【专题企划】姚荣：从《学位条例》到《学位法》：中国学位授权审核的法治化进路
01
作者简介：姚荣，副教授，管理学博士，从事高等教育法律与政策研究。
02
引用本文：姚荣. 从《学位条例》到《学位法》：中国学位授权审核的法治化进路[J]. 高校教育管理, 2023, 17(5): 54-67.
03
摘要：长期以来，学位授权审核的法治化路径一直是学界和实务界关注的重要议题。为了化解学位授权审核“非法治化”的困境，学界形成了国家学位制度框架下的变革与调适以及从国家学位制度转向大学学位制度两种截然不同的观点。理性务实的观点是在秉持国家学位制度的前提下汲取大学学位制度的价值，以彰显对学术自治的尊重。学位授权审核制度的“许可化”改造有助于推动学位授权审批工作从“指标管制”向“许可法定”转变，以实现学术自治与行政监督的平衡。从法治政府建设的角度而言，我国学位授权审核的法治化亟待统筹规范主义与功能主义两种改革进路。前者聚焦国务院学位委员会、省级学位委员会以及学位授予单位等法律主体行政法律关系的厘清，旨在明确学位授权审核中各方权利和义务的边界；后者基于受国家规制的学术自我规制原则，旨在构建基于风险与标准的新型监管机制，形塑学位授权审核的规制治理网络，以促进政府规制效能与学位授予单位自主治理能力的协同提升。
04
关键词：法治政府；国家学位制度；学位授权审核；行政许可；规制法
自《中华人民共和国学位条例》（以下简称《学位条例》）于1981年施行以来，我国已经实施了12批学位授权审核，并且形成了国家学位制度框架下具有中国特色的学位授权审核制度体系。然而，西北政法大学“申博”案等一系列有关学位授权审批的行政争议案件的发生暴露出我国学位授权审核法治化面临诸多现实困境，同时也反映出我国法治政府建设依旧困难重重。在该案中，作为行政复议的申请人，西北政法大学对陕西省学位委员会组织实施的学位授权审核的评审程序、评审人员组成、评审标准、专家投票能否委托等关键问题提出了异议。当然，该案所折射出的学位授权审核的高权管制特征与非法治化传统仅仅是学位授权审批问题的“冰山一角”。实践中，我国学位授权审批制度的运行普遍存在政策管控过严、审批工作失范等问题，涉嫌违反行政许可及行政程序相关的法律制度或规则。
当前，在《学位条例》即将迎来实质性修订的背景下，我国学位授权审核法治化迫切需要回应如下问题：其一，厘清学位授权审核的法律性质，促进学位授予单位与政府行政法律关系的深度转型；其二，明晰国务院学位委员会与省级学位委员会的法律关系及其权责边界；其三，在高等教育领域“放管服”改革的背景下，进一步提升学位授权审核的规制与治理效能，明确改革的思路和方法。
为此，文章以法治政府建设的一般原理和基本原则为依据，尝试从规范主义与功能主义两种改革进路出发，探讨学位授权审核制度改革的法治化路径。从规范主义进路而言，学位授权审核制度改革的关键在于明晰学位授权审核中各法律主体之间的权利、义务与责任，健全学位授予单位的公法权利救济与保障机制。从功能主义进路而言，学位授权审核制度改革的核心要义在于推动赋权与行权相统一，优化政府监管的理念、方法与规制手段，提升政府监管与服务效能，完善学位授予单位自主治理与自我负责的体制机制。为此，《学位条例》的修订应从学位授权的基本目的（规范学术秩序、保障学术质量）、基本原则（公平、公开、公正）和基本框架（主体、程序、标准）等内容入手，健全学位授权审核的立法规制，构建权责分明、统筹规划、分层实施、公正规范的学位授权法律制度体系，以实现学位授权审核工作在合法性考量与最佳诉求之间的有机统一。
一、国家学位制度框架内
学位授权审核的“许可化”改造
长期以来，基于学位形态的二元划分，我国学界关于学位授权审核制度改革存在着两种截然不同的声音。第一种观点认为，学位授权审核制度的症结在于国家学位制度下高校办学自主权的阙如。为此，有学者主张“《学位法》在学位形态上应实现由国家学位向大学学位的变革。体现在立法思路上，首先是学位授权审核的放开，高校一经获得办学许可即享有学位授予权。在此基础上，为保障学位授予质量，由国家对高等教育认证机构进行认可，再由经国家认可而具备相应资质的高等教育认证机构对高校整体及其专业进行认证。这一过程中，国家通过认可标准、认证标准以及学位授予最低条件的设定间接参与对学位授予质量的控制”。显然，秉持这一观点的学者倾向于从根本上改变学位制度的形态，旨在促进国家学位形态向大学学位形态转变，以期通盘解决我国学位管理体制长期存在的系统性问题。与此截然不同的观点是，有学者主张在坚持国家学位制度的前提下，基于《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）的精神对学位授权审核进行“许可化”改造，推进学位授权审批的法治化，保障学位授予单位的合法权益。这一观点的立论基础是我国学位授权审批本质上属于行政许可，向大学学位制度转型难以因应学位授权审批与高校自主办学不断走向平衡的趋势，而基于现有国家学位制度的优化是解决当下学位授权审批法律问题的可行性选择。优化学位授权审批制度需在《学位法》中确立逐步扩大高校办学自主权的法律原则，并明确学位授权审批的行政许可属性。此外，还有学者认为“授权说”和“许可说”两种学说都不足以全面揭示学位授权审核的法律性质，但都从不同侧面揭示了学位授权审核的法律特征，因而又都具有一定的合理性，据此学位授权审核兼具“许可”和“授权”双重法律属性。
学位授权审核制度的本质仍然是一种行政许可。这种法律性质的界定既符合我国学位授权审核制度改革的实践和趋势，也符合我国国家与大学关系的基本特征。美国的大学学位制度并不符合我国的国情，也难以与现行的行政法治框架相契合。对于我国学位授权审核制度而言，较为理性务实的改革方向仍然是秉持国家学位制度的框架，促进国家监督与高校自主的有机统一。为此，我们目前亟待破解的问题是破除高校与政府的内部行政关系，促进二者的关系从内部关系转变为外部关系。从《行政许可法》的立法精神来看，国家将学位授权审核界定为行政许可，并在“放管服”改革的进程中予以保留，其目的在于坚守学位授予的质量底线，规范学术秩序，保障社会公共利益。选择此种改革方向的逻辑起点是学位授予权具有国家行政与学术自治的双重属性。一方面，学位体现的是一种特定的学术资格和能力要求，高校在学术自治的范围内创设学位授予的标准。另一方面，学位授予以国家信用作为担保。学位的授予意味着学校或者国家以其信用作为学位申请人的学术水平和道德水准的担保，这也意味着国家以其信用为学位授予单位的学位授予质量作担保。
基于此，在国家学位制度框架内对学位授权审核制度进行“许可化”改造，摒弃学位授权审核工作的“恣意化运作模式”，增强学位授权审核的规范性与公正性，实现国家监督与学术自治的平衡是我国学位授权审核制度法治化的应有之义。理想的学位管理模式是在学位授权审批与高校自主办学之间取得微妙的平衡，在学位制度的选择上实行“国家学位”下的“高校自治”制度，而非采取“非此即彼”的极端改革方案。
01
从指标管制适度到许可法定：
学位授权审核的法律属性辨析
在学位授权审核制度建立之初，根据《学位条例》《关于审定学位授予单位的原则和办法》等法律法规和行政规范性文件的规定，该制度被定位为一种“内部行政程序”，具有行政内部审批的特征。在规制实践中，遵循行政指令与指标管制的逻辑，学位授权审核是国家行政部门（包括国务院学位委员会与省级学位委员会）按照一定程序对学位授予申请单位及其学科和已经获得学位授予权的单位及其学科进行学位授予资格的审定。在很长一段历史时期内，为了满足国家战略需求、政策意志和特定政策资源配置的目的，政府习惯基于指标管制的计划思维设定和审定学位点。“在内部审批模式下，学位制度是为国家培养人才，能否获得学位授予权直接取决于国家的行政计划，学位授权审核实质上是通过行政指令方式完成的。”高校学位点的申请与审批并不完全符合《行政许可法》所规定的许可法定原则，相反，其更多带有政策管制的色彩。受此影响，学位授权审批失范与公权滥用现象丛生。以西北政法大学“申博”案以及同济大学法学一级学科博士学位授权点撤销案为代表的诸多学位授权审核争议案件表明，违反程序正当原则和罔顾专家评议效力等有悖教育法治原则和精神的现象在学位授权审核实践中并不鲜见。
在此背景下，破除学位授权审核的“恣意化运作模式”和行政管制传统，推进学位授权审核的良法善治，亟需重新审视学位授权审核的法律性质，推动学位授权审核中高校与政府法律关系的深度变革与转型。近年来，在法治政府建设与“放管服”改革的背景下，我国一直在探索更为规范公正与合理正当的学位授权审批模式。从过去限额式评审到如今制定基本申请条件与限额复审相结合，从过去的行政内部审批到如今将《行政许可法》列为学位授权审核的法律依据，从学位授权点终身制到学位授权点的动态调整与退出机制，国务院学位委员会通过“自我革命”的方式持续规范与约束政府公权力，激励、引导与督促学位授予单位健全自我规制。概言之，由内部审批走向外部许可、由指标分配走向标准设置构成了“放管服”改革背景下学位授权审核新政最重要的制度成果。
值得肯定的是，国务院学位委员会通过对自身法定权限的调整，“自上而下”推动学位授权审核制度变革的一系列举措（如学位授权自主审核制度等）借由“政策法律化”的方式纳入学位法的范畴。以学位授权审核制度的法律属性界定为例，《博士硕士学位授权审核办法》第1条就明确将《行政许可法》作为其法律依据之一，并在第2条将“学位授权审核”界定为“国务院学位委员会依据法定职权批准可授予学位的高等学校和科学研究机构及其可以授予学位的学科（含专业学位类别）的审批行为”。由国务院学位委员会印发的行政规范性文件直接将博士硕士学位授权审核活动纳入行政许可的范畴，昭示着学位授权审核法治化时代的到来。除此之外，《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》以及《国务院办公厅关于公布〈法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单（2023年版）〉的通知》也明确将学位授权审核作为国务院学位委员会（由教育部承办）以及省级学位委员会（由教育部门承办）实施的行政许可事项。由此，将学位授权审核定位为行政内部审批的传统观点被彻底抛弃。此后，2021年发布的《中华人民共和国学位法草案（征求意见稿）》（以下简称《学位法草案（征求意见稿）》）第4条删除了《学位条例》第8条关于“国务院授权”的表述，并规定“依法实施高等学历教育的高等学校、科学研究机构，经批准成为学位授予单位”。根据这一规定，我国学位授权审核制度的国家形态被延续下来，学位授权审核所具有的行政许可法律属性也将通过学位立法的方式得以最终明确。
概言之，我国学位授权审核制度改革应遵循《行政许可法》的规定及其精神，根据学位授权审核活动的特殊属性，将其界定为“资源配置类”行政许可166。通过“许可化”改造的方式增强政府公权力的公法规制，不仅有助于推动学位授权审核中“学术”与“行政”的相对分离，而且有助于推动高校与政府的关系从内部行政关系走向外部法律关系。
02
学术自治的适度法治化：
国家监督与学术自治的动态平衡
汲取大学学位制度的有益成分，我国学位授权审核的“许可化”改造应秉持学术自治与行政监督动态平衡的原则，在增强行政法治基本原则适用性的同时，体现对学术自治的尊让，并促进学术自治的“适度法治化”。
一方面，促进政府公权力从“自我革命式”的渐进式放权转变为基于法治原则的自我拘束和合法性监控。目前，我国正在实施的学位授权自主审核制度赋予了高校较大的办学自主权，但其在很大程度上仍属于政府内部的放权。高校获得自主审核的资格被视为一种福利，而非法定的权利。为了改变这种状况，学位授权自主审核制度改革应厘清政府与高校的行政法律关系，明确高校获得或丧失自主审核资格的法定事由和程序。根据《国务院学位委员会关于高等学校开展学位授权自主审核工作的意见》（以下简称《意见》）的规定，“对在学位授权点合格评估和专项评估中出现博士硕士学位授权点被评为‘不合格’的、发生严重研究生培养质量或管理问题的、已不再符合自主审核单位申请基本条件的高等学校，国务院学位委员会将取消其自主审核资格”。显然，《意见》并未明确严重质量和管理问题的范围和类型，也并未对取消自主审核资格的程序和权利救济举措予以规定，难以真正保障高校作为法人的公法权利。从长远来看，诸如学位授权自主审核制度等高等教育领域“放管服”改革措施必须纳入法治政府建设的轨道之中予以检视，以强化高校办学自主权的法律保障。例如在国家学位立法中直接增加有关学位授权审核基本条件与程序的规定，并强调学位授权审核主要是对学术水平的判断和审核。
另一方面，基于学术自治基本原则的内在限制，增强学术自治权的法律保障与规制。对学术合议制机关及其成员行使的学术自治权进行保障与规制既需要尊重专家评议的意见，也必须充分考虑学术自治恣意妄为和滥用的制度性风险及其规制进路。就前者而言，不容忽视的是，由同行专家组成的学术合议制机构的独立性和专业性仍然备受诟病。诚如有学者所言，虽然确立专家评议程序旨在维护学位授权审批的学术性，但由于专家评议的附属地位导致其实际作用十分有限。为此，我们应借由学位立法进一步明确国务院学位委员会学科评议组（以下简称学科评议组）和全国专业学位研究生教育指导委员会（以下简称专业学位教指委）作为“任务型公共组织”的独立地位，避免其沦为受指示支配的行政辅助人或“行政助手”（Verwaltungshelfer）。基于学术与行政相对分离的原则，国务院学位委员会或省级学位委员会除非能提出具有专业学术依据的具体理由，动摇专家评议的可信度与正确性，否则即应尊重其判断。除此之外，专家评议程序既为维护学位授权审核的学术属性所设，其决定的作出与形成就应该基于客观专业知识的考量。更重要的是，各类学术合议制机关应根据“组织适法”与专业评议的原则要求，完善学科评议组、专业学位教指委专家的遴选方式，选任各学科专业领域具有特定专业能力的学者作为学术合议制机关的专家，明确专家的法律地位，唯有此，方能真正实现学术与行政的相对分离。就后者而言，学术自治不同于政府公权力，其法律规制遵循受规制的学术自我规制原则。据此，学术自我规制的关键在于健全专家专业判断权行使的专业伦理规范。实际上，在以法国、意大利、荷兰为代表的大陆法系国家，其高等教育质量保障体系的运行都格外重视专家力量的充分参与以及专家权利和义务的明晰，强调专家恪守中立、廉洁、公正等专业伦理。因此，专家组织自我规制的理想状态是基于学术自治的民主、合议与参与原则，增强此类机构成员组成和决策程序的民主正当性。学术合议制机关借由程序规制的方式引入利益冲突禁止、有限信息公开和回避制度等程序法治的基本要素，完善专家组织及其成员的自律机制和问责制度，增强此类机构的公正性和合法性。诚如施密特-阿斯曼（Eberhard Schmidt-Aßmann）所言：“专业有其自律性格，而不受传统行政法上秩序概念的拘束。此种追求自律的权利应受检验，并应透过新的组织预防措施，以法治国方式加以管理。”
根据《博士硕士学位授权审核办法》的规定，专家在学位授权审核工作中的作用主要体现在三个环节：一是为省级学位委员会择优推荐权的行使提供专业评议意见；二是为国务院学位委员会最终审核提供专业评议意见；三是为自主审核单位拟新增的学位点审核提供专家论证意见。然而，包括专业判断权在内的任何权力形态都存在滥用的可能。从学位授权审核实践来看，专家作用的发挥主要存在两类极端情形：第一、第二环节中的“专家垄断”；第三环节中的“专家俘获”，无论哪种情形发生，都事关专家伦理和学位授权审核的公正。当前，国务院学位委员会也已认识到专家评议的独立性和公正性问题。根据国务院学位委员会第三十六次会议通过的《学位授权点合格评估办法》（以下简称《办法》）第16条的规定，“各有关单位、组织、专家和相关工作人员应严格遵守评估纪律与廉洁规定，坚决排除非学术因素的干扰，对在评估活动中存在违纪行为的单位和个人，将依据有关纪律法规严肃处理”。但是《办法》仅仅是一份行政规范性文件，缺乏明确的法律效力，且对评估纪律和廉洁规定的表述过于原则和模糊。值得关注的是，《学位法草案（征求意见稿）》考虑到了专家组织的权限问题。《学位法草案（征求意见稿）》第6条规定“国务院学位委员会设立专家组织，负责学位评审评估、质量监督、指导咨询等工作”，但这一规定却未对专家组织在行政组织法上的特殊地位予以明晰，也未阐明专家组织及其成员的权利和义务。因此，我们有必要在学位立法中专门对学科评议组及其专家成员的法律地位和权责事项予以明晰。在学位法的法律规定之外，国务院学位委员会应专门就学位授权审核中的专家组成、权力运作规则作出细化规定，通过专家组成人员信息的公开机制倒逼其能够公平公正地进行论证和评议，进而维系学位授权审核的公信力。与此同时，我们可以通过广泛搜集和跟踪记录专家在学位授权审核工作中的表现建立专家信誉档案，依托专家信誉档案和专家数据库，将专家的履职表现与其学术声誉相关联以规范专家在学位授权审核中的评议行为。此外，在学位授权审核过程中考虑到学科评议组意见对学位授权审核决定的影响，且其代表了行政部门的意志，故应将此类组织的决定视为特殊的行政行为，而非审核及推荐的内部流程。申言之，法院不能简单地以阶段性行政行为或内部行为以及学术评价行为为由，完全将学位授权审核中的专家评议行为排除在司法审查之外。在学术自我规制尚不健全的背景下，专家评议不应成为“法外之地”。由此，作为判断余地的特殊类型，专家评议同样需要受到司法审查的合法性监督。当然，司法审查也应考虑专家评议的专业性。据此，法院应侧重审查专业决定作出的程序面向以及专家委员会的成员组成是否符合“组织适法”原则，而不对专家评议意见本身予以评判。概言之，法院对专家评议的审查应秉持程序审查为主与实体审查为辅的基本原则。唯有当专家委员会明显恣意妄为或者评议行为严重违反正当程序原则时，司法机关方能对其合法性与正当性予以否定。
二、从形式合法性到实质正当性：
规范主义进路下学位授权审核的法治拷问
学位授权审核作为一项以资源配置为目的的行政许可，其对高校具有明显的法效性。当政府拒绝授予或撤销高校的学位授权点时，其与高校所产生的法律争议属于典型的公法争议。关于强制撤销学位点的法律性质，有学者认为，鉴于学位主管部门经审查准许学位授予单位实施授益性活动的许可行为，以及畅通当事单位权利救济渠道的目标，宜将强制撤销学位点界定为一种近似于“吊销许可证”的行政处罚措施。也有学者提出，撤销学位授予权是教育行政管理部门对高校的一种具有处罚性质的行政行为。此外，也有学者尝试从权利受影响程度的角度将撤销学位授权点的行为界定为具体行政行为。例如金泽刚提出，在法律上，教育部撤销高校学位授予权具有剥夺当事单位重要权能的性质，属于行政法上一项重要的具体行政行为。我们应对学位授权点撤销的情形予以区分：当学位点出现大量学术不端事件，进而导致被强制撤销时，学位点的撤销应被视为一种具有惩罚色彩的行政处罚；如果学位授予单位自主撤销学位点抑或是学位点难以满足法定的学位授权资格和条件，则可将其界定为行政许可的撤销。
当然，无论是将强制撤销学位点的法律性质界定为近似于“吊销许可证”的行政处罚抑或是撤销行政许可的决定，又抑或跳出形式化行政行为思维框架，从本质上将其界定为一项对行政相对人合法权益构成重大影响的具体行政行为，最终目的都是为了更好地实现对政府公权力的控制与约束，增强高校在公法上权利和利益的救济与保障。
01
从规则中心主义到原则中心主义：
学位授权审核的合法性检视
当前，学位授权审核的合法性判定必须超越规则中心主义视野下的形式法治立场，转向以原则中心主义为核心要义的实质法治立场。据此，学位授权审核的法治化不仅需要对学位法的立法规制予以考量，而且需要将行政法治的基本原则引入学位授权审核的实践之中。以强制撤销学位授权点为例，国务院学位委员会在行使法定职权时不仅要尊重高校作为行政相对人的法律权利和利益，而且也要尊重高校自主权以及办学规律。
首先，基于法律保留原则，立法机关应进一步完善学位法中有关学位授权审核的法律规定。《学位法草案（征求意见稿）》第31条规定，“国务院教育行政部门和省级学位委员会应当在各自职责范围内定期组织专家或者委托第三方专业机构，对已经批准的学位授予单位及学位授予点进行质量评估。对经质量评估确认不能保证所授学位质量的，经国务院学位委员会批准，可以视情节分别作出责令限期整改、撤销相应学位授予权等处理”。相比《学位条例》《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》的规定，《学位法草案（征求意见稿）》进一步明确了国务院学位委员会在学位授权点撤销中的法定职权。但是，根据许可法定原则，行政许可的设定、范围、机关及其权限、条件和标准、程序及其法律后果等都必须依据法律、符合法律，不能同法律相抵触。据此，撤销学位授权点的标准和程序仍有待进一步明晰。
其次，根据正当程序原则的要求，学位授权审核应当遵循公平、公开与公正三项正当法律程序的基本要素。所谓公平即平等对待学位授权点申请单位，不得歧视与偏私。公开要求学位授权审核机关在不泄露国家秘密和危害国家安全的前提下，将学位授权审核相关信息向社会公开。公正要求将说明理由制度、陈述与申辩制度以及听证制度引入学位授权审核制度的设计之中，完善学位授权审核的事前事中程序规制及事后救济机制，加强申诉、调解以及行政诉讼等公法权利救济机制建设。诚如金泽刚教授所言：“在法理上，越是重要的行政行为，无疑越应当受到严格的程序约束。为此，无论是评估主体的产生与分配，合格与不合格的具体条件公开，需不需要听取当事人的辩解，这些方面都应该严谨待之。”显然，程序正义对实体正义的实现而言尤为重要。对于学位授权审核这项行政行为而言，唯有健全相应的程序控权机制，方能保障学位授权审核的公信力，维护高校作为行政相对人的合法权益。具体而言，保障作为行政相对人的高校的程序权利能够推进学位授权审核中政府与高校行政程序主体地位的平等化，有利于实现行政权力实际运作的理性化，也有利于保障高校在学位授权点争议中的实体性权利。高校享有的程序权利应包括获得通知权、卷宗阅览权、陈述权、抗辩权、申请权、委托代理权、获得帮助权以及拒绝权。例如根据《行政许可法》第30条的规定，行政机关应当将法律规定的许可事项、条件、依据、数量、申请书示范文本等在办公场所公示，如果申请人对公示内容不理解，行政机关应当说明、解释，提供准确、可靠的信息。据此，高校若对作为行政许可的学位授权审核的标准、程序或依据等事项存有疑义或不理解的，政府应当予以解释。实际上，在强制撤销学位授权点的争议案件中，备受关注的正是撤销学位授权点的事由、标准和依据，其中也包括专家评议的投票规则和判断过程等。
再次，根据信赖利益保护原则的要求，高校获得学位授予权的资格或被赋予自主审核学位授权点的资格不得被恣意撤销或变更。信赖利益保护原则与高校法人的权利保障密切关联，关乎法秩序的安定。当政府撤销一项授益行政行为时，必须考虑信赖利益保护原则的限制，尤其是当这种信赖利益值得被法律保护时。长期以来，我国高校办学自主权的保障具有明显的不确定性和可收回性等特征。从根本上来说，学位授权点的获得以及学位授权自主审核单位身份的授予应该被视为一项高校经由行政许可获得的法律权利，而非政府借由行政指令的方式赋予高校的特权或者“福利”。
最后，从实体正义的角度推进学位授权审核制度改革应从比例原则的角度考量政府规制行为的实质合法性。比例原则要求“目的与手段之间的关系必须具有客观的对称性。禁止任何国家机关采取过度的措施；在实现法定目的的前提下，国家活动对公民的侵害应当减少到最低限度。”目前，我国《学位法草案（征求意见稿）》以及由国务院学位委员会作出的一系列决定都开始关注学位授权审核的规制强度问题，彰显了依据比例原则进行规制的理念。在学位授权审核实践中引入渐进式的惩戒方式能够较好地实现规制成本与规制利益的相对平衡。例如在强制撤销学位点的决定作出之前，国务院学位委员会可以给予学位点所在单位以限期整改的机会，类似的监管措施还有“取消当年申请资格”“通报批评”“约谈”等。但从规制法的基本原理来看，此类监管新政较之反身性治理理念下的“执法金字塔”模型仍显得不够“精明”。概言之，监管新政距离“精明监管”的理想状态仍存在较大距离。此外，为了彰显对高校自主权的尊重，除了运用威慑式的执法策略外，政府应更多选用顺从式的执法策略，以凸显包容审慎监管、信用风险分级分离监管等新型监管理念。
02
明确辅助性原则：
学位管理体制变革的行政组织法透视
诚如湛中乐教授所言，西北政法大学“申博”案所牵动的是学术界和实务界对整个国家学位管理体制变革的关切。在学位管理体制变革的议题中，除了政府与高校的关系之外，尤为值得关注的是国务院学位委员会与省级学位委员会的法律关系。目前，学界关注的焦点是省级学位委员会的法律地位及其权限范围。多数学者倾向于认为，省级学位委员会的权限来源于国务院的行政委托，不具有独立的行政主体地位。例如王大泉认为，省级学位委员会既非法律、法规授权组织，也不是省级政府法定的工作部门，如果严格按照行政复议法的规定审查，其被申请人的主体资格存在一定瑕疵。当然，也有少数学者从司法实践的角度出发，认为省级学位委员会具有独立行政主体的法律地位。
应该指出的是，省级学位委员会法律地位的厘清不仅涉及其是否能够作为行政诉讼案件的被告即可诉性的法律问题，而且涉及行政组织法的问题。然而，现行《学位条例》并未就省级学位委员会的地位作出规定，其法律地位的最高依据来源于《博士硕士学位授权审核办法》第9条有关“受国务院学位委员会委托”的规定。法律地位的模糊直接影响了省级学位委员会权力的行使。实际上，伴随着“放管服”改革进程的加快，省级学位委员会的统筹权、初审权和推荐权已经突破《学位条例》原有的法律空间。为了解决省级学位委员会法律地位与权限边界不明晰的问题，《学位法》中应明确省级学位委员会作为国务院学位委员会下级机关的地位，将其职权视为国务院学位委员会的行政委托。据此，在省级学位委员会与高校发生公法争议时，特定行政诉讼案件中的适格被告应为国务院学位委员会，而非省级学位委员会。
从目前教育部发布的《学位法草案（征求意见稿）》的规定来看，征求意见稿第8条明确了省级学位委员会的法律地位与职责范围，即省级学位委员会的职责权限来源于国务院学位委员会的行政委托。当然，为了实现省级学位委员会权限的进一步扩大与落实，我们可引入行政法学上的辅助性原则。该原则揭示了个人相对于社会和国家、较小的下位组织相对于较大的上位组织所具有的事务处理优先权，包括消极面向与积极面向两方面。前者是指当公民个人或较小的下位组织能够胜任某项事务的处理时，社会、国家或较大的上位组织就不应介入；后者是指当个人或较小的下位组织无法胜任某项事务的处理时，社会、国家或较大的上位组织才能够积极支援协助，必要时亲自接手完成相关任务。
辅助性原则的引入有利于厘清国务院学位委员会与省级学位委员会的法律关系，明确省级学位委员会的权责范围。从理性务实的角度而言，国务院学位委员会对省级学位委员会的行政委托应遵循辅助性原则，将其难以胜任和处理的事项委托给省级学位委员会行使。据此，在省级政府高等教育统筹权行使法治化的进程中，强化省级学位委员会在省级行政区域内开展学位授权审核工作的统筹权，将国务院学位委员会的工作重心转移到授权审核政策和各类授权审核条件的制定，以及最终授权审核结果的批准。当然，为了确保省级学位委员会依法履行国务院学位委员会经由行政委托赋予的权限，国家还必须建立与赋权相匹配的事中事后监管机制与问责机制。
三、功能主义改革进路下
学位授权审核的规制法考察
在高等教育领域“放管服”改革持续推进的治理时代，监管型国家（Regulative State）成为国家治理新的代名词，简除烦苛与提升监管效能成为政府治理体系与治理能力现代化的重要目标。从内部审批向外部许可的性质转变意味着学位授权审核要更加注重政府与高校平等关系乃至合作伙伴关系的构建。为了更好地激发高校作为自主办学实体的活力，促进学位授予单位履行自我规制义务，政府开始推出一系列新的反身性程度更高的监管举措。从功能主义的改革进路出发，引入规制法的基本原理以及受国家规制的学术自我规制原则成为监管型国家兴起背景下学位授权审核制度变革的新动向。
01
受国家规制的学术自我规制：
学位授权审核的基本原则
在学术法领域，合作是顺应学术事务特质的结构。合作原则作为一种缓和的平衡模式，既有利于明确国家公权力介入学术自治领域的途径及其界限，也有助于让学术能够更好地适应国家的规范145。对于学位授权审核而言，《学位法》作为具有规制性的法律，要求立法者和执行机关能够掌握并正确理解相关资讯，掌握受规制领域的运作逻辑，理解事物的本质。据此，从有利于高校适应学位授权审核相关法规范的角度而言，无论是学位授权审核标准的设定（如一级学科博士硕士学位授权点申请基本条件），抑或是学位授权审核的实践（如提供专业评议意见或指导咨询），都能够彰显专家委员会（如学科评议组、专业学位教指委）的作用空间。实际上，专家评议的程序设计增强了学位授权审核的学术属性，使其避免沦为完全意义上的指令管制模式。进言之，为了落实国家与大学的合作关系，国家的法律规范与学位授予单位的自我规制需要共振，如此法律的要求能够持续投射到学位授予单位的自我规制活动中。由此，政府对自我规制活动的监管（即学位授权审核）具有关键性意义。它是法律规范与学术自我规制两套子系统之间建立耦合、持续产生影响的连接点。
02
设定规制标准：
基于标准的学位授权审核
制定规制标准历来是监管机构实施监管的核心议题，也是启动监管的前提。目前，在高等教育领域“放管服”改革的进程中，“标准明确、公平竞争、严格监管”的学位授权审核制度框架已经成型，充分保障了学位授权审核活动的连续性、客观性和透明性。具体而言，国务院学位委员会办公室负责人就《博士硕士学位授权审核办法》答记者问中明确强调了质量标准在授权审核中的主导作用，要求在改变过去分配数量指标做法的同时，提高授权审核的准入门槛，按新增博士硕士学位授予单位、新增博士硕士学位点和自主审核单位分别制定更加细化、水平要求更高的申请基本条件，充分发挥学科评议组和专业学位教指委在授权审核中作用，严格按标准和程序实施审核，保证学位授权审核质量。然而，需要警醒和注意的是，学位授权审核标准的“细致入微”是否意味着监管的高效，能否真正促进学位质量的改进与提升不无疑义。目前关于学位授权审核的标准设定多为量化评估的指标，反映了特定的审计文化和数目字管理理念。但依赖量化的标准体系不利于被规制者形成真正意义上的合规文化。政府过度依赖程序化、精细化的合规体系容易诱发被规制者的“创造性合规”(Creative Compliance)，即遵守规则文字而忽视甚至规避真正的立法意旨和规制意图。从政府规制机构角度而言，偏重详细命令的规制标准体系也不利于其精准定位与防控风险。政府和专家委员会的专家们可能会因此更加关注学位授权点申请者是否遵守与满足各项合规要求，以“打勾式”的方式进行评估，最终导致学位授权审核走向僵化。
03
构建“执法金字塔”：
基于风险的学位授权审核
当前，在高等教育领域“放管服”改革的过程中，一些在市场规制法领域取得良好效果的规制举措（如约谈、抽检）已经被引入学位授权审核，凸显了事中事后监管与包容审慎监管的新思路，体现了基于信用风险分级分类监管的新理念，因应了规制国家中普遍采用的“回应性规制”（Responsive Regulation）模式。一方面，国务院通过对自身法定权限的调整，放权部分学位授予单位自主开展新增博士硕士学位点评审，反映了国家学位制度的主动调适。另一方面，学位授权审核机关根据学位授予单位的信用与风险状况设置差异化的规范强度，实施更加精准的“靶向性监管”，彰显“大道至简”的监管理念。尤其值得关注的是，《博士硕士学位授权审核办法》第六章以专章形式增设“质量监管”，推出了包括“暂停新增学位点”“暂停所属院校新增学位授权”“专项评估”“取消当年申请资格”“通报批评”“约谈”“暂停该地区本次学位授权审核工作”等在内的针对省级学位委员会和学位授予单位的监管措施，改变了既往“重审批、轻监管”的工作导向；在《学位法草案（征求意见稿）》中也设专章规定了学位质量保障与救济事项。显然，限期整改、撤销学位授予权以及撤销自主审核资格将有望纳入《学位法》，成为法定的监管与处罚措施。
从规制法的角度而言，学位授权审核的规制体系包括标准设定、信息搜集与行为矫正机制三个维度。基于风险的学位授权审核应建立在合规信息有效搜集的基础之上。既有的关于学位授予单位的合规信息搜集渠道主要有学位论文抽检以及学位授权点的合格评估与专项评估，但这些信息搜集举措仍不够全面。为此，有学者建议基于过程信息监管的理念，引入“有奖举报”制度，从申报材料提交到最终审核通过，实施全流程监控。除了合规信息搜集之外，学位授权审核机关应更加关注风险等级判定的合理化以及制裁措施的层级化，避免出现风险等级界定形式化的情形。具体而言，制裁措施应容纳民事、行政以及刑事等多种强度的处罚或监管举措。对于学位授权审核的监管而言，监管者应尽可能采用柔性或中性的规制手段，减少刚性手段的使用。此外，无论正式制裁措施的法律属性为何，其下都有一些严厉程度较低的制裁措施，如警告、通报批评、约谈、书面信函、公布违法细节等。这些严厉程度较低的措施在实践中并非鲜见，且同样有效。当规制者有能力并且确实会逐级增加更为严厉的制裁措施时，严厉程度较低的制裁措施或许足以使被规制者纠正行为。实际上，大量研究已表明，使用严厉程度高的制裁措施可能会降低被规制者的责任心和信任度，因此会适得其反。较为理想的思路是，规制者基于精明规制的理念，构建反身性程度更高的合规体系与“执法金字塔”（Enforcement Pyramid），根据学位授予单位的信用风险状况，依次提升制裁的严厉程度。与此同时，规制者应当将高校合规机制的健全程度纳入信用风险判定标准。实际上，已有学者认识到反身性规制的重大挑战在于如何运用规制体系中关键主体之间的相互依存关系将“执法金字塔”的关注重点从控制转向学习。据此，学位授权审核机关借由以学位授予单位自我规制为基础的“内部管理型”规制，引导学位授予单位健全本单位内部学位质量保障制度，完善内部质量保障体系。从长远来看，学位授予单位应进一步提升自身的内部学习能力，推动学位授权审核从合规式的管制与监控转向形塑国家规制与自主治理相统一的规制治理网络。
四、结语：
中国学位授权审核的良法善治
根据《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》的规定和部署，法治政府建设既需要用法治给行政权力定规矩、划界限，也迫切呼唤政府把更多行政资源从事前审批转到事中事后监管上来。自1980年《学位条例》颁布以来，我国建立了中国特色的学位授权审核制度体系，实现了学位管理的制度化与规范化。2021年，教育部发布的《学位法草案（征求意见稿）》更是对“自主审核”这一学位制度改革经验予以确认，以适应学位管理多元化的时代发展趋势，回应学位授予单位的权利诉求。然而，相较于法治政府建设背景下实现学位治理体系与治理能力现代化的客观要求，我国学位授权审核制度仍然存在程序法治意识不足、国务院学位委员会与省级学位委员会法律关系不明以及学术与行政关系含混不清等诸多问题。一方面，在我国学位授权审核实践中仍然存在着大量违反《行政许可法》及其法定原则和精神的现象。另一方面，学位授权审核作为一项以学术资格与学术质量为核心要件的行政许可，其对专家评审制度的尊重、保障以及规范仍有待增强。破解专家权力滥用和同行专家合议决定作用不彰等“悖论式”规制困境，仍然需要更加富有智慧的法治化改革路径。
对于我国而言，简单地从国家学位制度转向大学学位制度，试图套用以美国为代表的行业自律的规制经验不仅无益于问题的解决，甚至可能导致整个学位管理体制的混乱和无序。较为理性与审慎的改革进路是在《学位条例》实质性修订的契机下，推进国家学位制度的调适与变革以及学位授权审核规制治理网络的构建。
一方面，从增强政府公权力合法性与正当性的角度厘清学位授权审核中的一系列行政法律关系，推动学术自治与行政监督的动态平衡与相对分离，建立政府与学位授予单位的合作伙伴关系。当前，我国较为紧迫的任务是借由《学位条例》的修订，将学位授权审核的各个规制环节（如学位授权点的申请、审核、设置与撤销等）全面纳入法治轨道，在《学位法》中进一步完善有关学位授权审核异议处理机制的相关法律条款。根据《学位法草案（征求意见稿）》第14条的规定，“设立学位授予单位、增设学位授予点以及新增自主开展学位授予点审核的学位授予单位，应当按照国务院学位委员会或者省级学位委员会的规定，在申报期限内提出申请”。但是，该规定将异议处理机制限定在教育行政系统内部。此种权利救济机制缺乏权威性、独立性和公正性，难以有效保障学位授权审核申请单位的合法权益。为此，法院以及行政复议的受理机关可以考虑将由学位授权审核引发的行政争议纳入行政复议乃至行政诉讼的渠道，以增强学位授权审核行为的可诉性，突破政府与高校长期存在的“特别权力关系”。又如立法机关可以在《学位法》中进一步细化专家的权利和义务，促进学术同行评议的适度法治化，强化学术评审机制的知识理性。具体而言，《学位法草案（征求意见稿）》第6条规定“国务院学位委员会设立专家组织，负责学位评审评估、质量监督、指导咨询等工作”，但此种关于专家组织职权范围的界定未能厘清国务院学位委员会与专家组织的法律关系以及专家组织决定的法律效力及其可诉性。对此，学位立法应明确专家组织成员的廉洁义务、诚信义务、回避义务以及利益冲突禁止义务等。
另一方面，引入精明规制的理念，促进学位授权审批实践中政府监管效能的提升，进而助推学位授予单位增强自我支配与自我负责意识以及健全自我规制机制。尽管《学位法草案（征求意见稿）》针对学位授予单位或者学位授权点的质量评估状况设置了一系列监管措施，如责令限期整改、撤销相应学位授予权等，但此种监管措施的规制法原理尚未厘清。不同监管措施如何真正体现“执法金字塔”或者渐进式惩戒的理念，仍具有较大的改进空间。此外，《学位法草案（征求意见稿）》采用所谓“不能保证所授学位质量”以及“研究生培养质量或者管理发生严重问题”等不确定法律概念，具有较大的模糊性，容易引发行政裁量权的滥用和恣意行使。对此，学位授权审核机关可考虑进一步完善学位授权审核的裁量基准以及质量评估的标准，透过基于风险与标准的理念优化学位授权审核的规制体制。
分享、在看和点赞