“多规合一”背景下国土空间划分方法比较

2016年12月27日中办、国办印发的《省级空间规划试点方案》中明确，在海南、宁夏试点基础上，综合考虑地方现有工作基础和相关条件，将吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州等7个省份纳入试点范围；鼓励有条件的试点省份探索协同编制省级空间规划和市县空间规划。

试点工作启动以来，各地结合实际就如何科学合理地划定城镇、农业、生态空间进行了尝试，很多地方跳出了原行业规划的思维定式和熟悉的规划方法，从更广的尺度和更高的视野、各类资源的调控入手，对空间的保护、利用、开发、整治做出安排，体现了规划的先进性、包容性。2018年2月28日，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，赋予新组建的自然资源部“建立空间规划体系并监督实施”的重要职责。2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。

如何科学合理地划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三区三线”，并以此为载体统筹协调各类空间管控手段，整合形成“多规合一”的空间规划，是当前空间规划改革中的一项重要任务。本文通过梳理部分试点地区国土空间划分方法，以期为后续各地开展的国土空间规划方案编制提供借鉴。

由于试点地区开展国土空间划分工作的时间不一致，主导部门也不同，因此在理念和方法上存在一定差异，可初步整合为基于资源环境分析、基于“双评价”工作和基于三条红线优化三类国土空间划分方法。

基于资源环境分析的空间划分

在调查研究区域地理位置、地形地貌、气候水文、植被土壤、社会经济以及土地利用等基础上，识别区域国土开发及与其密切相关的生态环境因素和生态环境问题。通过对资源禀赋与本底特征进行分析，逐次开展资源环境限制性、适宜性、空间协调性等分析评价。即在限制性评价的基础上，国土空间划分结合各评价单元的生态保护、农业生产和建设开发等单项适宜性评价结果，按照优先保障生态保护和农业生产的原则，采用空间叠加分析等方法开展国土空间综合适宜性评价，形成生态、农业和城镇等空间初步划分结果，并结合相关规划进一步协调功能布局，通过复合功能网格评价确定评价单元主导功能。该方法技术路线图如下所示。

图1 基于资源环境分析的技术路线图

首先，开展资源环境限制性评价。在客观认识区域自然条件的基础上，筛选对区域国土空间开发具有限制性的指标，构建资源环境限制性评价体系。根据各指标因子对国土开发的限制性程度，划分为强限制性（如基本农田保护区、自然保护区、水源保护区等），和较强限制性（如地形、地质灾害等）。首先评价各个因子对国土空间利用的限制性，然后将单因素评价结果进行叠加分析，评价国土开发受到的多因素综合限制影响。

其次，开展资源环境适宜性评价。基于资源环境限制性评价结果，综合考虑区域国土开发自然适宜性和社会经济发展适宜性，构建资源环境适宜性评价体系，计算区域资源环境适宜性分值。自然适宜性可以借助限制性评价的指标体系，从适宜性的角度给予各个因子分值，其中强限制性因子采用“一票否决”制，即为不适宜；较强限制性因子根据多因子累加获取其综合自然适宜性。社会经济适宜性则从区域建设开发的角度，综合考虑人口、交通、区位等因子对建设开发的促进作用。综合自然适宜性和社会经济适宜性两方面，最终获得可用于指导区域国土开发的区域资源环境承载力空间格局。

最后，对空间功能合理性进行评价。在适宜性评价基础上，综合划分适宜生态保护、农业生产和城镇建设的功能空间，根据统一的规则和评价指标体系，确定某一评价区域的主要的空间功能，以其科学、合理、适宜的空间功能为主要参考因素，为制定区域开发利用保护策略提供基础支撑。

基于“双评价”工作的空间划分

2018年4月，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话中指出，要在开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，抓紧完成长江经济带生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作，科学谋划国土空间开发保护格局，建立健全国土空间管控机制。

通过“双评价”科学认知国土空间格局分异的自然规律和社会经济规律，对国土空间功能区域进行划分，已经成为国土空间规划的关键基础性工作。其中，资源环境承载能力评价是对自然资源禀赋和生态环境本底的综合评价，确定国土空间在生态保护、农业生产、城镇建设等不同功能指向下的承载能力等级。国土空间开发适宜性是指国土空间对城镇建设、农业生产等不同开发利用方式的适宜程度，国土空间开发适宜性评价是在资源环境承载能力评价的基础上，评价其进行城镇建设、农业生产的适宜程度。基于“双评价”的国土空间划分技术路线图如图2所示。

图2 基于“双评价”的空间划分技术路线图

首先，开展资源环境要素单项评价。围绕生态保护、农业生产、城镇建设功能指向的差异化要求（图3），结合不同层级空间规划评价精度需求，从土地资源、水资源、环境、生态以及灾害等自然要素，构建差异化评价指标体系，逐项开展资源环境要素单项评价。

其次，开展资源环境承载能力集成评价。基于资源环境要素单项评价的分级结果，根据生态保护、农业生产、城镇建设三方面的差异化要求，综合划分生态指向的生态保护等级以及农业、城镇指向的承载能力等级，表征国土空间的自然本底条件对人类生活生产活动综合支撑能力。承载能力等级（生态保护等级）按取值由低至高可划分为I级、II级、III级、IV级、V级5个等级。

最后，开展国土空间开发适宜性评价。根据农业和城镇承载等级评价结果，初选农业生产和城镇建设备选区，结合功能适宜性评价，确定农业生产和城镇建设的适宜区、一般适宜区和不适宜区。

图3 三类功能指向的集成评价

基于三条红线优化的空间划分

生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线是国土空间规划的核心内容，是三区空间科学划定的基础。大部分地区三条红线都存在交叉重叠的现象，面向2035年国土空间规划，应当对三条红线提出进一步的优化方案，并以此为基础进行空间划定。

首先，生态保护红线的初步优化。根据永久基本农田与生态保护红线重叠情况，分别对生态保护红线进行格局优化，在保证生态保护红线整体连片的前提下，减少与永久基本农田的重叠。依据《自然生态空间划定与用途管制技术规程》、《生态保护红线划定指南》中确定的划定原则与方法，坚持红线面积有增加、生态功能有提高、格局整体稳定，对生态保护红线进行局部调整。

其次，城镇开发边界的确定。以城镇开发边界成果为基础，根据现状保留城镇建设用地和规划落地的新增城镇建设用地需求，沿路、河流、山体、绿化带等具有明显隔离作用的标志物或村界，划定城镇扩展边界范围。城镇开发边界的划定须避让生态保护红线和各类保护地范围，应避让优质耕地、地质灾害易发区。城镇建成区内的人文景观类禁止开发区域、河道型饮用水源保护区二级区可划入城镇空间，作为独立单元执行复合管理。

第三，永久基本农田红线的初步确定，以永久基本农田划定成果作为永久基本农田保护红线的初步范围。

图4 空间与红线的关系示意图

在上述工作基础上，初步确定三类空间。其中，生态保护红线优化成果、各类保护地范围和土地利用现状分类中生态用地类型，以及生态保护重要性分析确定的其他需要保护区域，划入自然生态空间初步范围。永久基本农田保护红线初步范围、农业用类型、村庄建设用地、耕地后备资源，作为农业空间的初步范围。城镇开发边界内的区域作为城镇空间的范围。河流、道路等线状用地，可根据其所穿越区域的空间类型，归入相应空间。对初步划定的自然生态空间和农业空间内的各地类进行融合处理，形成初步的空间单元。综合地形地貌、资源分布特点，设定一定面积初始阈值，对自然生态空间和农业空间单元进行归并。空间单元的归并不跨越三条红线，以及各类保护地、空间规划确定的分区边界等管理边界。重要物种栖息地等具有特殊保护价值的区域，面积小于阈值的可作为独立自然生态空间单元。

最后，确定三区三线划定。根据自然生态空间、农业空间的初步范围、综合考虑自然生态空间分级情况，结合永久基本农田补划潜力，确定永久基本农田红线成果。农业空间内的现状永久基本农田全部划入永久基本农田保护红线，一般生态空间和自然生态重点区内连片度大于一定规模的现状永久基本农田，划入永久基本农田保护红线（同时划入农业空间），自然生态核心区内现状永久基本农田不划入永久基本农田保护红线。未划入永久基本农田保护红线的现状永久基本农田，在规划执行过程中，通过在农业空间内进行土地综合整治完成永久基本农田补划后逐步退出。根据永久基本农田保护红线最终划定成果，对生态保护红线初步成果、自然生态空间初步成果和农业空间初步成果进行相应完善，确保三条红线不交叉，三类空间不重叠。

结语

过去涉及城乡空间布局安排的空间规划主要包括土地利用总体规划、城乡规划、主体功能区规划和生态功能区划等。由于这些规划的编制管理机构分散、层级结构和编制标准不统一，经常出现规划目标相抵触、内容相矛盾等问题。陆昊部长2018年5月26日在武汉调研时强调，在空间规划体系和理念中，规划既不是城乡规划，也不是土地利用规划，而应该是国土空间规划。在国土空间划分中，要建立不同层级、能够全覆盖的国土空间划分体系，比如城镇建设用地、生态区、农业区等，各个分类之间是一级并列的，不能有大规模交叉。合理划分之后，在相应层级、相应分区类型中建立规划体系和管控细则，尤其要搞清楚农业区和生态区的关系。在国家统一的国土空间规划编制技术指南尚未正式发布之际，不同试点地区的国土空间划分方法既有相似之处，又存在一定差异，其适用性依据地方基础成果完备程度和规划编制理念而不同。究竟哪种方法更具有科学性和普适性，还需要结合地方实际进行深入研究和实践检验。

作者 | 国图信息 资源与规划中心 袁源

责编 | 王静静

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