【面向2030高等教育可持续发展研究】陈亮：学科集群与城市高质量发展的互动关系、冲突限制与优化策略——互动式治理理论视角
学科集群与城市高质量发展的
互动关系、冲突限制与优化策略
陈亮
作者简介
陈亮，教授，教育学博士，《当代教师教育》副主编，从事高等教育政策、学科治理研究；
李文健，博士研究生，从事高等教育政策研究。
引用本文
陈亮,李文健.学科集群与城市高质量发展的互动关系、冲突限制与优化策略——互动式治理理论视角[J].高校教育管理,2023,17(4):24-37.
摘要
互动式治理理论作为厘清学科集群与城市高质量发展之间互利共生关系的分析视角，有明确的结构特征与要义指向，能够促进大学与城市形成高质量发展的创新生态链以及可持续发展的集群空间。借助这一理论分析视角，学科集群与城市高质量发展契合为耦合并进的治理命运共同体，呈现互涉共生的创新驱动、互补嵌入的结构化运行以及互为依据的价值目标指向等关系特征。面向未来，学科集群与城市高质量互动式发展需要努力在消解角色冲突、结构性矛盾以及价值差异等困境基础上，明确治理行动体间的角色要求，形成互动有序的行动交往机制，打造和谐民主的善治格局。
关键词
学科集群；城市互动；互动式治理理论；高质量发展；互动关系；冲突限制
学科集群是学科交叉融合与实质创新的显性与隐性样态的集合，构成了一种既相互独立又互通有无的学科复杂关系，是高等教育可持续发展的有机组成部分。一定意义而言，学科集群既需要关照每个学科独立的话语体系，又要强调发挥不同学科与学科组织要素间联动共生效应，形成可持续的学科交叉群落，在沿“时空边缘”分布的跨社会系统情境中与城市发展保持紧密联系。党的二十大报告指出：“以国家战略需求为导向，集聚力量进行原创性引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战”“提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。坚持可持续发展战略，世界一流学科建设需要发挥好学科集群与城市群的融合联动效应，在科技创新行动中主动参与城市治理，始终将国家使命与社会责任作为高质量发展的主要任务，共同致力于服务国家重大战略需求，回应全球共同利益，形成具有全球竞争力和永续发展潜力的学科集群开放创新生态，全力支撑高等教育可持续发展目标的实现。
融合与创新形塑国家未来合作竞争“智高点”，并通过大学与城市的相互协调和共同发展，构筑人与人、人与社会、人与自然可持续发展的动力源。城市是学科集群建设和产业创新升级的空间生态载体，是国家和政府实施现代化治理的重要场域。学科集群与城市之间的互惠共生关系对国家、社会、大学的可持续发展具有重要意义，学界对此问题展开的已有理论研究可总结为如下三类：一是经验概括式，主要对学科与城市的关系进行现象描述，强调其间的相互关系，如有学者对粤港澳大湾区城市群与学科合作网络的结构进行了分析；二是政策解读式，如有学者对大学、学科与城市的发展作了政策背景、重要意义和功能价值分析；三是历史梳理或实证（案例）分析式，如有学者考察了大学、学科和城市的历史演进，分析归纳了相关数据和案例。总体而言，学界对学科集群与城市发展关系的研究主要停留在认识论与经验论层面，且多聚焦于互动协作关系的理论探索上，而如何使学科集群与城市的互动关系上升到治理层面，真正让政策落地却鲜有研究。诚然，学科集群与城市高质量发展的进程仍困难重重，学科集群角色冲突致使大学与城市难以走向有灵魂的卓越，现有机制的结构缺陷又给多主体互动治理带来隐忧，治理主体未能以共同利益为关照，难以消弭价值差异引发的多维冲突。这些均构成学科与城市可持续性互动共生的阻滞。基于此，本研究从互动式治理理论视角出发，探究学科集群与城市高质量发展的互动关系，反观实践中两者存在的冲突限制，以期构建促进双方互动式治理的高质量发展路径，进而最大限度地提升学科集群与城市互动式治理的现代化水平。
一、分析视角：互动式治理理论的视角及适切性
互动式治理理论是基于社会和时代面临的现实问题而建立起来的治理话语体系，立论之初指向社会实践活动。把学科集群置于城市高质量发展治理行动体的互动结构中，将会在治理机制运行中对城市治理产生积极作用，也是实现高等教育持续发展、营造大学和城市和谐关系的关键。互动式治理理论所探讨的行动体概念、治理机制和目标价值既是互动式治理的要素，也是学科集群与城市高质量发展的构成条件，有其内在的耦合性。
（一）互动式治理理论的缘起及内涵旨趣
互动式治理理论源于西方理论界对公共治理领域主体作用关系的探讨，并被推广至其他多学科研究领域。20世纪90年代以来，西方国家出现的政府失灵和市场失序等社会问题引发了西方学界对其背后治理因素的密切关注和深入研究。理论界普遍认为，政府、市场、社会都不能单向度构成唯一的治理主体，多方主体应协商参与治理过程，形成治理共同体以更好地处理日益复杂的社会公共事务。对此，朱瑞恩·爱德兰博（Jurian Edelenbos）较早界定了互动式治理的内涵。而后，雅各布·托芬（Jacob Torfing）等指出互动式治理是一个复杂的过程，在这一过程中，基于不同利益的多方行动体通过动员、交流和部署一系列的想法、规则和资源来制定和实现共同的行动目标。互动式治理在制定政策、提供公共服务等复杂情境中具有一定的优势，被人们应用到公共管理、经济管理、教育管理等跨学科的理论和实践领域中，如我国学者吸收欧美“国家市场社会”主体互动关系的研究成果，将其作为一种新范式引入国家治理体系现代化的系列研究之中。行动体、治理机制、价值目标是互动式治理的结构要素，构成了互动式治理不可或缺的内涵维度。行动体是互动式治理的前提条件，既包括个体，也包括组织；治理机制是互动式治理的过程要求，因行动体的禀赋不同和所解决事务存在差异，治理主体可以选择不同互动式治理运行机制；价值目标是互动式治理的结果导向，包含行动体的目标和治理的目标，是行动体的个体目标与治理共同体目标的统一。这三个维度能够直观透视互动式治理理论的内涵蕴意。
1.行动体维度。行动体是互动式治理行为的主体要素和前提条件，随着社会和时代的发展走向可持续发展的道路。从社会公共事务治理宏观方面看，治理行动体主要是国家、市场、社会。国家政府组织被视为“有形的手”，是社会公共利益最主要的代表者，能够有效解决公共产品与服务中普遍存在的“搭便车”与不合作等问题。市场经济组织被誉为“无形的手”，通过供求、价格和竞争等调节市场经济主体行为，促进生产环节运行。公民社会组织被指称为“第三只手”，是社会公共利益的促进者。在前现代社会时期，只有强大的政府，市场和公民社会并没有发育成熟；进入现代社会，市场在资源配置中逐渐发挥决定性作用，公民社会也因城市化逐步壮大起来。互动式治理理论认为，过分强调国家和市场治理功能，在实践中已导致政府失灵和市场失序，只有国家、市场和社会协作互补，克服自身缺陷，才能达到理想的治理效果。
2.治理机制维度。治理机制是治理行动体或组织之间的结构关系及运行方式。国家政府的行政机制是自上至下的命令执行过程；市场机制是通过市场主体的利益追逐，在竞争中实现资源配置的方式和过程；社群机制是在相互信赖、民主平等的合意共商基础上实现群体成员共同意愿的过程。互动式治理寻求行政机制、市场机制与社群机制互补嵌入的运作状态，以达至治理效能的最佳化。具体而言，当市场机制的积极作用嵌入社群机制之中，订约和履约过程中的交易成本就得以降低，从而让市场机制有效运作起来。当社群机制所主导的网络治理嵌入市场机制之中，治理活动就会通过关系型契约助推多方行动体之间建立制度化的合作伙伴关系。当市场机制和社群机制有效运作并嵌入行政机制的积极作用之中，政府就能够转变角色，发挥元治理功用。通过行政机制、市场机制和社群机制的相互作用，互动式治理构建了一个互通互达、合意共治的民主网络治理机制运作平台，为实现治理共同体的共同目标提供过程保障。
3.价值目标维度。共同目标是互动式治理强调结果导向的必然选择，也是形塑治理共同体的首要依据。德鲁克(Peter F. Drucker)曾提出“目标管理和自我控制”的主张。他认为：“目标是工作及其分配的基础，决定企业结构”“没有特定目标的领域将会被忽视”。德鲁克的企业组织目标管理和城市公共事务目标管理的共同特征是重视行动体及治理共同体的价值理性目标实现，在平等、友善、互相尊让和妥协的氛围中达成与各行动体自身条件相匹配的分目标和符合整体利益最大化的总目标，让目标成为每个行动体自觉追求的任务和方向。围绕着目标的核心诉求，发挥目标的指向、激励、凝聚、评价作用，互动式治理组织积极动员、鼓励利益关涉的行动体利用各种资源，制定共同遵守的“游戏规则”，努力实现可持续发展的共同目标。
（二）互动式治理理论的适切性分析
新时代，城市高质量发展指向现实的中枢环节是城市治理，互动式治理为城市高质量发展提供了一种可行的治理方式。城市高质量发展惠及城市中所有个人和组织，是人人皆可参与的社会公共事务，涉及的治理行动体主要为政府、市场和社会。学科集群是实施科教兴国战略、强化现代化人才支撑的一种显性学术组织形式，既非政府组织也非市场组织，而是具有社群属性的社会组织。知识经济和数字化时代背景下，随着创新驱动成为城市高质量发展的第一动力，政府与大学之间已建立开放的紧密型联系，学科集群也已内嵌于城市治理格局中。学科集群与城市在互动式治理的体系架构中同频共振、共兴共荣，学科集群回应中国之问、世界之问、人民之问、时代之问的价值追求，与城市可持续发展战略和构建人类命运共同体的目标高度契合。近10年来，我国城镇化率从2012年的53.1%提升至2022年的65.2%，提升了12.1个百分点。与此同时，我国高等教育毛入学率从2012年的30%提高至2021年的57.8%，提高了27.8个百分点。这更说明城市与大学、学科并行同行的发展趋势亟待通过互动式治理使城市与学科集群更为紧密地拥抱、更为有机地衔接，通过多元治理主体、创新驱动的内在机制和共同价值目标推动人才链、教育链、产业链、创新链的高质量贯通。因此，厘清学科集群与城市高质量发展中的治理行动体、治理机制和价值目标的互动关系，将有助于促进学科集群与城市可持续发展，为促进政府、市场、社会走向共治善治提供实践参考。学科集群与城市高质量发展具体作用机理及互动关系如图1所示。
图1 学科集群与城市高质量发展的作用机理及互动关系
二、互动关系：耦合并进的
治理命运共同体
如果说“大学与城市的联姻或互动是人类文明的杰作”，那么学科集群与城市结成耦合并进的治理命运共同体则是杰作中的华章。面向创新创业与智能技术的后工业社会，教育、科技、人才等生产函数关系下的经济发展模式是城市创新驱动发展的必然选择。学科集群作为以关照问题为导向的创新组织，其内生动力源于创新，恰能关联城市高质量发展和社会可持续发展的共同需求。学科集群与城市高质量发展互动过程彰显出治理行动体的创新驱动、治理机制的结构化运行和治理目标的价值指向等关系。
（一）互涉共生的创新驱动
互涉共生的创新驱动是学科集群和城市高质量发展的源动力。城市高质量发展扬弃了以往外延式发展模式，转向以创新驱动为源动力的内涵式共生发展关系，推动各要素、各主体的有序互动以实现可持续发展。学科集群、市场和政府等治理行动体相互影响，构成了学科集群与城市创新发展的动力要素。依据迈克尔·波特（Micheal E. Poter）的竞争优势理论，城市发展的创新驱动以知识生产、科技研发和产品创新为立足点。
在城市高质量发展进程中，学科集群的创新驱动特征主要体现在四个方面。一是通过科研成果转化为专利、产品和服务增加知识生产量；二是促进学科、大学与行业之间的知识转换与交流；三是嵌入公共政策治理机制，创新治理模式，与政府、产业共同形塑城市善治格局；四是内置于学科集群成员、学科组织及知识生产方面的创新特质。从增加知识生产量的角度来看，政府稳定的科研投入、高度集聚的前沿知识及博学多识的高端人才使学科集群成为城市知识溢出的主体。学科集群通过创新技术的扩散、“明星科学家”的带动等形式为城市产业带来特定知识的冲击，并进一步通过创新催生产业需求，从而带动城市经济的增长。对于产业而言，产业在增加内部研发投入的同时也需要不断寻求外部创新资源。而学科及大学的社会公共属性使其成为企业获取外部创新要素的重要来源。产学研深度互动融合为城市高质量发展拓展了创新路径。从城市善治格局的角度来看，学科集群和大学进入公共政策的供给端，成为社会公共服务政策制定的参与者，改善了所在城市治理体系和治理能力的主体结构，为城市高质量发展注入了共建共治共享的新动力，创造了可持续发展的动态空间。创新驱动是学科集群的内在特质，也是城市战略及产业创新需求的外在要求，学科集群正是在互涉共生的创新驱动关联下，在沿“时空边缘”分布的跨社会系统情境中与城市高质量发展的创新诉求产生共振。可以说，世界城市密集分布的区域也正是大学群星璀璨的舞台：芬兰的赫尔辛基城市群所拥有的大学数量占到全芬兰大学数的40%；日本的东京、大阪、名古屋三个城市群所拥有的大学数量占到全日本大学数的55%；我国的长三角、珠三角、京津冀、山东半岛、海西、川渝六个城市群所拥有的“211工程”建设高校数量占到我国“211工程”建设高校总数的61%序言。大学决定了城市的创新力，而城市能够改善学科集群协同创新的土壤，构成互涉共生的耦合形态。
（二）互补嵌入的结构化运行
互补嵌入的结构化运行是以学科集群、政府、市场机制为代表的整体结构运行，为城市高质量发展提供过程保障。互补嵌入的结构化运行能够促进学科集群与城市高质量发展在“实践意识”上呈现一个整体结构。安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）把结构看作是社会系统再生产过程之中的资源和规则（资源有配置性资源和权威性资源，规则有管制性规则和构成性规则）。他认为，结构是人的行动前提和中介，对行动具有制约作用；而行动体的行动又主动建构着结构；行动体与组织、行动与结构辩证统一地存在于同一时空下的社会实践中。换言之，学科集群与城市高质量发展辩证地统一在“实践意识”的某种结构中，在这种结构中学科集群等行动体利用资源互动形成各种规则，并开展行动以实现组织治理目标。
互补嵌入的结构化运行以问题和目标为导向，倡导资源和规则通过学科集群等行动体共同商议进行分配和制定，尽可能减少资源浪费和规则上的消耗，以便快速和最大化实现城市高质量发展。经典的“三螺旋理论”所揭示的大学、企业和政府之间的治理关系就是这种治理机制结构化运行的典型案例。政府、企业、大学既保持相对自主独立的身份和角色，又体现着三者之间的功能互补和权力渗透、替代与交融，使三方主体形成螺旋式上升的三螺旋关系，共同建构了一个有利于知识和治理机制创新的整体结构。这种整体结构强调大学及学科集群组织在相互交往的生活世界中将成为创新组织者领导作用的核心螺旋。这也意味着数字化时代背景下，在治理机制结构化运行中，学科集群等行动体的地位和角色将会随着创新贡献的不同而发生变化。但是不管它们的地位和角色如何变化，结构化运行的共同目标依然指向高等教育可持续发展、城市高质量发展和满足人民群众美好生活需要。
（三）互为依据的价值目标指向
互为依据的价值目标指向集中体现了学科集群与城市高质量发展的使命和治理结果。以问题或目标为导向是学科集群开展创新行动的动机和目标，而学科集群解决的问题或实现的目标则又成为其他行动体开展行动的依据。学科集群与城市高质量发展表现出双方对满足自身需要意义的认识和价值的判断，它们通过互动式治理发挥各自最大效用，在持续共生的互动过程中不断发现和重构彼此之间的价值。学科集群作为集聚有组织科研和知识创新的重要场域，不仅可以促进大学“双一流”建设和重大科技创新，也可以成为城市高质量发展的治理伙伴。城市高质量发展是以人民为中心，守正创新，通过实施一系列城市建设项目和工程实现中国式城市现代化和全民共同富裕，进而促进人类命运共同体构建的过程。因此，双方的价值目标一致指向实现国家富强和增进人类福祉的崇高使命。
目标指向特征表现在解决社会重大问题的实践活动中。具体来说，在国家重大专项与课题攻关的基础上，或者在产业创新需求的引领下，学科集群的行动目标更加具有现实针对性。学科集群以高质量的目标成果完成科研创新的原始积累，最终形成以科技生产力驱动城市高质量发展的格局，满足人民群众对美好生活的需要。例如城市高铁、地铁工程的建成运行对城市经济社会起到了巨大的推动作用，而这些工程背后汇聚了大批学科集群组织的创新支持。城市高质量发展目标的实现能够为学科集群的可持续发展提供更好的人才集聚条件、资源保障、平台支持和新的城市发展课题，也为其他行动体带来更有利发展的时空条件。
三、冲突限制：学科集群与城市
高质量发展的互动治理困境
尽管在互动式治理理论观照下学科集群与城市可以形成良好互动关系并结成耦合并进的治理命运共同体，但是这个治理命运共同体在行动体、治理机制与价值目标三大互动式治理要素方面仍存在一些现实困境，阻隔了学科集群与城市的可持续互动。当然，理论与实践、理想与现实之间总是存在着一定的张力，就如拉尔夫·达仁道夫（Ralf Dahrendorf）所言，社会现象本身充满着辩证关系，往往同时呈现相互矛盾的二重层面，即稳定与变迁、整合与冲突、功能与反功能、价值共享与利益对立等。而且，冲突有助于建立和维持社会或群体的身份和边界线，也就是说在某种合理的限度内冲突限制具有整合而不是瓦解的正向功能。因此，学科集群与城市互动式治理和可持续发展需要深刻认识现存的冲突限制及其转化机理。
（一）治理行动体的角色冲突
在城市高质量发展中，互动式治理行动体特别是学科集群面临着新的角色期待和角色冲突。角色是指个体或组织行为模式的综合表现、个体或组织在一定社会关系中的地位、社会对个体或组织的某种期待。当个体或组织的期待、行为模式或地位关系与一定的要求不相符合时，就会产生角色冲突。
学科集群被认为是抢占城市高质量发展制高点的源头组织，需要积极主动地回应城市高质量发展的知识生产与科技创新诉求，与政府、市场一起开展互动式治理行动。然而，在现实行动中，学科集群的城市治理功用还远未被充分挖掘。一是学科集群的角色僵化和模糊，不同的学科类别具有不同的冲突负向功能，导致了集群同质化、制度化与主观化困境。学科体系建设存在科类分布结构固化、学科发展模式僵化等问题。二是学科集群的角色失调和错位，学科调整机制虚化，结构体系臃肿失调，学科交叉机制不畅。从集聚融合性看，学科间的融合交叉、学科发展与社会的良性互动已成效初显，但学科集群的发展和集聚效应还没有充分发挥。另外，学科集群、政府、市场等行动体之间的角色冲突还体现在计划性与市场性冲突、封闭性与开放需求冲突、国家需求与学科自身需求冲突等方面。也就是说，学科集群在自我构建过程中以及与社会互动关系中，其心理与行为、结构与功能、组织与运行、制度与文化、目标与效能等还存在不能满足城市高质量发展的诸多问题。
究其实质，这些学科集群角色冲突是学科集群发展的内在规定性和外部关系的表征。众所周知，学科乃至现代大学制度是西方工业文明的产物，百年来成为我们学习模仿和追赶的对象，但是迄今为止我们的大学与学科还没有完成更深层次（价值、精神）的自主改造和超越。此外，大学、学科作为城市政府治理功能的延伸场域，自主调整的权力范围有限，表现出角色模糊、能动性弱、结构固化等弊病，严重阻滞治理行动体可持续互动下的协同发展。由此而知，学者若不能基于中国历史和现实土壤架构独立自主的学科、学术和话语体系，就不能有效解释经济社会发展的经验和问题，不能有效引领和指导城市高质量发展。同时，城市治理的公共精神和空间不足以及学者缺乏参与城市治理的主动性，造成了学科集群不能充分发挥知识融合和集聚创新效应，学科发展与城市高质量发展缺乏更深层次互动。新时代，城市发展面临的国内外环境发生了重大变化，可持续性危机和挑战不容忽视。
（二）治理机制的结构限制
结构性矛盾是人类社会的构成性特征，各种结构性原则的运作既彼此依赖，又相互抵触。互动式治理机制动态结构以资源和规则的重组再造不断运行，呈现多元主体互动治理的局面。但是在城市治理进程中，多元主体的权力和地位因城市发展阶段和方向的不同而不同，因此，城市治理要充分认识这些多元主体治理结构在资源调动和规则重组方面的局限性，架构起相互制衡、协调运行的整体治理结构，进而推动城市高质量发展。
学科集群机制发挥知识权威资源的功能存在一定的偏向性。城市高质量发展的治理实践中，有优势的学科集群往往把研究重点放在国家和城市重点项目和工程上，无暇顾及纷繁多样的产业需求。学科集群机制运行的这种偏向性容易形成资源过度集中的“马太效应”，形成某种意义上的学科“豪门”与学科“贫民窟”的鲜明对比。拿不到资源支持的学科严重落后于城市产业发展水平，甚至不能有效保障基本的人才培养质量，更遑论推进产学研融合发展，也谈不上组织学科交叉和学科集群来服务城市发展。另外，一些大学的一流学科、交叉学科建设和学科集群打造也仍然停留在传统学科专业建设框架内，“基础研究不够前沿，应用研究又不够接地气，科研工作的定位和方向不够清晰，研究成果偏重于追求发表论文等”，不能够与城市产业直接互动。
行政机制配置资源存在一定的低效性。城市发展的无限需求总是与有限的资源供给之间发生矛盾冲突。长期以来，传统行政机制以政府权威为主导配置资源的方式一直起着决定性作用，但同时存在城市资源运转低效的问题。产业市场机制在配置科技创新和研发资源方面存在一定的欠缺性。产业界现阶段创新人才不足、创新平台水平不高，自身技术研发能力还不够强劲，在城市高质量建设中也不能有效对接大学、学科及学科集群的创新成果，产业与大学及学科之间还缺乏一系列科技成果转换链条，难以形成长效且可持续的组织生态。此外，城市高质量发展面临着革故鼎新的社会转型压力，互动式治理规则虽然以契约协议形式被治理行动体认可和允诺，但也存在曲解、无视规则的风险。治理实践中，规则被不断地修改和重构，一定程度上也影响了学科集群与城市高质量互动发展。
（三）治理目标的价值差异
在学科集群与城市高质量发展的共同目标下，学科集群、政府、产业等行动体各自的价值目标具有差异性。行动体的目标差异容易导致互动式治理呈现不同的矛盾冲突，进而影响城市高质量发展总体目标的实现。
学科集群的价值目标差异主要体现在致力于学科可持续发展的内在价值与服务国家和城市发展的外在价值之间的区别上。学科集群的内在价值目标为寻求更高质量、更可持续的学科发展：一是促进学科知识交叉融合，寻求知识创新增长点；二是着力培养学科涵养深厚、视野广阔的复合型卓越创新人才。学科集群的外在价值目标主要关注的是学科建设和治理水平的提升，以全面服务国家和城市经济社会发展。学科汲取内外部的价值目标是可以实现协调发展的，其内在价值目标达到一定的水准，或与城市经济社会发展水平相适应，便能与其外在价值产生广泛关联。然而，在价值目标的实现上，学科集群的内外价值目标存在巨大差异。这种目标差异一方面体现在知识创新的质量和速度不能满足城市高质量发展的需求，另一方面体现在知识创新的成果不能及时转化为促进城市经济社会发展的产品。
城市政府价值目标差异主要源于短期政绩观的影响，分化出精细化治理理念下追求可持续发展的价值目标以及粗放式治理理念下优绩主义的价值追求。二者之间的差异导致城市治理在价值引导和路径选择上的矛盾，而绩效观的价值目标在实践中往往占据主导，忽视城市人民的多元利益诉求。这也在一定程度上造成了城市治理目标与学科集群生命生长目标的不契合，形成难以弥合的差异和分歧，影响学科集群与城市互动的可持续发展。
市场产业的价值目标是多元化且具有差异性的，不同产业往往基于自身短期的利益遵循利润最大化的资本逻辑，形成各不一致的差异化价值选择。这些差异导致产业集群难以从长远的角度考量其间休戚与共的共同价值追求，使协同、高效、可持续的竞合状态无法形成。从世界市场分工体系看，我国长期以来承接低端制造业和低附加值的商品贸易行业，赚取的多是劳动密集型人口红利，缺乏协同创新驱动的产业迭代升级和技术创新。面临世界分工体系变革带来的可持续发展危机，这些缺乏长远规划和共同价值追求的产业不具备核心竞争力而无法经营，成为城市高质量发展的不良资产。
这些目标差异反映了不同利益主体面对现实与未来、整体与局部、中央与地方、大学与学科、发展与创新等复杂关系时的利己行为。从互动式治理理论角度分析，城市互动式治理也是一套具备完善目标体系的治理。当这些不同的价值目标在互动式治理中消弭差异、形成合力，将会对城市高质量发展产生重大影响。新型举国体制的优势就是善于利用集群方式突破危机和封锁，在危机中孕育可持续发展的转机。党的二十大报告作为国家未来工作的行动纲领，它的起草准备工作就提供了学科集群与国家互动式治理的典范。
四、策略优化：学科集群与城市
高质量发展的治理路径
互动式治理强调了民主和参与，为城市高质量发展提供了新的治理理念和实践思路。学科集群是学科以集群的方式积极回应经济社会需求，利用知识融合创新成果解决重大科技难题的知识创新组织。新时代，全球治理体系正在发生深刻变革，学科集群走向经济社会可持续发展的舞台中央，并承担起越来越重要的角色。因此，在城市高质量发展中，学科集群既要坚持耦合并进的互动关系，也要消解诸多冲突限制，选择合理的互动式治理发展路径。
（一）守正创新：明确行动体间的角色要求
城市高质量发展体现中国式现代化的本质要求，必须发展全过程人民民主，实现全体人民共同富裕。这必然要求城市治理释放新能量，推行更高水平的民主治理方式。学科集群与城市高质量发展互动关系下的治理行动体应主动参与、开放民主和创新提质。这三点完全契合守正创新和可持续发展的实质，在不同的行动体上具有不同的角色要求，特别是对处于主导地位的政府而言有更强烈的诉求。
第一，在科技创新行动基础上，学科集群组织应主动参与城市治理。学科集群组织要提升自主创新能力，为城市治理提供高质量思想理论、人才智力、科学技术和策略方法支撑。从互动式治理的视角看，学科集群组织的自力更生、自主创新能力的提升和重大创新成果的问世可以成为参与城市互动式治理的基础。如果没有学科集群立足中国大地的自主创新，那么学科建设摆脱不了低水平的角色形象，高质量参与城市治理就是一句空话。当然，学科集群组织作为城市高质量发展的智囊团，可以为城市治理提供高质量的思想理念；在创新活动中带出创新队伍，可以为城市治理提供务实能干的人才智力支持；取得的重大科技创新成果，能够提升城市治理的技术水平。那么，学科集群组织如何提升自主创新能力呢？从思想理念层面看，学科集群组织要坚持以实际问题为导向，消解学科边界，破除学科小团体和形式主义工作作风，对关涉城市发展的重大问题、核心关键问题进行集群攻关，把创新驱动从外部要求转化为内在自主。从创新路径层面看，学科集群组织要了解国外核心技术发展状况，借鉴、吸收和消化国外先进技术，立足中国城市基本情况和发展问题，在创新实践中积累经验，进而寻求颠覆性、原创性、引领性的创新超越路径，构建更高水平的研究范式和方法体系。从人才培养层面看，学科集群组织在服务国家和城市战略及经济社会发展创新实践中要重视青年英才的挖掘和培育，为拔尖创新人才的脱颖而出提供不同于系统规制内的标准化成长成才环境，激发每个成员的创造性、好奇心和想象力，“引导大学生通过自我教化走向生命意义的整全”。从组织机构层面看，大学特别是一流大学和高水平研究型大学要承担起学科建设主战场的任务，积极促进跨学科、多学科融合交往，构建新型学科交叉集聚平台，加强大学战略联盟治理以发挥集群协同效应，形成学科间启发借鉴、知识互动迁移的新型学科交往生态。
第二，在有效施政的基础上，城市政府应更加开放民主。互动式治理下，城市政府应建立开放民主、协作创新的灵活治理模式，有效应对外在的霸权霸凌和内在的治理危机。政府行政管理的科层制弊端难以化解，官僚主义、形式主义屡禁不止，某些不良思想和形式甚至渗透到学校班级管理中。这种严重阻碍生产力发展和经济基础建设的治理机制必须得到根治，否则城市民主协商的互动式治理也无法落地，政府自强自信的代际传递将会弱化。城市应从严治党、亲民理政，持续改进党政治理，坚持为民谋利，形塑创新型、学习型、服务型、把舵型政党和开放民主的政府组织；要依法治市、依法行政，不断加强法治建设，完善法律制度，做到有法可依、违法必究、执法必严，畅通反馈渠道，接受人民的监督，认真听取和分析人民的评议；要放权让利、合作共赢，深化“放管服”改革，健全共建共治共享的社会治理制度，提升治理效能。开放民主、协作创新就是要确保城市政府治理职能不能缺位、越位。就学科集群与城市互动式治理而言，一是要持续加强城市科技创新舆论宣传，让自主创新思想深入人心，并营造大众创业、万众创新的氛围。二是要及时制定城市创新驱动战略引领创新发展方向，凸显政府法理权威并发挥资源协调优势，实施“最优干涉”和元治理，协调创新主体的不同利益诉求，确保城市创新治理有序高效运行。三是要不断加大城市科技研发投入，夯实自主创新的科技发展基础，在物质资本、知识资本和人才资本的量变积累中为全方位自主创新能力的提升和迸发蓄积实力。四是要提升大学应对关键核心技术、重大战略问题、“卡脖子”技术问题的创新能力，在涉及国家、城市安全和重大需求的关键核心技术领域采取新型举国体制，设立重大科技专项，组建学科集群和产业技术联盟，组建新型研发机构进行攻关突破。五是要推行城市民主互动式治理，以国家荣誉使命、可持续发展目标为信任纽带，以项目协议为契约依据，为学科集群组织、高水平研究型大学、国家科研机构和科技领军企业让渡治理权限，赋予它们更加灵活的人财物支配权和技术路线决定权。
第三，在充分发挥资源配置作用的基础上，市场产业应更加创新提质。市场产业的侧重点在于创新提质，即强化自主创新观念，增加创新投入，增强企业在科技创新中的主体地位，持续创造价值，为城市民主治理提升产业贡献度。首先，在市场竞争相当激烈和残酷的环境下，产业要彰显自主掌控关键核心技术的强烈意愿，做到不可替代。其次，创新或自主创新是一个技术、人力、资本等生产要素持续积累、从量变到质变的过程，产业在发展过程中要持续加大技术创新投入，为自主创新和社会可持续发展累积资源条件。再次，产业要通过融合、集群等方式推动自主创新，增强产业间的竞争与合作，塑造市场产业新结构，打破行业垄断，促进生产资源优化配置，提高市场绩效程度。另外，作为技术落后一方，产业要善于引进先进一方技术，做好消化、吸收、再创新工作，推进产业结构迭代升级。最后，产业要大力弘扬企业家精神，鼓励实实在在的突破式创新，与学科集群以及社会各方机构的创新创业行动建立相互促进的密切联系。真正的企业家具有对国家、民族的崇高使命感和强烈责任感，把企业发展同国家繁荣、民族兴盛、人民幸福紧密结合在一起，会带领企业走上正确的发展道路，把企业塑造成有时代特征、民族特色、世界水准的高质量企业。
（二）因时而治：形成互动有序的行动交往机制
因时而治，就是讲时机、看阶段。在不同时空条件下，学科集群与城市高质量发展会利用其动态结构化运行机制不断进行资源和规则重组。学科集群应通过“在场”“不在场”情景，直接或间接地参与城市高质量发展治理。在此过程中，各种运行机制待时而动、择机而行，充分利用资源规则突破限制，在不同时段建立紧密联系，形成互补嵌入、可持续发展的整体格局，促进城市高质量发展。
第一，学科集群所涉及的学科或研究类型不同，互动式治理结构的资源和规则应采取不同配置机制。不同学科有其内在的逻辑性知识体系，代表了一种人们共同操持的专属概念、方法、规范与话语体系。基础学科（纯硬学科）的战略意义、长远公益属性以及知识本身的“纯度”决定了政府主导资源配置不能缺位，政府要通过公共财政资金等政策工具引导社会和企业加大基础研究投入，形成以公共财政资金为主的多元化投入机制，有效解决基础研究资金投入严重匮乏问题。应用学科或软学科因其创新具有较强的产业趋向性和实际应用价值，市场产业主导资源配置更有效率，相关产业及企业可对这些应用性强的学科进行投入，与之建立产学研深度合作机制，在此基础上成立双方合作的创业型大学或许可行。新兴学科或研究类型则应寻求多机制资源配置和支持，推动科技创新与学科布局联动发展，将前沿学科布局深度融合于高等教育政策和科技创新政策的规划体系之中。在信息化和数字化时代下，不同于传统学科模式的交叉学科、跨学科等新兴学科随着科技创新不断涌现。新兴学科的可持续发展需要更加宽松和灵活的政策空间，既需要政府、企业和社会等多方强有力的支持，也需要不同于传统学科的灵活管理模式。
第二，学科集群与城市高质量发展过程的不同阶段应采取不同资源和规则运行结构。在互动式治理初期，学科集群等治理行动体还没有对城市高质量发展治理结构形成明确和普遍的共识，因此管制性规则就要发挥作用，城市政府行政治理机制在此时就要利用其法理权威和资源协调优势抓住时机介入、主导规则的制定，支持学科集群开展基础领域、国家重大战略问题和关键核心技术问题研究，把大学、学科集群纳入为城市高质量治理提供解决方案的行动体，构建城市治理可持续发展命运共同体。在互动式治理中期，随着治理命运共同体结构不断完善与重构，以及对城市高质量发展认识的不断深入，学科集群等治理机制就要通过构成性规则发挥作用。学科集群治理机制利用其拥有的知识资源和知识权利进行自主创新并重构规则，把知识资源转化为配置资源和权威资源，在治理过程中形成主导地位，其过程也需要主动突破地缘限制，跨边界整合产业资源。如美国纽约致力于推动学科发展与教育文化产业的繁荣，超越金融业、保险业和房地产业的在地优势，使“学术研究的活跃性在科学领域表现得淋漓尽致”。同时，产业市场治理机制一方面发挥科技领军企业在科技创新中的引导性作用，另一方面在承接学科集群创新成果后，利用其完善的资本规则体系促进资本与科技创新联姻，完成科技创新成果的转化和产业化，在治理过程中形成科技创新主体地位。
（三）凝聚共识：打造和谐民主的善治格局
凝聚共识，是拢民心、求善治。共同目标是学科集群与城市高质量发展治理命运共同体的灵魂和精神所在，具有强大的差异弥合功能和向心凝聚的共生融合作用。符合一定社会环境和主客观条件的共同目标能够弥合各种各样的价值分歧，广泛凝聚人心，使五湖四海的人团结到一起并为之奋斗。学科集群与城市高质量发展同样离不开共同目标的指引与奠基。建立完整的目标体系、推进组织目标实现和评估考核是学科集群与城市高质量发展治理命运共同体形成可持续发展善治格局的行动保障。
第一，学科集群与城市高质量发展治理命运共同体要多层次广泛凝聚共识，建立学科集群与城市高质量发展的完整目标体系。发展目标是一个体系，一般由战略目标、中长期目标和短期目标组成。学科集群与城市高质量发展的长远、宏观和价值意义层面的目标应与党的二十大报告提出的国家战略目标、中长期目标和短期工作任务紧密结合起来，其终极愿景就是实现“人的自由而全面的发展”，人类发展目标是“构建人类命运共同体”，国家的崇高使命是实现“中华民族伟大复兴”“中国式社会主义现代化强国”“共同富裕”。学科集群的当前目标任务是坚持创新驱动发展战略，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人们生命健康，加快实现高水平科技自立自强。在这些宏观目标的指引下，学科集群等治理行动体应动员各自组织成员制定具体的组织目标并进行治理分工，确保具体组织目标和任务内化为每个组织成员的自主行动并取得好的成效。另外，治理行动体更要统筹全国一盘棋，既重视学科集群与大中小城市的高质量互动，也要关照大学和学科辐射县城发展的互动目标。数据显示，“截至2021年，我国城镇常住人口为9.1亿人，其中1472个县的县城常住人口约为1.6亿人，394个县级市的城区常住人口约为0.9亿人，县城及县级市城区人口约占全国城镇常住人口的30%”。因此，关注城市间发展差异，宏观审视区域间学科与城市互动关系，设计系统性一体化的治理目标也是凝聚学科集群与城市可持续发展共同利益的必行之策。
第二，学科集群与城市高质量发展治理命运共同体要多方面落实目标任务，选择学科集群与城市高质量发展的有效措施。首先，从学科建设的视角看，政府要持续加强城市一流大学和一流学科建设，提高自身服务经济社会发展的能力，以此带动学科交叉融合和跨学科创新，实现多层次、多维度、多路径的立体化学科整合，组建能与城市产业相匹配的具有优势、特色的学科集群。其次，从人才资源视角看，学科集群要利用组织目标及其为个人发展提供的优越条件吸引延揽海内外人才来充实学科集群创新力量。学科集群的组织目标就是提供最有效的思想理念、治理方法和科技创新成果，并把这些成果运用到增进人类福祉的事业上。这完全不同于一些国家科技和文化创新的霸权、侵略、殖民、掠夺、为资本所绑架的倾向，凡是有正义感的创新人才必将为我们学科集群创新目标的道德正义所吸引并加入进来。最后，从治理能力视角看，城市政府既要发挥实现目标的强大号召力、组织力和执行力，也要赋予学科集群、市场产业等比较大的战术腾挪灵活性。城市政府应不断扩大民主治理范围，增强治理透明度，善于与一些落后的本位主义、机会主义、冒险主义、形式主义、官僚主义作斗争，对组织目标进行协调和维护，控制目标冲突，避免目标转换。
第三，学科集群与城市高质量发展治理命运共同体要多维度审视治理结果，公开公平公正地进行学科集群与城市高质量发展的评估考核。一是要扩大共同目标评估的包容性。参与城市高质量发展的利益相关者无论个人还是组织，都包含在目标评估者当中。各种评估方法和工具都可以运用到评估过程中来。这是因为学科集群与城市高质量发展是一个极其复杂的过程，涉及城市发展的方方面面，评估应该体现出最广泛的民主意见和建议。二是要强化共同目标评估的专业性。学科集群与城市高质量发展是专业化、职业化组织之间的互动，因此在目标评估的效度和深度上应依赖由专家学者、政府职员、产业界精英等组成的多元评估主体，通过专业评估方式较为科学地评估互动式治理成效。同时，相关评估还要“突出学科建设特色甄别，淡化各类排名指标体系牵引，将学科建设的外部指标体系固化转变为特色生命的绽放”。三是要提升共同目标评估的透明度。除了涉及国家安全等需要保守的秘密外，学科集群与城市高质量发展的过程本是一个开放透明的社会公共事务治理过程。因此，共同目标评估需要基于网络空间带来的可持续性，充分利用数字化网络时代的传媒平台，体现出开放评估的数字化技术特征，尽可能做到公开透明。
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