系。这也是过去我国高等教育学习借鉴西方高等教育发展经验的核心部分。当然，高等教育的治理体系往往涉及高校与政府的关系，这是高等教育外部治理的关键所在，也是治理体系在知识逻辑与行政逻辑之间失衡的重要原因。通常情况下，政府作为外部权威机构在高校的发展过程中起着重要作用，但政府对高等教育的影响力在不同国家有不同的表现。总体来说，在西方发达国家，政府管理机构对高等教育的管理和制约相对较弱，高校拥有更多的自治权与自主权，尽管有些国家的政府管理机构逐步加强了对高校的约束，但总的趋势并未发生根本性改变。在我国，高校的学科发展、专业设置等学术性问题都需要考量教育行政部门的相关制度，这在一定程度上弱化了高等教育办学自主权。当然，行政主导性作为我国高等教育外部治理的一个重要特点，也发挥了积极作用。如其在领导力、决策力和执行力等方面表现出显著的制度优势，是西方发达国家难以达成的。但无论如何，我国高等教育的外部治理在注重政府行政主导之外，还应该充分调动高校的办学积极性和创造性，协调好行政性与自主性之间的平衡关系。2017年3月，教育部等五部门颁布了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，旨在破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，进一步向地方和高校放权，给高校松绑减负、简除烦苛，让高校拥有更大的办学自主权，包括部分高校自主审核博士硕士学位授权点、自主设置专业、自主设置管理岗位和内设机构、自主评审教师职称等。尽管这些措施对培育我国高等教育治理体系的国际竞争新优势发挥了积极作用，但总体来看，高等教育办学自主权仍存在进一步提升的空间。现代化的学科治理体系应该将自主权的特征贯穿教育治理的制度设计、实施、见效全过程，保障高等教育治理在组织决策中充分关照教育规律和学习逻辑。
学术治理体系的现代化是高等教育治理体系现代化的核心特征。学术是高等教育存在的合法性基础，没有一个尊重学术积累和遵循学术规律的体系保障，就无法建成真正现代化、高质量、内涵式的高等教育。在我国，学术治理体系涉及高校内部党委、行政、学术之间的关系。一般来说，党委领导是先决条件，高校内部的政治权力与行政权力、学术权力不是一个层级的权力，不存在“三权分立”的治理结构，行政权力和学术权力是在政治权力的统领下发挥作用的。通常情况下，党委领导重在把方向、谋大局、定政策、管干部、管人才、促发展，为高校提供坚强有力的政治保证、组织保障和人才保障；行政管理主要是调动力量、凝聚资源，贯彻落实党委决策部署。毋庸置疑，我国高等教育内部的政治权力和行政权力具有不可替代的制度优势，但若过多地强调政治权力和行政权力容易弱化学术权力，如在我国一些高校教育问题或学术问题还没有完全尊重教育规律和学术规律。从根本上说，大学应有的理想精神和真理品行仍然不够强。然而，追求真理是高等教育的全球共识，也是历史共识。无论横向比较还是纵向分析高等教育的发展历史，那些璀璨的人类文明都是以追求真理、揭示真相为目的的。与此相适应的治理结构也保障了独创性、传世性知识与技术的产生。从西方发达国家的高等教育治理经验来看，其学术治理强调两个方面：一是充分发挥学术委员会在学术发展、学术评价等学术事务中的作用；二是将学术权力的重心下移，提高院系在学术事务上的话语权，诸如教师聘任、职称评审、学科专业设置、教学活动、对外合作交流等方面的权力，最大程度发挥院系一级管理在学术治理中的作用。总之，坚持学术自由和学术规范相统一，突出同行专家在学术评价中的主导地位，完善教授治学制度，推动学术事务去行政化，形成政治权力、行政权力和学术权力共治的机制是高等教育学术治理的重要方向。
民主是全人类的共同价值，也是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。让每个人的权益得到保障、意志得到表达、需求得到回应是人民作为社会历史发展主人的基本权利。党的二十大报告指出：“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系。”基于此，高等教育治理体系现代化的一个重要方向就是健全高校内部的基层民主，完善师生员工参与民主管理和监督的工作机制，发挥教职工代表大会和群众组织作用，进一步拓宽师生员工有序参与高校治理的渠道，完善办事公开制度，保障师生员工依法管理学校公共事务的权利。事实上，《中华人民共和国高等教育法》和《学校教职工代表大会规定》都明确规定，要依法保障教职工参与民主管理和监督的权益。目前来看，高校师生员工参与民主管理的权利在法理上得到了保障，但在现实中并不乐观。这一方面源于高校在民主监督体系建设上的不足，另一方面由于高校教师参政议政的格局视野不够高远，从而导致高等教育的基层民主治理不够充分和有力。未来，高等教育现代化要加强信息技术赋能，简化教职工参加民主监督和民主自治的程序，推动过程民主的落实。
教育法治化是世界高等教育现代化的又一个重要共性特征，应在高等教育治理体系现代化实现过程中得到充分体现。我国高等教育的立法研究从20世纪70年代以来逐步展开，先后对西方发达国家、亚洲的日本进行了比较研究，以此推动中国高等教育的法治依据不断完善。实际上，教育治理本质上仍然需要各教育主体共同的交往契约，教育法治在新的时代特征和要求下不断完善是世界各国的共同追求。党的二十大报告指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化”。因此，要推进高等教育治理体系现代化就必须坚持依法办学、依法治教，努力建设法治校园，全面开创高等教育治理法治化的新格局。一方面是要加快提升高等教育法治建设水平,增强高等教育立法的系统性、整体性、协同性和时效性，完善高等教育法律制度体系，科学设计高等教育法律法规内容，增强高等教育法律法规的规范性和可操作性；同时完善备案审查制度，强化高等教育依法治理的评估与监督，完善行政执法监督机制。另一方面是要健全以大学章程为核心的高等教育内部管理制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，切实提高治理效率和公信力；同时要严格落实行政执法责任制和责任追究制度，进一步完善综合执法的体制机制。
三、高等教育治理体系现代化应有“胸怀天下”的担当
中国式现代化致力于推动构建人类命运共同体和创造人类文明新形态，坚持平等、互鉴、对话、包容的文明观，积极参与全球治理，弘扬中华文明蕴含的全人类共同价值，推动构建人类命运共同体。因此，高等教育治理体系现代化应当以此为立足点和出发点，为解决人类面临的共同教育治理难题贡献中国智慧、中国经验和中国道路，引领人类教育进步潮流，彰显负责任大国的风范与形象。党的二十大报告指出：“构建人类命运共同体是世界各国人民前途所在。万物并育而不相害，道并行而不相悖。只有各国行天下之大道，和睦相处、合作共赢，繁荣才能持久，安全才有保障。”基于此，高等教育治理体系现代化应致力于以下两个方面的发展。
首先是要加强共享合作，推动全球高等教育治理的新发展。中国提出的人类命运共同体理念完全不同于西方国家奉行的孤立主义政策，始终站在人类命运休戚与共的价值立场上，倡导“共商、共建、共享”的治理理念，积极参与全球教育治理。正如习近平总书记在党的二十大报告中指出的那样：“我们真诚呼吁，世界各国弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，促进各国人民相知相亲，尊重世界文明多样性，以文明交流超越文明隔阂、文明互鉴超越文明冲突、文明共存超越文明优越，共同应对各种全球性挑战。”我国与越来越多的国家开展了教育合作与交流，不断创造高等教育互利共赢新样态。与此同时，我国与联合国教科文组织、亚太经合组织、上海合作组织等世界性组织机构之间的合作不断深化，不仅为高等教育对外开放打造了新平台、创造了新高地，而且为多边高等教育合作赢得了新发展机遇，推动了高等教育治理领域的合作共赢。未来，我国的高等教育要在广泛的国际合作和交流中做好中国声音、中国故事、中国方案、中国文化的传播者，以高等教育的多样化共享推动现代化繁荣发展。
其次是要秉持胸怀全球理念，担负高等教育治理的大国责任。中国是全球高等教育秩序的坚定践行者与维护者，在推进全球高等教育治理现代化的进程中自觉承担起大国责任，将投身全球高等教育治理看作是为全人类谋福利。中国坚持对外援助的方针政策，对非洲、东南亚等区域的国家开展多元性、长期性、不附带任何政治条件的教育援助项目，积极推动高等教育学历学位互认，大力发展留学中国教育，不断为全球高等教育治理提供中国方案，始终以“大道之行天下为公”的宏大格局彰显大国责任与担当。知识社会将全球命运共悬一体，牵一发而动全身。中国的高等教育现代化不仅要加强同发达国家和地区的交流，也不能忽视与后发国家和民族的互助支持。共享共赢的新发展理念有助于我国高等教育的现代化格局和方向更加包容、多元和灵活，具备持续创新的活力和动力。
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