道可特特辑·论坛回放 | 孙志刚：政府引导基金发展的现状及面临的挑战
《政府引导基金发展的现状及面临的挑战》
孙志刚
大家好，下面和大家分享一下引导基金相关的现状，以及存在的问题。
今天是两个方面，第一个说一下现在政府引导基金基本的概况。政府引导基金从2002年中关村创业引导基金设立以来，再到目前2020年关于政府引导基金相关的大事，包括政策的演变来看，是经过了几个阶段。大家可以看到，在2015年之前，这个时期的政府引导基金，我们是以创投引导基金的定位来进行的。从2015年以后，引导基金主要是以产业基金、产业发展、招商引资为定位。从2016年以后，引导基金关于暂行管理办法，包括绩效评价相关的要求其实是越来越具体，越来越明细，对政府引导基金的引导作用或者对于监管和可实施越来越严格，这是政府引导基金三个阶段。
第三方统计数据可以看到，截止去年6月份，国内共成立了1300多支政府引导基金，政府引导基金的资深规模也达到了近两万亿。按照统计，政府引导基金的子基金群大概总规模是8万亿左右。这是引导基金从2012年以来基金成立的情况，包括基金规模的情况，这个期间引导基金的增加是爆发式的增长，设立引导基金年均增长率大概是68%。2018年以后，政府引导基金的数量和自身的规模得到了放缓的趋势，结合现在来看，政府引导基金的设立是受到很多限制，对定位有了新的要求。
按照地区对政府引导基金整体的分类，华东地区政府引导基金的规模最大，大概是7000多亿，无论数量还是规模都是全球首位。华北地区的政府引导基金，大概是4000亿，规模和基金的总规模位于全国第二。华南地区的规模大概是3700亿，成立183支基金，数量和规模是全国第三。
2019年上半年政府引导基金新增的数量和规模，最多是华东，其次是华中地区。从各个省份上来看，截止到2019年6月份，引导基金数量最多的省份，包括自身规模最大的还是在广东，是152支引导基金，规模大概是3389亿。整体上引导基金排名前3的省份，依次是广东、江苏、山东，前三位省份引导基金的数量集中度达到了1/3左右。基金自身规模排名前三的，依次是广东、北京、江苏，前三名省份引导基金的规模集中度，达到了41%。北京居前是因为国家级大基金好多都是设立在北京，跟这个有很大的关系。
第二，从政府引导基金募投管退几个方面面临的问题跟大家做一个分享。
❒ 首先是募集阶段。
监管政策日趋严格，社会化募资的难度是越来越大。近两年政府引导基金的出资额持续增加，一般来讲每支子基金出资的比例大概能达到20%-30%，剩下还是有70%-80%的规模要在社会上募集完成。但是资管新规正式实施以来，募资受到很大影响，市场上有相关的统计，募资的数量、规模、平均募资额都有很大的变化。我们自身做了一些统计，高精尖基金合作了近30支，从资管新规以后，无论是整体子资金的规模，包括出资结构，的确发生了很大的变化。原来每支基金大概在8-10个亿左右，现在的基金基本在5-6个亿左右，包括结构，从原来的产业方、金融机构、多元化，现在变得很单一，政府出资从市区出资的比例越来越大。
在募集阶段，从工商和基金业协会监管的角度来看，基金的设立也受到了很大的影响。我们在2015年第一批基金的时候，当时设立和投资大概是一个月的时间，就完成了项目的出资。但是现在按照最新的工商注册和基金业协会的监管，从基金的设立到备案，到完成项目投资，估计需要大概8个月到一年左右，整体的设立周期延长，不确定性也增加了很多。
❒ 其次，投资阶段主要有几个问题。
第一，基金是手段之一，但是支持政策和相关吸引项目的力度还是需要加强的。近几年各地把政府引导基金当做招商引资或者重大项目培育非常重要的手段，但是无论产业发展还是政策的扶持，其实是需要土地、人才、税收相关的综合政策持续协调、协同服务，才能让优质项目出现聚集的，现在看整体效果还不是很好。
第二，整体的投资工具，我们认为还是受限的，比如对于可转债、上市公司定增、二级市场投资、跨境并购等在市场上通用的投资工具，在某些地方的引导基金的投资方式上是有限制的。这样可能对于龙头企业的发展包括产业链的发展，还是存在一些缺失，对产业培育还是有一定影响的。
第三，从引导基金现状来看，竞争激烈且协同机制尚未形成。无论是从国家层面还是从北京市市区联动的角度来看，其实现在各地基金设立了很多，包括各个省、北京市都在梳理自己基金的基本情况，包括围绕不同的行业、围绕不同的阶段都有。但是基金之间的协同，无论是从领域、考核方式、联动上，都没有出现这样的协同机制。无论是从全国的角度还是从各个省市的角度，内耗比较严重，没有形成基金想象当中的良性竞争和配合。
❒ 最后，投后阶段也有一些问题。
第一，对于基金运作效率的影响，政府和市场诉求不同。政府引导基金更多追求的是一个产业的发展和培育，而市场所追求利润的最大化。两方在这样的诉求上怎么样达到平衡，尤其是对于政府引导基金，大家比较关注的落地反投，包括激励机制，我们能不能有更多的让渡机制等等，对基金的运作还是有影响的。现在越来越多的引导基金对于整体的激励机制，作为引导基金来讲还是有欠缺的，包括管理人才缺口也还是有的。因为大家知道，现在很多引导基金都是由国有企业或者相关机构承担的，激励和正常市场化基金的引导还是有欠缺的。人才母基金的管理，我们认为无论是从子基金、行业、项目，包括政府、市场、投资都要有自己的认识，但是这些没有在激励机制上或者人力资源上体现出来。这就造成团队的不稳定性，包括人才缺口，都是出现了一些问题。
第二，在投后方面，比较明显的是基金绩效的评价现在是不够完善的。从国家到各个省份对引导基金的绩效评价是越来越重视、越来越完善，但是整体评价结果的运用机制，包括我们在设立之初的绩效合理性，其实是有缺失的。我们做了很多的绩效工作，但是如何让效果运用机制建立起来，包括我们在设立之初怎么做好事前有绩效目标、事中有监控、事后有评价结果，还要做好探索。包括在不同阶段的基金、基金的投资逻辑等等，怎么引导他们在评价方面还有很多工作要去完善。
第三，政府引导基金母基金整体的管理费用方面，出现了难以覆盖运营成本的问题。因为对于政府引导基金，团队还是要很专业，人员的配备也是有要求的，包括整体的工作之外还有很多的第三方费用。但是怎样和现有的管理费支出和使用结合起来，现在各地的引导基金都出现了相关的问题。我们认为无论是0.5%、1%还是2%，无论实缴还是认缴，都不是非常好的方案，前期设立的时候需要很多投入和支出的，怎么样把运营成本更好覆盖起来，还要给它一些激励，管理费用值得我们再做更多的探讨。
第四，退出阶段。大家知道现在引导基金有很多已经开始有退出了，但是退出有越来越多的问题。退出渠道有限，落地反投难度比较大，怎么样完成落地反投的要求，退出时让利标准和机制，现在还是不明确的。政府引导基金更多是要给市场让利，让市场化的机构有更多的合理机制，这个原来的时候政府引导基金有一些探索，但是现在我们感觉对于这部分，对于怎么去让利，目前争议还是比较大的，实践中也有不同的做法。这部分如果越来越明确，可能会让更多的机构、更好的项目能去实现政府引导基金的退出。基金品牌和优质资产需要亟待规划整合，因为基金都是有期限的，基金一旦退出以后，基金长期以来积累的品牌价值、知识产权怎么样让它再培育，怎么样实现更好的规划整合，这也是在基金到期以后，需要政府的角度多做更多的思考和落地。
整体就是这些，欢迎大家一起交流，一起对高精尖基金的发展提出更多的意见和建议，谢谢大家。
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