摘 要
创投基金、政府产业基金在《资管新规》的排除适用下，长期处于无范围、无制度、无监管的三无状态，随着《通知》的出台，创投基金、政府产业基金在私募基金投资首次被正名，创投类的母基金将迎来春天。本文将重点解读《通知》中对金融机构LP 出资的影响，在分析《资管新规》的基础上，梳理《通知》的适用及特殊要点。10月19日，国家发展改革委、中国人民银行、财政部、银保监会、证监会联合发布了《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》（发改财金规〔2019〕1638号，以下简称《通知》），其首次在行政规章中明确了“创业投资基金”和“政府出资产业投资基金”（以下简称“两类基金”）的范围，并着重调整金融机构投资创业投资基金和政府出资产业投资基金的继续投资、合格投资者认定、嵌套层数豁免以及监管主体等问题。该《通知》的发布，是落实《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（银发〔2018〕106号，以下简称《资管新规》）中关于“两类基金”有关规定另行制定的要求，是对《资产新规》中金融机构资产管理产品投资“两类基金”有关事项进一步明确。《通知》明确了“两类基金”适用与《资管新规》及其实施细则的关系，对“两类基金”的投资、运营、监管提出了新的要求，其本质是《资产新规》的延续，其制定思路、主要内容与资管新规及其实施细则的基本原则与价值取向一致。《通知》对于金融机构资管产品投资创业投资基金、政府出资产业投资基金（以下简称“两类基金”）在《资管新规》的框架之下对金融机构向“两类基金”继续出资的问题作出详细规定。在《通知》出台以前，“两类基金”的投融资处于立法空白的状态，依照《资产新规》中的相关规定，大部分金融机构发行的公募理财与私募理财产品均无法投资“两类基金”、可以投资“两类基金”的仅有理财子公司发行的资管产品中的私募理财产品，这一规定限制了“两类基金”的资金来源，阻碍了初创企业的发展，本《通知》的出台，为“两类基金”的投资建立了合法的渠道。《通知》中指出的金融机构可通过股权投资活动配置金融资源投资两类基金，一方面其解决了金融机构对“两类基金”的继续出资问题，完善了金融机构资产管理产品投资体系；另一方面，可以为不同行业、不同规模、不同发展阶段的企业提供与之相适应的风险资本，为高质量发展积累不可或缺的资本金，为创新型企业发展提供关键支持。
2018 年 4 月，中国人民银行、银保监会、证监会等联合发布的《资管新规》中均对“合格投资者”的认定标准做出了明确的规定。至此，“合格投资者”的认定标准基本得到了统一，但由于《资管新规》适用范围明确排除了创业投资基金和政府出资产业投资基金，“两类基金”的合格投资者身份认定没有明确规定，随着《通知》的出台，“两类基金”合格投资者认定前提及标准问题得以解决，《通知》中指出：“管理机构应当加强投资者适当性管理，在向投资者充分披露并提示产品投资性质和投资风险的前提下，可以将该产品整体视为合格投资者。”值得注意的是，该条亦不再适用《资管新规》中向上识别最终投资者的穿透式监管要求，转而要求其将产品整体视为合格投资者，换句话说，在过渡期内，只要投资“两类基金”的SPV+单体合格投资者的人数在 200 人以内即不违规。《通知》中对合格投资者的规定，规范了中心投资者适当性管理，保护了交易各方合法权益，降低了市场运行的整体风险，完善了金融机构资管产品投资制度。
《资管新规》中规定：资产管理产品可以再投资一层资产管理产品，但所投资的资产管理产品不得再投资公募证券投资基金以外的资产管理产品。关于嵌套层数的限制性规定建立起“一层嵌套”的监管逻辑，在《资管新规》的监管体系之下，只允许在资管产品之上嵌套一层的私募基金，否则将不符合《资管新规》的监管要求，故而，合规的嵌套架构为“自有资金→资管产品（含私募基金）→私募基金→直投项目”。与此同时，《资产新规》中明确规定创业投资基金、政府出资产业投资基金适用的法律法规规范应另行制定，《通知》中明确指出符合本通知规定要求的“两类基金”接受资产管理产品及其他私募投资基金投资时，该“两类基金”不视为一层资产管理产品。就此，资管产品嵌套创业投资基金或政府出资产业投资基金的所形成的“政府出资产业投资基金→私募基金→私募基金”或“私募基金→私募基金→创业投资基金/政府出资产业投资基金”的嵌套结构的合规性得到了承认。
为落实中央“放管服”改革精神，同时进一步加强金融风险防范，最大限度消除监管套利空间，《通知》提出对符合本通知规定要求的两类基金和金融机构执行本通知的情况加强监管。其中，《通知》中指出，两类基金应在接受金融机构发行老产品出资后15个工作日内，将金融机构出资及证明该基金符合本通知规定要求的相关材料报发展改革委。《通知》明确规定了“两类基金”的监管主体机构，同时建立起发展改革委与财政部、人民银行、银保监会、证监会、外汇局等的信息互通机制，各部门按照职责分工，对金融机构和两类基金违规行为加强监管，为金融机构资管业务和两类基金持续健康发展营造良好的制度环境，守住不发生系统性金融风险的底线。本《通知》的发布，旨在解决私募股权基金领域存在的治理难题，明确了金融机构可对“两类基金”在过渡期内可继续出资，解决了创投基金和政府产业基金的融资困境；同时对“两类基金”提出有限度豁免，《通知》豁免了“两类基金”的合格投资者识别过程中向上穿透监管问题， 豁免了“两类基金”（不论其是母基金还是子基金的形式存在）作为单独一层基金的层数限制；此外，明确了发改委作为“两类基金”的监管部门以及多部门之间的信息互通机制。《通知》的印发更好的激发了两类基金的作用，促进社会资本和资源支持创新创业和产业转型升级，推动创业投资基金和政府出资产业投资基金规范健康发展，保障整体行业的平稳发展。乔兆姝
北京市道可特律师事务所高级合伙人
教育背景
毕业于中央财经大学经济法专业本科和中国政法大学法律硕士社会职务北京市律师协会私募基金与股权投资法律事务专业委员会委员朝阳区律师协会金融证券业务研究会委员专业领域
私募股权与投资基金、新三板、债券发行、并购重组等个人荣誉北京市朝阳区2015-2018年度优秀律师专业成果参与撰写《直击新三板》、《中国式有限合伙制PE》、《企业并购重组的法律透视》等书籍