万亿国资划转社保基金，为什么？怎么做？

养老金制度不能是稀里糊涂地补钱

应该要有精算平衡

（资料图片）市民排队换领新“一卡式”社会保障卡。图/视觉中国

国资划转社保之后，社保制度该如何改革？

专访社科院世界社保研究中心主任郑秉文

本刊记者/闵杰

本文首发于总第831期《中国新闻周刊》

支出端越来越大，但收入端的“造血”能力不足，使我国当前社保制度存在不可持续性，亟待进行养老保险综合改革。此前业内预期，养老保险综合改革方案的出台日益临近，将对关系到每位参保人切身利益的养老保险统筹层次、完善个人账户以及延迟退休等重要改革做出制度安排。

近期，社科院世界社保研究中心主任郑秉文在接受《中国新闻周刊》专访时强调，国资划转社保，不能理解单纯为社保“找钱”，而是应该成为改革窗口，推动整个社保制度的深度改革。

现在是社保降费的窗口期

中国新闻周刊：针对新出台的国资划转社保方案，有些声音认为10％的比例不高，你怎么看？

郑秉文：比例不宜定得太高。养老金的缺口问题，还有不可持续性问题，解决的主要办法在于制度设计和制度完善上，应该把精力放在制度改革、调整参数上。

中国新闻周刊：此次《方案》提出，承接主体不干预企业日常生产经营管理，一般不向企业派出董事，你怎么评价？

郑秉文：我个人认为，不应该派出董事。你只是财务投资者，不要指手画脚，这个口子一开，就变成一个新的利益集团了。如果对经营层进行干预，国有经济更没法干了，会变成“二党委”。中央目前的方案中规定，不能大量变现、不干预企业经营，一般不向企业派出董事，这些原则都是很好的。

中国新闻周刊：国资划转社保之后，面临的主要挑战是什么？

郑秉文：不仅是地方，中央的社保基金，也面临保值增值的压力。尤其对地方，未来承接这些划转国资的主体来说，又成立一个国有独资公司，来管理国有资本，能不能管好，这是个问题。

中国新闻周刊：全国社保基金2001年成立来，国资划拨过来的比例占了多少？

郑秉文：每年在制度收入里面占比不超过10％，而不是余额的百分比。目前社保基金每年的收入来自三大块，第一块是财政拨款，第二块是彩票公益金收益，第三块是海外国资减持。财政拨款占到了80％左右，后两块各占10％左右。国资收益补充进社保基金的比例，还是比较微薄的。

中国新闻周刊：这次国资划拨社保，相比过去国有资产收益上缴再注入社保资金池的方式，有什么区别？

郑秉文：与以往不同，这次国有资本划拨，主要还是股权，要用收益形成现金流，注入缺口，不能变现。理论上说，三年以后可以变现，但在实践中会非常非常少。不可能变现，尤其现在要做大做强国有资产。

这些跟以前是不一样的，一方面说明对养老重视，养老的资金池里边以后固定有国有资产的影子，国有资产全民享受，从这个意义上讲，部分实现了全民受益，老百姓感受到了自己是资产的所有者。

另一方面，对国有资产来讲，国有资产的经营，目的性更强了。激励性比以前好了，透明性强了，持有者的多元化对国企的要求提高了，监督性加强了，对国有资产提高运营效率是好事。

中国新闻周刊：为什么说国资划转社保，不能看成是短期“找钱运动”？

郑秉文：国资划转以后，我国养老保险的收入就有四个来源：雇主、雇员、财政补贴和国资划转收益注入。

如果加入了国资划转收益，目的是为了补足视同缴费的缺口，那么，注入之后就该或是减少财政补贴，或是降低费率，这样做了，就有助于代际公平的实现，否则代际是不公平的。也就是说，划转国资之后，制度设计上应稍有变化，否则，平滑代际公平就没有具体措施。

1997年以来我们工作的这一代人，支付了退休的一代，也支付了“视同缴费”，降低由于视同缴费带来的负担，这就是划转国资的合法性。否则，如果不降费，那就容易给人们带来的印象是“找钱运动”。

如果认为养老金有缺口，就立马找钱，那就是“找钱运动”，这个做法我不赞同。我的观点是，先要了解这个制度为什么缺钱，参数之间是否匹配，缺的是哪一块，一定要找到原因，调整制度，这些才是制度建设的根本，是国际上同行的做法。就比如，如果身上疼，不能胡乱吃止疼药，应该找出病根，治根治本。

养老金制度应该是很严密的，不能是稀里糊涂地补钱，应该要有精算平衡。这一次《方案》中也提到了，这也是中央文件中第二次提到了精算平衡。

我认为现在社保降费的窗口期来临了，供给侧结构性改革遇到了好时机，该借着国有资本划转的机会，和社保降费结合在一起。

我国城镇基本养老保险制度

统筹层次太低

中国新闻周刊：目前的社保制度，在应对未来养老压力方面，是否可持续？

郑秉文：从理论上看，可持续性问题主要体现在老龄化加速，我们还没有进入深度老龄化阶段。国家成立全国社会保障基金，目的是用于人口老龄化高峰时期的支付。

从政策上看，我们需要精算作为基础，否则，政策制定过程没有根据，就不知道未来人口和养老金支出的需求，不知道什么时候有缺口，不知道这笔全国社保基金哪一天开闸放水。

我国人口老龄化的发展趋势应该有相应的对策，要知道老龄化的高峰期何时来临，对养老基金形成的什么样的压力，当期制度收入和制度支出有多大的缺口，是否需要储备基金介入，介入力度有多大，国资划转可以有多大的缓解力度，总之，我们要未雨绸缪，但我们建立社保基金的时候，并没有这样的测算。

中国新闻周刊：目前的社会保险基金，整体上全国每年都有结余，是否意味着当期支付压力不大？

郑秉文：这里面有两个口径。从大口径看，如果算上固定的财政补贴，这样的话就没有缺口，因为财政给兜底了。但如果算小口径，就是养老金的缴费收入加上投资收益，按照这个国际上通行的口径来开，每年就有缺口，这个缺口被财政给补上了，1997年以来20年补贴了3万多亿，全部基金余额是4万多亿，意味着4块钱里面有3块钱都是财政补贴的结果。

那么有人会问，为什么一方面有那么大的基金余额，一方面还要财政每年补贴那么多，这不是很矛盾吗？是的，是很矛盾的，巨大的矛盾。这个矛盾就来自我国城镇基本养老保险制度统筹层次太低，造成地区间严重失衡，造成财政资金运用存在低效情况，因为有财政转移支付“转化”而来的庞大的养老保险基金收益率太低，这就是为什么从1991年开始，中央发布的每个文件几乎都提到要提高统筹层次。

中国新闻周刊：各地收支不均衡的现象现在非常突出，广东的养老保险结余很高，但有7个省份已经收不抵支，怎么看待不平衡的现象？

郑秉文：这就是统筹层次低造成的，是中国独有的一个制度现象，任何国家都没有这种现象。因为只有中国，养老基金的具体管理是在地方，由地方负责具体收支核算和日常管理，20年来，逐渐形成了地方利益。但世界范围看，养老保险一般都是全国统筹，参保人交的钱是交给中央政府，在这个国家内部可以自由流动，都能得到支付。

政策上是由国家统一制定，但实际钱在地方手里，就会出现便携性问题，也出现了失衡问题。所以，那些人口聚集区，人口流入省，社保结余的情况就非常好，但人口流出省，就非常困难了。所以，对人口流出省，通过中央财政转移，来支付养老金。而人口流入省，积淀的那些钱，以非常低的利息放在国有银行里，从全国范围来看，相当于财政对养老制度的补贴资金摇身一变，“转换”了国有银行最优质的储户，并且一存就是几十年。在这种情况下，最根本的办法就是提高统筹层次，实行全国统筹。

中国新闻周刊：出现收不抵支的省份需要依靠财政补贴，这部分压力有多大？

郑秉文：财政补贴去年是6500多亿，前年是4700亿，大前年是3500多亿，增速比财政收入增长率还要高，所以压力是越来越大。

中国新闻周刊：黑龙江是全国养老金亏空最严重的省份，目前已经负债232亿，备付能力不足2个月，情况是否很严重？

郑秉文：现收现付下的制度，应该剩多少钱为标准？各国的规定存在非常大的差异性。美国叫基金率，加拿大叫资产支出比。加拿大的规定资产比支出，应该多三倍到四倍，现在改革后追求的是五倍。而美国的规定十年以内基金率，不能低于30％，大概就是三四个月的备付能力，十年以外不能低于零。黑龙江的情况，如果根据美国的规定，那就差不多。所以，备付两个月就是少吗？

第二个问题是，养老金结余是否越多越好？如果全国都按广东的标准去要求，就是好吗？在我看来，如果投资体制低效的情况下越多越不好，越多损失越大，贬值压力非常大。

因为我们的投资体制落后，制度不匹配，导致结余太多是低效的，福利是损失的。所以我们既不能耻笑黑龙江只有2个月的备付能力就是很差，也不能羡慕广东有50多个月的备付能力就是好。广东的损失可能比黑龙江还大，因为福利损失是巨大的。所以，备付能力和支付月数的最高限和最低限都要有个标准，制定标准，各省追逐的标准，尽量往标准上靠，越贴近标准越好。美国和加拿大的标准相差那么大，那么，中国设定一个什么样的标准？这就是另外一个问题了。

中国新闻周刊：目前我国的社保费率是过高了吗？有多大的下降空间？

郑秉文：费率确实太高了，个人和单位的比例都高了。这个没有一个明确的指标，比如，加拿大的缴费率，个人只交4.45％，单位也交4.45％。而我们个人就要交8％，单位缴纳20％，所以跟加拿大比，我们太高了。但问题是，跟加拿大比，我们这么高的缴纳水平，并没有与之相匹配的替代率。加拿大的养老金替代率是25％，我们那么高的缴费却也只有45％的替代率，可是我们的缴费率比加拿大高了好几倍。这就是参数匹配的问题了。

降低缴费率是早晚的事，十多年前就我们就提出过，但当时是没有人理解的。现在进入新常态了，重视了，知道缴费率太高了。如果制度结构不做改革，降低之后就立即面临支付养老金的压力。所以，可以降费，而且应该降费，但是其前提是改革制度，让制度的收入能力大大提高。

值班编辑：陶小草

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