杨秀 刘燕 杨思思 | 我国无人机新闻的法律监管现状、问题及完善路径

原文刊载于《全球传媒学刊》2022年第2期“新闻学研究”专栏。

作

者

杨秀：重庆大学新闻学院副教授、博士生导师。

刘燕：重庆大学新闻学院博士研究生。

杨思思：重庆大学新闻学院硕士研究生。

概

要

【摘  要】为更好规范和保障我国无人机新闻的应用和发展，本研究基于国内无人机新闻法律监管的制度分析，比较了欧洲和美国两种监管模式及其对无人机新闻实践的影响。研究发现，当前我国无人机新闻监管主要存在新闻和信息采集主体的范围和权限模糊、缺乏无人机新闻报道的豁免规定以及未明确无人机新闻与公众隐私和数据保护的边界等问题；欧美无人机新闻监管存在立法差异，美国主要采用渐进式立法策略，对无人机新闻采用先控制后放权的方式；欧洲芬兰等国则采用先放宽后缩紧的立法策略。结合两种模式的经验和教训，本研究最终提出应从保障媒体新闻报道权利的角度出发，完善我国无人机新闻行政许可制度、设置豁免程序以及新增隐私和数据保护条款。

【关键词】无人机新闻；法律；监管；新闻报道

无人机最早诞生于1917年的美国，起初主要应用于军事领域，后来被广泛应用于救灾抢险、城市管理、影像拍摄等民用领域（龙鸿祥，2015）。我国的无人机新闻发展紧跟世界潮流，从2012年开始，全国各大主流媒体相继推出了无人机新闻团队和拍摄项目，比如2012年9月，《重庆晨报》成立航拍工作室（刘禹彤，2019）；2015年6月15日，新华网成立了国内首个新闻无人机编队（宫承波、王凡，2017）。

无人机赋予新闻记者安全和高效地获取重要新闻信息的能力和独特的报道视角，但同时也可能因无人机拍摄滥用而引发安全风险、隐私侵犯和数据泄露等法律问题（宫承波，2017）。“据资料统计，2013年12月17日至2015年9月12日，全球无人机和遥控飞机与民航飞机共发生了327起危险接近事件，其中28次导致航班改变航线。”（中国民用航空网，2017）而根据国内部分媒体报道，“2015年，全国共发生无人机扰航事件4起；2016年猛增至23起；2017年以来，此类事件更加频发”，仅西南地区就已发生十多起（中国民用航空网，2017）。此外，利用无人机进行信息采集或传播的主体无意或故意侵犯他人隐私的行为也时有发生。例如，2017年7月，西安市一名男主播金某利用无人机直播拍摄一女子在家裸居的画面，该违法行为造成了十分恶劣的社会影响（腾讯新闻，2017）。因此加强无人机在新闻传播领域应用的法律监管已成为保障我国无人机行业规范和健康发展的关键。

目前，世界各国已纷纷开始通过立法来解决无人机新闻引发的争议和纠纷。国际上已有美国、芬兰、澳大利亚等多国开展了无人机新闻应用方面的立法实践，我国民航局也从2013年开始陆续颁布适用于无人机新闻的相关规定。目前国内学界对无人机新闻的研究主要集中在无人机新闻应用和发展（刘禹彤，2019）、面临的问题（宫承波，2017）、采访的原则及规范（崔晓，2015）以及对国外无人机新闻传播现状的引介（龙鸿祥，2015）等方面，对于我国无人机新闻具体的制度建设、立法实践标准以及国外当前无人机新闻监管趋势等并未有具体涉及。因此，本文将通过对我国无人机新闻监管的制度现状和问题的分析，结合对欧洲、美国等代表性地区和国家监管经验和教训的考察，提出我国无人机新闻监管的合理模式和制度完善思路，以期进一步规范和促进我国无人机新闻的发展和应用。

一、我国无人机新闻监管的立法现状及法律困境

当前，我国民航局并未出台专门的“无人机新闻管理规定”，而是将无人机新闻统一纳入无人机相关应用的监管范畴。从2013年开始，我国民航局等部门就陆续出台相关法律法规，其中主要包括《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》（2013）、《民用无人机驾驶航空器系统空中交通管理办法》（2016）、《民用无人机驾驶航空器实名制登记管理规定》（2017）、《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》（2018）、《民用无人机驾驶员管理规定（征求意见稿）》（第三次修订）（2019）等。相关立法主要从无人机应用的行政许可、操作规则、飞行范围等三大方面作出规定，由于当前的立法主要是一般性规定，未能将无人机在媒体新闻报道中的特殊性和重要的公共价值作为考量因素，因此并未对无人机新闻涉及的主体范围、空中操作规则豁免、隐私边界以及数据使用安全等问题作出特殊规定，由此可能导致无人机新闻在具体法律适用中面临很多障碍。

（一）无人机新闻和信息采集主体的范围和权限模糊

当前，无人机新闻准入主要适用民航局实施的实名登记和分类管理制度。中国民用航空局于2017年5月16日颁布的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》中第3点针对最大起飞重量为250克以上（含250克）的民用无人机实行实名登记要求：“民用无人机拥有者在该系统中实名登记其拥有产品的信息，并将系统给定的登记标志粘贴在无人机上。”2018年3月21日颁布的《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法（暂行）》（以下简称《办法》）进一步扩大无人机商业用途行政许可范畴，针对“使用最大空机重量为250克以上（含250克）的无人驾驶航空器开展航空喷洒（撒）、航空摄影、空中拍照、表演飞行等作业类和无人机驾驶员培训类的经营活动”，《办法》第二章第七条规定：“申请人应当通过‘民用无人驾驶航空器经营许可证管理系统’在线申请无人驾驶航空器经营许可证，申请人须在线填报以下信息^①，并确保申请材料及信息真实、合法、有效”。2019年4月发布的《民用无人机驾驶员管理规定（征求意见稿）》第4点进一步完善无人机分类等级及申请许可执照规定，无人机执照申请分为两种情形。一种是无需申请执照。包括室内运行的无人机；无人机重量小于1.5千克或在1.5~4千克且起飞重量在1.5~7千克的两种类型无人机，操作人员只需在无人机云交换系统进行备案和在线测试即可；在人烟稀少、空旷的非人口稠密区进行试验的无人机；这些都不需要向民航局申请执照。二是需要申请执照的情况。除以上几种情况外，无人机在隔离空域和融合空域运行都需要向民航局申请执照，主要包括视距内无人机操作（目视视距内径不大于500米，人机相对高度不大于120米）、超视距无人机操作、教员等级以及植保类无人机分类等级。

新闻媒体报道往往不能只是拘泥于室内或人烟稀少的地方，因此虽然新闻媒体可以通过申请视距内无人机操作、超视距无人机操作来实现无人机操作目的，但是由于视距内运行和超视距运行都对驾驶员提出了更高的操作和审批要求，一定程度上阻碍了记者广泛使用无人机进行新闻报道的可能性。此外，当前的立法并未对无人机新闻用途的不同使用主体的登记、授权进行明确区分，可能导致无人机信息和新闻采集滥用风险，比如普遍存在的“黑飞”现象。

（二）缺乏针对无人机新闻报道的豁免规定

中国民用航空局于2016年9月21日颁布的《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》（以下简称《管理办法》）中第一章第四条规定：“民用无人驾驶航空器仅允许在隔离空域内飞行。”第二章第五条规定：“在本办法第二条规定的民用航空使用空域范围内开展民用无人驾驶航空器系统飞行活动，除满足以下全部条件的情况外，应通过地区管理局评审。”同时也对无人机在隔离空域内基本操作规则进行明确，包括“民用无人驾驶航空器最大起飞重量小于或等于7千克；在视距内飞行，且天气条件不影响持续可见无人驾驶航空器；在昼间飞行；不得对飞行活动以外的其他方面造成影响，包括地面人员、设施、环境安全和社会治安等”。此外，《管理办法》第三章第十条对适飞空域划定范围作出明确规定，“飞行密集区、人口稠密区、重点地区、繁忙机场周边空域，原则上不划设民用无人驾驶航空器飞行空域”。国家空中交通管制委员会2018年1月26日发布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》中第五章第三十七条规定：“从事无人机飞行活动的单位或者个人实施飞行前，应当向当地飞行管制部门提出飞行计划申请，经批准后方可实施。”与此同时，第三十七条也对微型、轻型以及植保类无人机在适飞空域内操作无人机作出豁免规定：“微型无人机在禁止飞行空域外飞行，无需申请飞行计划。轻型、植保无人机在相应适飞空域飞行，无需申请飞行计划，但需向综合监管平台实时报送动态信息。”这些规定表明除微型或轻型无人机在适飞空域内无需提前申请计划外，使用其他类型无人机都需要提前报备和申请飞行计划；此外，任何类型民用无人机只可以在隔离空域内飞行，如果需要使用其他空域，必须提前作出申请，并等待审批。

而于新闻来说，时效性和准确性对于事件性新闻而言具有重大意义，如果每一个飞行计划都要获得审批后方可执行，当发生突发公共事件时，依据目前的规定，新闻机构或者记者除非仅使用微型或轻型无人机进行拍摄且不涉及到隔离空域外，否则将可能因来不及提前申请飞行计划并及时获得审批而导致错过最佳报道时机。而当前的立法仅针对一般性的有计划性的无人机使用情形进行规定，并未对涉及公共利益的突发事件情形下的无人机新闻报道适用标准和具体豁免作出明确规定。

（三）未明确无人机新闻与公众隐私和数据保护的边界

在众多地方规范性文件中，都有禁止无人机偷拍个人隐私的规定，例如2017年6月23日由重庆市人民政府出台的《重庆市民用无人驾驶航空器管理暂行办法》中第十六条、2017年8月7日由四川省人民政府出台的《四川省民用无人驾驶航空器安全管理暂行规定》中第二十条、2018年5月3日无锡市城管局发布的《无锡市城市管理局民用无人驾驶航空器管理办法》中第六条都规定：“任何单位、个人不得利用民用无人机实施以下行为”，其中就包括了偷窥、偷拍个人隐私。而在新闻传播视角下，新闻传播的公开性和隐私的私密性存在天然的冲突，无论是普通公民还是公众人物的隐私都可能面临侵权的风险。从当前立法来看，民航局的相关规定中暂时未将无人机可能引发的隐私冲突或数据安全纳入立法范畴，仅个别地方政府对此作出初步规定。因此，对于全国范围内无人机新闻广泛运用引发的隐私或数据纠纷将可能面临无法可依的困境。

总体而言，我国无人机新闻监管制度仍不够完善，尤其是在新闻从业者操作无人机进行新闻采集和报道准入方面、空中报道规范、程序及豁免等方面并未予以明确，而国外在无人机新闻立法方面的经验和教训或许能提供一些思路。

二、欧美无人机新闻监管的立法理念及模式

当前，很多国家已经基于安全目的出台了无人机的相关法规^②，相关规定也直接影响着各国无人机新闻应用的权限和范围。具体从各国监管程度来看，目前主要以欧洲芬兰等国的宽松监管模式和美国相对严格监管模式为主（Lauk et al.，2016）。

（一）欧洲芬兰等国采用宽松监管模式

欧洲多国对无人机新闻持相对温和的立法态度，对新闻媒体使用无人机限制较少。在正式确立统一欧盟层面的法律框架前，欧洲各国普遍基于无人机新闻的商业和非商业用途进行初步规定，相关措施主要集中在飞行许可条件、禁飞范围两个方面。

首先，无人机新闻的飞行行政许可制度方面。欧洲各国普遍认可无人机新闻报道属于非商业用途且符合公共利益价值，因此挪威、爱沙尼亚、芬兰、卢森堡等国法律规定“使用重量小于两千克的小型或轻型无人机通常不受法律管制，或仅受到轻微管制”（Lauk et al.，2016）；根据芬兰2015年生效的《芬兰航空法》（Finnish Aviation Act）关于无人机的相关规定，记者或媒体可以使用无人机进行拍摄或进行任何合理目的操作无人机，在进行新闻报道前记者只需要将无人机活动通知当局，且不要求任何许可或执照（Uskali et al.，2020）；而针对重量不超过25千克的小型无人机，波兰法律规定媒体不需要申请政府审批许可；英国则豁免重量在20千克或以下的“无人飞行系统”的适航性和飞行人员执照要求（The Law Library of Congress & Global Legal Research Center，2016）。这些国家相对宽松的许可制度为媒体使用小型无人机报道突发公共事件或紧急情况下使用无人机提供了重要制度保障。

其次，无人机新闻的禁飞范围和操作规则方面。欧洲各国普遍“禁止无人机在机场或公路附近、人口稠密地区或人群上空飞行”（Lauk et al.，2016）。2018年2月22日，欧洲航空安全局（EASA）公布了关于无人机监管的修订提案，该项提案进一步扩大了无人机新闻报道的可操作性空间，其中规定允许900克以下的无人机可在市区及人流上空飞行，但超过该重量的无人机必须保持安全距离或远离人群密集的地区（环球网，2018）。芬兰无人机相关法律则规定，当无人机驾驶员在确保安全操作情况下，允许3千克以下无人机在城市上空飞行，为新闻记者使用小型无人机报道城市公共事件提供可能（Dronemade，2018）。在飞行高度方面，挪威等国普遍规定“无人机飞行高度不得高于地面120米（394英尺）”，而芬兰、法国则允许无人机最高飞行高度为150米，为无人机新闻报道提供更大的空间；视线要求方面，挪威、德国、英国等部分国家通常要求小型无人机操作限制在视线范围内，但部分国家也允许相关例外，法国允许“无人驾驶飞机在操作飞行员的视线之外，只要另一个人将其保持在视野之内，它就可以在飞行员的视线之外飞行”。此外，法国还允许“重量小于1公斤、飞行时间少于8分钟的无人机根据大气运动自主飞行”（The Law Library of Congress & Global Legal Research Center，2016）。这些规定都为无人机新闻报道突破视线限制提供可能性。

除了安全方面的立法，欧洲个别国家也对无人机新闻可能涉及的隐私、数据安全问题进行规定。芬兰法律明确规定，使用无人机等设备在住宅、私人庭院或其他住宅用途的设施等家庭场所进行监视的行为构成违法（Lauk et al.，2016）。此外，欧盟立法者也考虑将无人机引发的数据安全问题纳入欧盟个人数据保护的立法范围，无人机操作者必须遵守欧洲数据保护相关原则，比如“关于目的限制、数据最小化和相称性的原则以及透明度原则”等（European Parliament，2015）。

（二）美国采用相对严格监管模式

相对欧洲芬兰等国对记者开展的无人机新闻报道采取保护为主、限制为辅的立法态度，美国对无人机新闻的监管相对较为严格。随着无人机技术开始进入新闻、商业、农业等领域，美国联邦航空管理局（Federal Aviation Administration，简称FAA）也出台了相关政策、指南和法规，直接影响着无人机新闻应用和发展。

首先，实施无人机新闻报道的认证和强制性登记制度。2007年美国联邦航空管理局发布了《美国国家领空系统的无人机系统操作临时操作批准指南》（UAS政策05-01），将包括媒体在内的民用无人机纳入监管范畴（Federal Aviation Administration，2007）。2015年联邦航空管理局制定了《联邦航空条例》（the Federal Aviation Regulations）第48部分法规，进一步明确无人机登记和识别的强制性要求，并规定违反登记规则的主体将面临民事或刑事罚款，以及最高三年的监禁（Calandrillo et al.，2020）。这在一定程度上可能会造成媒体开展无人机新闻的“寒蝉效应”。虽然该部分法规在中途因缺乏法定效力被废除，但2018年特朗普政府恢复了该法规，并进一步要求包括媒体在内的商用无人机飞行员必须获得具有小型无人机等级的远程飞行员证书，同时无人机记者或个体还必须在联邦航空局注册他们的无人机及个人详细信息（Fischer，2019）。

其次，明确无人机新闻报道的空中操作规则。随着包括媒体在内的社会各界对放宽无人机监管的敦促和呼吁，2016年6月21日，美国联邦航空管理局发布了《联邦航空条例》第107部分（Part 107 of the Federal Aviation Regulations）（以下简称第107部分），对无人机新闻空中飞行规则进行新的调整（Waite，2016）。其中包括：无人机重量必须低于55磅；禁止在400英尺以上飞行小型无人机（sUAS）；不能飞越人群；无人机操作必须在操作员的视线范围内进行；无人机只能在白天（当地的官方日出/日落时间）操作；在限制空域飞行需要获得空中交通管制许可等（Waite，2016）。这些规定无形中为无人机新闻报道制造很多障碍。正如美国众议院众议员比尔·舒斯特（Bill Shuster）对这项监管规定提出的质疑，“将无人机放在操作员的视线范围内太过严格，会限制无人机的用途”（Aljazeera America，2014）。

第三，设置无人机新闻申请豁免条件和记者紧急情况下操作无人机的“即时授权”程序。第107部分在进一步明确无人机空中运行规则外，也进一步放宽了新闻媒体申请豁免的条件。规定允许无人机记者可以通过联邦航空局的“无人机区”门户网站申请豁免部分要求，记者在申请中可以通过详细说明其无人机基本属性、无人机操作人员的经验和培训水平、无人机操作细节、以及记者如何在无人机操作中规避或减轻可能引发的运营风险等问题；为美国联邦航空管理局对其风险缓解评估提供重要参考和依据，以此降低申请豁免被拒的概率（Federal Aviation Administration，2021）。此外，针对自然灾害或紧急情况，新闻媒体还可在“紧急行动”页面申请快速批准流程，该程序将考虑用于“消防、搜救、执法、公用事业或其他关键基础设施恢复、损害评估证明与灾后恢复有关的保险索赔以及向公众提供重要信息的媒体报道”中应用无人机的情况，但前提是申请者必须拥有无人机操作证书（Federal Aviation Administration，2020）。除了第107部分豁免外，规定还允许无人机记者可以通过“无人机区”门户网站或第三方应用程序提供的低空授权和通知能力（LAANC）工具，申请“即时授权”（一种临时状态）在管制空域飞行，这项授权允许新闻记者在管制空域、机场附近和临时限制区域飞行而不会违法相关规定（Fischer，2019）。

三、欧美无人机新闻监管模式对无人机新闻实践的影响

针对无人机新闻的监管问题，不同监管模式本质上体现出各国监管部门固有的“技术规范”行政思维与无人机新闻自由之间的价值博弈。从欧美无人机新闻监管的具体立法来看，不同模式之间还是存在一定共同点。一是两种模式都将无人机新闻法律适用统一纳入无人机监管范畴；二是各国行政监管大多集中在无人机新闻的登记、注册等准入制度和禁飞范围以及空中操作规则两个核心问题，只是具体参数有所区别；三是不同模式在重点考虑安全问题情况也适当将隐私和数据安全问题纳入立法考虑，以平衡无人机新闻与公民权利。此外，两种模式最大的差异则体现在立法策略上，美国更多采用渐进式立法策略，对无人机新闻采用先控制后放权的方式；而欧洲芬兰等国则采用先放宽后缩紧的立法策略。因此，基于差异化立法策略的不同监管模式对各国无人机新闻实践产生了不同程度的影响和制约。

（一）欧洲芬兰等国宽松监管模式推动无人机新闻的应用

宽松监管模式为新闻媒体使用无人机创造了良好的发展空间，北欧芬兰等国无人机新闻得到广泛的应用和发展。目前，世界新闻自由指数（World Press Freedom Index）排名靠前的欧洲国家，如芬兰、丹麦、瑞典等都允许记者在不受过度限制的情况下发展无人机新闻（Gallardo-Camacho & Breijo，2020）。其中，芬兰率先将无人机充分利用到公共事务的报道中。据学者Uskali等的调查数据，芬兰33个较大的新闻媒体机构中，就有19个使用自己的无人机进行新闻采集和报道，有12个机构主要通过自由职业者或附属新闻机构使用无人机进行新闻拍摄，这两种情况占整个数据的94%，目前仅有少数芬兰媒体暂时未将无人机纳入其报道范畴（Uskali et al.，2020）。此外，无人机新闻在英国、法国等媒体中也在逐渐发展和壮大。可见，无人机新闻报道已经成为欧洲部分媒体的应用和实践常态，且发挥着重要的报道价值，而宽松的法律制度也成为芬兰等大型媒体率先采用无人机进行新闻报道的重要保障（Uskali et al.，2020）。

（二）美国过于僵化的监管模式阻碍无人机新闻应用

美国相对僵化和严格的无人机监管思维和模式不仅为无人机新闻报道设置重重障碍，同时也阻碍了无人机技术的发展与创新。美国联邦航空管理局最初全面禁止无人机商业用途的规定导致了针对无人机新闻记者和媒体的调查和禁令（Holton et al.，2015）。而这一观念明显滞后于无人机的发展和应用。在美国无人机新闻实践中，无论是高校、新闻媒体还是互联网公司都对无人机的新闻和商业应用有着巨大需求，比如美国内布拉斯加林肯分校、密苏里大学较早建立的“无人机新闻实验室”，尝试开展无人机新闻采集的课程和学生培养，而FAA的调查和禁令导致项目中止或停滞；美国大型互联网公司也由于美国严格的监管环境，选择在国外法律宽松的国家进行无人机开发和投资，比如谷歌和亚马逊（The Building-the-National-Dronehockey-League Dept，2015；Statt，2017）。

此外，美国无人机新闻立法中对无人机空中操作的相关限制也阻碍了无人机新闻更好地发挥其重要价值。有学者指出，FAA为了解决安全、隐私等关切而实施的“视线限制和登记要求”不仅无法补救安全或隐私方面的担忧；相反，视线限制和无人机注册要求还“扼杀了无人机技术的创新，降低无人机使用的社会效用”（Calandrillo et al.，2020）。对于新闻媒体而言这些规定更是成为阻碍无人机新闻发展的重要因素。例如，2018年《纽约时报》加州大火报道者表示，由于FAA的严格要求，报道期间记者不得不花费大量精力和时间在协调、沟通以及技术操作上，无形中为媒体报道突发公共事件设置了很多障碍（Fox，2018）。此外，2018年的一项申请超视线范围（BVLOS）的豁免数据显示，提交给航空管理局审查的11325份申请中只有16%获得批准（Zazulia，2018）。

总之，美国FAA制定的无人机监管法规为无人机新闻设置过于严苛的要求，一定程度上阻碍了媒体使用无人机进行新闻报道的可能性。即便近年来美国已经在适当松动其监管举措，但是事实上却没能从根本上改变无人机新闻束手束脚的现状。

四、我国无人机新闻法律监管的完善路径

当前，世界各国对无人机进行监管已是大势所趋，而对无人机新闻如何监管却暂时未达成共识。由于我国无人机新闻发展处于相对不太成熟阶段，因此既要考虑无人机新闻未来的发展动力，也要规避无人机新闻可能引发的负面问题。本研究认为可以结合欧洲和美国两种监管模式的经验和教训，采取保护为主、限制为辅的适度监管模式，完善我国无人机新闻监管的相关规定，以尽可能地促进无人机在新闻领域发挥作用。

（一）完善政府无人机新闻监管理念及相关制度

一方面，从理论和认识层面应将无人机新闻纳入专门的保护和监管范畴，吸纳欧洲芬兰等国宽松监管模式注重保障媒体权利的管理理念，通过保障新闻媒体使用无人机进行新闻采集和报道的权利，充分发挥无人机新闻在公共信息传播和舆论监督方面的重要作用（Davis，2015）。我国《宪法》明确将新闻事业作为重要的公共事业来发展，同时对新闻自由也给予制度保障，由此也可以推定媒体记者利用无人机报道公共事务的自由也应该纳入法律的基本保障范围，因而对于我国无人机新闻监管宜采取以鼓励和保护无人机新闻发展为主，防范无人机安全、隐私隐患等为辅的适度监管模式，明确一般性与特殊性相结合的监管理念。

另一方面，在我国已有的监管政策基础上，结合我国实际情况和现实需要，可参考欧美两种模式的合理和有益的制度设计，进一步完善无人机新闻行政许可制度和禁飞范围及豁免相关规定。一是在无人机新闻准入方面，可以通过增设无人机新闻用途的专门申请类别，完善我国无人机新闻认证机制。目前我国无人机执照申请类别仅对植保类作出单独等级分类，而基于新闻报道对社会公共利益的重要性，笔者认为有必要在我国2019年《民用无人机驾驶员管理规定（征求意见稿）》（第三次修订）第4点关于“执照和等级要求”条款基础上新增“无人机新闻采集和报道分类等级”，明确将无人机新闻作为特殊类别纳入申请范畴；同时针对“无人机新闻主体授权资格方面”。目前可以将申请主体限制在国家官方授权的具有新闻采写资质的媒体和记者，避免无人机信息采集的滥用。二是在完善无人机新闻禁飞制度方面，应适当放宽无人机新闻空中操作权限及豁免条件。首先，可以基于2016年《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》中第二章第五条以及第三章第十条对无人机禁飞范围和空中操作相关规定基础上新增例外规定。笔者认为可以在第二章第五条中“在视距内飞行，且天气条件不影响持续可见无人驾驶航空器”的基础上，借鉴并扩展宽松监管模式中法国的相关规定“无人驾驶飞机在操作飞行员的视线之外，只要另一个人将其保持在视野之内，它就可以在飞行员的视线之外飞行”（The Law Library of Congress & Global Legal Research Center，2016），新增“媒体记者操作无人机在进行新闻报道和拍摄时可以超出记者视线之外，只要另一个人将其保持在视野之内或无人机始终保持在监视器视线范围内就行”；而针对“在昼间飞行（日出到黄昏之间）”规定，也应该针对新闻夜间报道特殊需求作出例外规定，“因夜间新闻报道需要，在适飞空域中允许拥有无人机新闻报道执照的记者在夜间操作无人机”。第三章第十条针对“飞行密集区、人口稠密区、重点地区、繁忙机场周边空域，原则上不划设民用无人驾驶航空器飞行空域”，也可在确保安全基础上适度放宽媒体报道权限，文章认为可参照欧盟允许900克以下的无人机可在市区及人流上空飞行规定，在该条作出例外规定，“微型无人机（1.5千克以下）可在市区及人流上空飞行，但超过该重量的无人机必须保持安全距离或远离人群密集的地区”。其次，可以将“向公众提供重要信息的媒体报道”纳入简化飞行计划审批流程范畴，为媒体新闻报道留出足够的时间和空间。笔者认为可借鉴美国《联邦航空条例》第107部分关于“无人机新闻的流程简化和豁免紧急情况”的相关规定，将2018年《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》第五章第三十七条中“国家无人机在飞行安全高度以下遂行国家作战战备、反恐维稳、抢险救等飞行任务，可适当简化飞行计划审批流程”的具体规定，调整为“无人机在飞行安全高度以下遂行国家作战战备、反恐维稳、抢险救灾、向公众提供重要信息的媒体报道等飞行任务，可适当简化飞行计划审批流程”。此外，在第五章第四十一条规定“使用无人机执行反恐维稳、抢险救灾、医疗救护或者其他紧急任务的，可以提出临时飞行计划申请。临时飞行计划申请最迟应当于起飞30分钟前提出，飞行管制部门应当在起飞15分钟前批复”中明确将无人机进行突发新闻报道纳入其中并完善豁免规定，调整为“使用无人机执行反恐维稳、抢险救灾、医疗救护、报道突发公共事件或者其他紧急任务的，可以提出临时飞行计划申请；临时飞行计划申请最迟应当于起飞30分钟前提出，飞行管制部门应当在起飞15分钟前批复。而因报道洪水、火灾、地震、交通事故、紧急救援等自然灾害或重大突发公共事件等而无法及时提交临时飞行计划时，允许无人机新闻记者事后报备”。最后，在具体简化申请和授权流程方面，还可参照美国“即时授权”规定和程序设计，结合我国民航局门户网站或开发第三方应用程序完善低空授权和通知能力（LAANC）工具，允许新闻记者申请“即时授权”（一种临时状态）在管制空域飞行，以尽可能保证新闻报道的及时性和准确性。

（二）明确无人机新闻报道与公民隐私边界

我国监管部门可以借鉴欧洲芬兰等国禁止无人机对私人场所或空间进行偷拍或监视等隐私侵权行为的相关规定，在最新的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》第四章第二十七条中增加“禁止任何单位、个人使用无人机等设备在住宅、私人庭院或其他住宅用途的设施等家庭场所进行监视或偷拍等行为”，并具体结合《民法典》关于隐私相关规定进行侵权认定。我国《民法典》第一千零三十二条已经对隐私侵权有了相对明确的规定，但是由于无人机往往可以突破私密空间的概念，在公共区域就可能对相关房屋或主体进行拍摄，因此针对这一特殊情况，笔者认为，可以针对不同场景进行区别对待。首先，当记者使用无人机在民航局规定允许操作的区域进行飞行时，如果被拍摄者知道无人机的存在，那么其就不存在合理隐私期待，因为在知晓无人机可能对其进行拍摄时，其可以采取相关措施避免无人机对其隐私进行拍摄；其次，当无人机进行新闻报道时，隐私主体并不知晓被拍摄，而无人机拍摄获得被拍摄主体同意，仍然可以获得法律的豁免；但当无人机新闻拍摄以欺骗手段且隐私主体明确拒绝拍摄情况下获得被拍摄对象的图像信息或隐私信息时，这种情况下无人机新闻将构成隐私侵权（McIntyre，2015）。

（三）明确无人机新闻应用与公民数据保护边界

笔者认为我国监管部门可借鉴欧盟将数据安全问题纳入欧盟个人数据保护的立法范围的监管方式，在最新的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》第五章中新增“禁止无人机操作主体非法使用或泄露无人机相关数据”，并结合《民法典》第一千零三十四条关于个人信息保护相关规定来完善违法认定标准。无人机新闻通过图像拍摄或传感技术可能搜集到个人的地理位置、肖像等情景在特定情况下可以适用《民法典》相关规定，但是在推定行为是否构成侵权时应该确立记者在使用和处理无人机新闻采集到的个人信息方面是否尽到合理注意义务的标准，如果这些信息只是在新闻报道过程中被无意搜集到且没有被记者泄露，将不构成侵权；如果记者故意利用新闻报道的职务之便对搜集到的个人信息进行违法披露和泄露，应该判定构成侵权。

注 释

①开展经营活动申请执照需要填写的信息主要包括：（一）企业法人基本信息；（二）无人驾驶航空器实名登记号；（三）无人机驾驶员培训机构认证编号（此款仅适用于培训类经营活动）；（四）投保地面第三人责任险承诺；（五）企业拟开展的无人驾驶航空器经营项目。

②当前世界范围内美国、芬兰、法国、澳大利亚、日本等多国已经基于无人机安全问题开展相关立法活动并出台相关法律法规。

本文系重庆市社会科学规划项目“《民法典》实施与新闻传播法治建设的关系研究”（项目批准号：2020YBCB121）的阶段性成果。

本文参考文献从略，完整版请参看刊物原文

本文引文格式：杨秀、刘燕、杨思思：《我国无人机新闻的法律监管现状、问题及完善路径》，全球传媒学刊，2022年第2期，108-122页。

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