新规出台，五大亮点指明政府出资产业投资基金发展新方向

导读：2017年1月13日，国家发展与改革委员会官方网站正式公布了《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，以优化政府投资方式，发挥政府资金的引导作用和放大效应，促进政府出资产业投资基金行业健康有序发展。新规的出台将对政府出资产业投资基金的规范发展起到引导作用，北京市道可特律师事务所金融资本市场团队将分析《暂行办法》出台的现实背景，对政府出资产业投资基金的相关政策进行梳理，解读《暂行办法》的主要内容和五大亮点，并对该办法有待进一步规范的几个方面进行阐述。

2017年1月13日，国家发展与改革委员会（以下简称“国家发改委”）官方网站正式公布了《国家发展改革委关于印发<政府出资产业投资基金管理暂行办法>的通知》（发改财金规[2016]2800号）（以下简称“《通知》”），并以附件的形式发布了《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（以下简称“《暂行办法》”），《暂行办法》建立了一整套以发展改革部门为核心的政府出资产业投资基金的管理、监督和评价体系，以事中事后监管为重点，针对政府出资产业投资基金的募集、登记、投资运作、信息披露、各部门配合监管等主要内容做了全方位的规定，并对国家发改委与地方发展改革部门的监管权限作了较为明确的划分，《暂行办法》于2016年12月30日印发，将于2017年4月1日起施行。

一、《暂行办法》出台的现实背景

政府出资产业投资基金是一种政府出资引导社会资本进入特定的行业领域的重要融资工具，根据《暂行办法》第二条、第三条之规定，政府出资产业投资基金是政府以财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金进行出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。

（一）政府出资产业投资基金的发展现状

近年来，随着国家政策全力推进产业升级创新和供给侧改革，同时在基础设施和公共服务领域大力推进政府和社会资本合作模式（PPP），政府出资产业投资基金已进入了快速发展阶段。来自清科研究中心统计的数据显示，截至2016年底，我国共设立政府投资基金1013支，总规模达53,316.50亿元，其中基础设施类政府投资基金共设立112支，总目标规模21,089.37亿元，股权投资类政府投资基金（包括创业投资基金、产业投资基金等）共901支，总目标规模32,227.13亿元，全国各省市近几年在政策的大力支持下均纷纷建立了政府出资产业投资基金。

（二）政府出资产业投资基金的相关政策梳理

虽然，目前我国政府出资产业投资基金的实践应用已逐步成熟，但政府出资产业投资基金的法律框架和监管体系尚未完全建立：

2014年11月26日，国务院发布了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号），其中明确提到：“大力发展股权投资基金和创业投资基金，鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。政府可以使用包括中央预算内投资在内的财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持”。

2015年11月12日，财政部印发了《政府投资基金暂行管理办法》（以财预〔2015〕210号），随后又出台了《财政部关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》（财建〔2015〕1062号），对政府投资基金的设立、运作和风险控制、终止和退出、预算管理、资产管理以及监督管理进行了规范。

2016年7月5日，中共中央国务院又发布了《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发[2016]18号），提出：“根据发展需要，依法发起设立基础设施建设基金、公共服务发展基金、住房保障发展基金、政府出资产业投资基金等各类基金，充分发挥政府资金的引导作用和放大效应”。

此外，在《暂行办法》发布之前，政府出资产业投资基金可适用的法律法规和相关政策主要有《公司法》《合伙企业法》《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发〔2008〕116号）、《创业投资企业管理暂行办法》（发改委2005年39号令）、《私募投资基金管理办法》（证监会2014年105号令）等。

这些法律法规及规范性文件对产业基金的募集、投资、管理、退出做了不同程度的规定，但始终未能建立完整的产业基金管理体系，规范的发展显然滞后于产业投资基金的发展步伐。在这种背景下，国家发改委及时发布《暂行办法》，无疑是给政府出资产业投资基金的参与方们下了一场及时雨，不仅有助于进一步规范政府出资行为，也能够有效吸引社会资本参与，促进政府出资产业投资基金行业健康有序发展。

二、《暂行办法》主要内容

《暂行办法》共七章四十七条，针对政府出资产业投资基金的募集、投资、管理、退出等环节做了具体规定，并从信息登记、绩效评价和信用评价等角度对政府出资产业投资基金的运行进行监督管理。

第一章是总则，主要对政府出资产业投资基金及其组织形式、管理架构及运行管理等进行界定和原则性规定，明确《暂行办法》加强事中事后信用信息监管的原则，确定信用信息监管方式和监管的主体。

第二章从政府出资产业基金资金募集环节开始进行规制，明确政府出资产业投资基金信用信息的登记管理体制，包括登记程序、登记方法、登记内容等。

第三章主要明确了政府出资产业投资基金应投向的产业领域，并强调了政府出资产业投资基金的具体投资范围。

第四章明确了政府出资产业投资基金的绩效评价体系及评价方法。

第五章确定政府出资产业投资基金行业信用体系建设。

第六章确定政府出资产业投资基金的监督管理，主要是针对基金的信用信息进行具体监管。监管采取现场和非现场“双随机”抽查方式，对政府出资产业投资基金进行业务指导，促进基金规范运作，有效防范风险。

第七章是附则，对《暂行办法》具体施行进行了说明。

三、《暂行办法》五大亮点

（一）双重备案制

一方面，《暂行办法》第二条规定，“本办法所称政府出资产业投资基金，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。” 第十条规定，“政府出资产业投资基金社会资金部分应当采取私募方式募集，募集行为应符合相关法律法规及国家有关部门规定。”可见，政府出资产业投资基金本质上属于私募股权投资基金和创业投资基金，其需要接受中国证券投资基金业协会（以下简称“中基协”）的监管，在“资产管理业务综合报送平台” （原来的私募基金登记备案系统继续使用）按规定日期进行备案。

另一方面，《暂行办法》第十二条规定，“国家发展改革委建立全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统，并指导地方发展改革部门建立本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统。中央各部门及其直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记。地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统登记。发展改革部门应于报送材料齐备后五个工作日内予以登记。”据此，政府出资产业投资基金需要在发展改革部门建立的政府出资产业投资基金信用信息登记系统进行登记。

从上述的分析可以看出，目前对于政府出资产业投资基金，中基协和发改委均有监管权限，需要在中基协及发展改革部门进行双重备案，备案的时间截点均是在基金募集完毕后的20个工作日内。

（二）所有权、管理权、托管权有效分离

首先，根据《暂行办法》第二条和第三条的规定，凡是政府通过财政性资金出资，投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金均属于“政府出资产业投资基金”；

其次，《暂行办法》第五条明确规定“政府出资产业投资基金由基金管理人管理基金资产，由基金托管人托管基金资产。” 第六条规定，“政府出资产业投资基金应坚持市场化运作、专业化管理原则，政府出资人不得参与基金日常管理事务。”

综上可知，政府出资产业投资基金由符合条件的专业基金管理人进行管理，基金的托管则委托给境内的商业银行，政府出资人不得参与基金的日常管理事务，从而实现了政府出资产业投资基金的所有权、管理权和托管权的有效分离，有利于基金的投资运作和专业化管理，有利于充分发挥政府出资产业投资基金在贯彻产业政策、引导民间投资、稳定经济增长等方面的作用。

此外，《暂行办法》在第二十条和第二十一条对于基金管理人和基金托管人的资质提出了明确的要求。与中基协监管的私募股权基金、创业投资基金相比，政府出资产业投资基金在基金管理人的资质和托管方面的要求表现出了不同：一是对政府出资产业投资基金的管理人的实缴资本提出了明确要求，即实收资本不低于1000万元人民币，而在中基协备案的私募股权基金、创业投资基金对管理人的实收资本并未作出明确要求；二是政府出资产业投资基金强制托管，并且要求托管方为商业银行，而受中基协监管的私募股权基金、创业投资基金则并不强制托管，而是依据基金合同是否有约定而定，且托管方并不局限于商业银行，还可以是其他符合规定的机构。

（三）明确基金投资领域和投资范围

《暂行办法》在第三章明确了政府出资产业投资基金的领域和范围，并对禁止投资的业务也做了明确规定：

（四）建立绩效评价体系

《暂行办法》第四章明确国家发展改革委建立并完善政府出资产业投资基金及基金管理人绩效评价指标体系，并对评价指标、方法做了具体的规定：

	评价指标	评价 主体	评价方法
政府出资产业投资基金绩效评价指标体系	基金实缴资本占认缴资本的比例	国家发改委	每年根据评价指标进行系统性评分，并将评分结果适当予以公告。有关评价办法由国家发改委另行制定。金融机构可以根据评分结果对登记的政府出资产业投资基金给予差异化的信贷政策。
基金投向是否符合国家宏观管理政策
基金投资是否存在名股实债等变相增加政府债务的行为，综合评估政府资金的引导作用和放大效应、资金使用效率及对所投产业的拉动效果等
是否存在违反法律、行政法规等行为
基金管理人绩效评价指标体系	基金管理人实际管理的资产总规模	国家发改委	每年根据评价指标进行系统性评分，并将评分结果适当予以公告。有关评价办法由国家发改委另行制定。各级政府部门可以根据评分结果选择基金管理人。
基金管理人过往投资业绩
基金管理人过往投资领域是否符合政府产业政策导向
基金管理人管理的基金运作是否存在公开宣传、向非合格机构投资者销售、违反职业道德底线等违规行为
基金管理人及其管理团队是否受到监管机构的行政处罚，是否被纳入全国信用信息共享平台失信名单
是否存在违反法律、行政法规等行为

上述基金绩效评价体系的建立，有利于政府对基金投资行为进行把控和监督，从而确保政府出资产业投资基金的投资符合国家产业政策和要求、保证基金各参与方的规范化运作，从而降低投资风险、提高资金使用效率，实现政府出资产业投资基金的引导效果。

（五）加强行业信用体系建设

《暂行办法》第五章明确发改委将加强基金行业信用体系建设，一方面将基金、基金管理人和从业人员的信用记录纳入全国信用信息共享平台，另一方面还将通过“信用中国”网站、其他适当方式公布失信的基金、基金管理人和从业人员。不仅如此，对于列入失信联合惩戒名单的基金、基金管理人和从业人员，发改委将联合有关部门予以惩戒，惩戒措施包括但不限于市场禁入、限制作为供应商参加政府采购活动、限制财政补助补贴性资金支持、从严审核发行企业债券等。

四、进一步规范的建议

虽然《暂行办法》对政府出资产业投资基金做了较为全面的规范，但是综观全文并结合国家发改委关于起草《暂行办法》的说明来看，在以下几个方面还存在不确定，未来在施行过程中有待于进一步规范和明确：

一是《暂行办法》的发布和实施并不影响财政部、证监会、中基协等监管部门对政府出资产业投资基金的监管。因此，在《暂行办法》正式实施之后，政府出资产业投资基金将面临发展改革部门、财政部、证监会、中基协等多个监管部门的监管，在监管过程中如何实现多部门之间的配合、对接，避免重复性监管、真正实现政府出资产业投资基金的市场化运作是未来需要进一步明确的一个方面。

二是在《暂行办法》中虽然明确了基金及基金管理人的绩效评价体系，但是对于具体的评价办法还是做了保留，仅说明“有关评价办法由国家发改委另行制定”，故，对此在未来需要予以明确，否则，绩效评价体系将难以具体落实。

综上所述，通过对《暂行办法》的出台背景、主要内容和五大亮点进行分析，北京市道可特律师事务所金融资本市场团队认为国家发改委此次通过《暂行办法》建立健全信用信息登记体系、基金绩效评价体系和基金行业信用体系，从而进一步加强基金的监督管理，促进政府出资产业投资基金的规范运作，相信在《暂行办法》正式实施后，政府资金使用效率将进一步提高，政府资金的引导作用和放大效益将得到保证，政府出资产业投资基金将进入全面规范发展阶段。

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