道可特研究 | 汇总：关于民行交叉案件规定的立法释义、司法解释、请示答复与重要案例
「 道可特法视界第1732篇原创文章 」
本文针对《行政诉讼法》第六十一条关于民行交叉案件的规定进行注释梳理，内容涵盖相关立法释义、司法解释、请示答复、最高人民法院裁判案例，希望能满足您工作与学习的不时之需。
内容节选自《行政诉讼法注释书》（薛政编著，中国民主法制出版社2020年10月出版），已获授权。【立法·要点注释】
1. 在行政诉讼中一并审理民事争议，应当具备一定的条件。首先，行政诉讼成立，符合起诉条件、起诉期限等规定。其次，该行政诉讼是涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼。再次，当事人在行政诉讼过程中申请一并解决民事争议。最后，行政诉讼与民事诉讼之间具有相关性。而行政诉讼与附带的民事诉讼的相关性主要体现在两个诉讼都涉及某一行政行为的合法性问题。
2. 根据本条第2款的规定，如果在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼，待民事诉讼作出裁判后，再以民事裁判为依据，继续完成行政诉讼程序。实践中，先行解决基础民事争议的做法有时不利于行政争议和民事争议的解决。例如，民事诉讼中法官不会对登记行为的合法性进行审查，登记证书反而成为民事诉讼中的优势证据。因此，本款规定“可以”民事先行，并未作出强制性要求。
【司法解释】
1.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释〔2018〕1号，20180208)
第一百三十七条 公民、法人或者其他组织请求一并审理行政诉讼法第六十一条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。
第一百三十八条 人民法院决定在行政诉讼中一并审理相关民事争议，或者案件当事人一致同意相关民事争议在行政诉讼中一并解决，人民法院准许的，由受理行政案件的人民法院管辖。
公民、法人或者其他组织请求一并审理相关民事争议，人民法院经审查发现行政案件已经超过起诉期限，民事案件尚未立案的，告知当事人另行提起民事诉讼；民事案件已经立案的，由原审判组织继续审理。
人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。当事人就民事争议另行提起民事诉讼并已立案的，人民法院应当中止行政诉讼的审理。民事争议处理期间不计算在行政诉讼审理期限内。
(一) 法律规定应当由行政机关先行处理的；
(二) 违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的；(三) 约定仲裁或者已经提起民事诉讼的；(四) 其他不宜一并审理民事争议的情形。第一百四十条 人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理。
人民法院审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案。
第一百四十一条 人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的除外。
当事人在调解中对民事权益的处分，不能作为审查被诉行政行为合法性的根据。
第一百四十二条 对行政争议和民事争议应当分别裁判。
当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序再审。
(一) 原告死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼的；
(二) 原告丧失诉讼行为能力，尚未确定法定代理人的；(三) 作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的；(四) 一方当事人因不可抗力的事由不能参加诉讼的；(五) 案件涉及法律适用问题，需要送请有权机关作出解释或者确认的；(六) 案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；(七) 其他应当中止诉讼的情形。中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。
(一) 原告死亡，没有近亲属或者近亲属放弃诉讼权利的；
(二) 作为原告的法人或者其他组织终止后，其权利义务的承受人放弃诉讼权利的。【要点注释】[1]
1. 行政审判实践中一并提起民事诉讼的当事人有两种情况：行政诉讼原告可以在起诉时或者审理过程中提起；行政诉讼第三人在审理过程中提起。如果当事人先行提起了民事诉讼，之后提起相关联的行政争议，人民法院认为两案可予以合并，并适用一并审理行民争议诉讼程序审理的需经民事案件原告一方的同意。
2. 应当注意的是，当事人在“第一审开庭审理前”或者“法庭调査中”，提出一并审理民事争议诉讼请求的，人民法院应当依法保障民事诉讼被告一方当事人的诉讼权利，要通过推迟开庭时间、宣布休庭择日另行继续开庭等方式，充分保障民事诉讼被告一方法定的答辩期限。当然，民事诉讼被告一方明确同意放弃相关诉讼权利的除外。
3. 原则上提起一并审理民事争议的时间限定于一审，二审中不能提起，否则有违二审终审的诉讼原则，剥夺了民事争议当事人的上诉权，并导致审级混乱。但是，在二审中完全否定当事人提起民事诉讼的权利，既不符合司法实际情况，而且也难以避免增加讼累和岀现矛盾裁判。因此，在坚持一并提起民事诉讼应限时提岀的原则下，可以借鉴最高人民法院的相关司法解释，有限度地允许当事人在二审中提起。对于当事人在二审中提起民事诉讼的，法院可采取诉前调解的办法，先调解后立案。若调解成功，行政诉讼与民事诉讼可一并结案；若调解不成，告知当事人另行起诉。对于民事诉讼的双方当事人同意由第二审人民法院一并审理的，可以一并裁判。
4. 民事诉讼超过诉讼时效的，如何处理一并审理民事争议诉讼请求问题。民事诉讼中的诉讼时效制度不同于行政诉讼中的起诉期限制度：在行政诉讼中，当事人提起的行政诉讼超过起诉期限会导致案件不予立案或驳回起诉的法律后果。民事诉讼中的诉讼时效完成不成为法院受理民事争议的障碍。诉讼时效完成后权利人的权利本身并不丧失，只丧失实体意义上的诉权即胜诉权，但不丧失程序意义上的诉权即起诉权。因此，如果当事人一方提起民事诉讼，人民法院不能以民事案件超过诉讼时效为由不予立案。
① 关于“法律规定应当由行政机关先行处理的”情形。此主要是指法律规定相关民事争议必须由行政机关先行处理，人民法院对该类民事争议不能直接受理的情形。例如，对于涉及土地、山林、草原等自然资源所有权及使用权等依法应当由行政机关先行处理。《土地管理法》《草原法》《森林法》对此均作出规定，授权相关行政机关对这些争议先行予以裁决。
② 关于“违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的”情形。一般情况下，一并提起民事案件的审理可由受理行政诉讼的法院管辖。但是因为专属管辖具有排他效力、排除效力和限制效力，其效力优先于其他管辖。因此，法院对于专属管辖应主动审査，在产生疑问时，应当依职权进行审査是否遵守了专属管辖规定；而对于一般地域管辖和特殊地域管辖，则不必主动予以关注，只有被告提出管辖权的抗辩时，法院才予以审査。③ 关于“约定仲裁或者已经提起民事诉讼的”情形。民事争议一方当事人不选择一并审理民行争议程序，已经约定另行通过仲裁或者已经提起民事诉讼程序解决相关民事争议的，人民法院不宜纳入一并审理范畴。仲裁协议(条款)的效力主要表现为有效的仲裁协议(条款)排斥法院的管辖权，但这种排斥力存在着例外。同样，在民事争议诉讼已经通过提起民事诉讼进入程序后，当事人已经行使了程序选择权，诉讼已经确定其民事系属，不能再通过一并审理行民争议程序解决。例外的情况是：提起民事争议诉讼的当事人撤回起诉，各方同意一并审理行民争议的，人民法院可予以准许。④ 关于“其他不宜一并审理民事争议的”情形。此为兜底性条款。为避免这项规定成为个别人民法院推诿、不受理当事人请求一并解决民事争议起诉的依据，对此不宜作扩大解释，应当将其限定在人民法院一并审理民事纠纷将会违反法律规定的情形下。6. 关于本解释第141条的理解适用需注意：
① 在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需要以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。
②《行政诉讼法》第60条第1款所规定的调解，针对的是行政机关与行政相对人之间关于行政法上的权利义务，与本条规定的调解针对的事项不相同。③ 当事人在调解中对民事权益的处分包括两种情形，一种是作为基础民事法律关系的处分，另一种是行政行为作出后对民事法律关系产生了影响。对于行政行为后续的民事争议，如果民事争议的当事人达成和解协议的，只要不违反法律法规的强制性规定，人民法院应当允许。当然，该调解协议中对于民事权益的处分不能作为认定被诉行政行为依据的客观事实。7. 关于本解释第142条的理解适用需注意：
① 审理中，确定先决问题，是先审理民事争议，还是先审理行政争议。先决问题的区分取决于具体案件以哪个争议为基础和前提。先决问题可以先行进行裁判。
② 行政诉讼与民事诉讼上诉审的审理原则有所不同，行政诉讼上诉审实行全面审査原则，而民事诉讼的上诉审则受上诉请求范围的限制。9. 本解释第88条规定的终结诉讼，应当由合议庭依法作出裁定，而不能以注销案件的方式结案。裁定应当是书面形式，裁定一经送达即产生法律效力，当事人不能上诉，不能申请复议。
2.《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》(法释〔2009〕20号，20100104)
第十三条第二款 在行政许可案件中，当事人请求一并解决有关民事赔偿问题的，人民法院可以合并审理。
【要点注释】[2]
关于当事人要求就有关民事争议一并解决如何处理的问题，有两种意见。一种意见认为，应当一并解决，以避免不一致的司法裁判，保证司法救济的及时性。另一种意见认为，不宜合并，行政赔偿诉讼之后，原告可以就其损失未获得部分提起民事诉讼。我们倾向于第一种意见。除前述理由外，还有一点：行政行为与民事侵权行为紧密结合在同一法律事实当中，通常是不可分的。
3.《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》(法释〔2010〕15号，20101118)
第八条 当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼。
【要点注释】[3]
原告起诉房屋登记行为时，如果对作为基础关系的转让合同、婚姻、共有、继承等民事法律行为提出异议，人民法院如何处理？我们认为，由于基础关系的定性决定着房屋登记行为的存废，在基础关系存在争议时，处理行政争议的时机可能不成熟。因此，恰当的处理是告知当事人先解决民事争议，行政案件暂不立案，但解决民事争议的时间不应计算在行政诉讼起诉期限内。如果行政诉讼已经受理，怎么办？在民事案件处理期间，应当裁定中止诉讼。
4.《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》(法释〔2014〕9号，20140901)
第二条 人民法院受理工伤认定行政案件后，发现原告或者第三人在提起行政诉讼前已经就是否存在劳动关系申请劳动仲裁或者提起民事诉讼的，应当中止行政案件的审理。
【要点注释】[4]
人民法院在受理工伤认定行政案件后发现职工或者用人单位对是否存在劳动关系发生争议，在处理方式上应当区分情况分别对待。
第一种情况是，职工和用人单位对是否存在劳动关系发生争议，提起行政诉讼前已经申请劳动仲裁或者提起民事诉讼的，人民法院应当中止正在审理的工伤认定行政案件；
第二种情况是，职工和用人单位对是否存在劳动关系发生争议，没有申请劳动仲裁或者提起民事诉讼的，人民法院可以在审理工伤认定行政案件时一并对是否存在劳动关系进行审查。主要考虑到，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。社会保险行政部门在工伤认定程序中已经对是否存在劳动关系作出了判断，进入到行政诉讼程序后，人民法院可以对社会保险部门就是否存在劳动关系的认定进行审查，职工或者用人单位无须就是否存在劳动关系另行申请劳动仲裁或者提起民事诉讼。另外，效率和便民问题也是处理方式选择上的重要考量因素。
同时，鉴于《劳动法》《劳动争议调解仲裁法》和《民事诉讼法》有关申请劳动仲裁或者提起民事诉讼的规定，人民法院发现原告或者第三人在提起行政诉讼前已经就是否存在劳动关系申请劳动仲裁或者提起民事诉讼的，应当依法中止工伤认定行政案件的审理。
【司法文件】
1.《最高人民法院关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》(法办〔2012〕62号，20120307)
三、公司登记涉及民事法律关系的问题
利害关系人以作为公司登记行为之基础的民事行为无效或者应当撤销为由，对登记行为提起行政诉讼的，人民法院经审查可以作出如下处理：对民事行为的真实性问题，可以根据有效证据在行政诉讼中予以认定；对涉及真实性以外的民事争议，可以告知通过民事诉讼等方式解决。
2.《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》(20180723)
19. 民行交叉行政案件中，当事人对基础民事争议既不一并也不另行提起民事诉讼，人民法院对基础民事法律关系应当审查到什么程度。
答：在民行交叉行政案件的审理中，当事人对基础民事争议既不一并，又不另行提起民事诉讼的，人民法院只对与被诉行政行为合法性相关联的基础民事争议的事实和法律问题进行审理。与被诉行政行为合法性无关的基础民事关系的履行争议等内容，不属于行政诉讼的审理范围。
理由：行政诉讼的审理对象是被诉行政行为的合法性。基础民事争议中与被诉行政行为合法性相关联的事实和法律问题属于审查被诉行政行为合法性的范围，人民法院必须对其进行审理并作为判断的依据，否则，不能对被诉行政行为的合法性作出整体的全面判断。以房屋登记民行交叉案件为例，甲名下的房产过户至乙名下，甲不服，提起行政诉讼，请求撤销变更登记的行为，理由是变更登记所依据的甲乙双方买卖房屋的合同是虚假的。与被诉变更登记行为合法性相关的基础民事关系中，甲乙双方的买卖合同真假的事实以及房屋买卖合同的有效性，直接关系到变更登记行为是否合法，属于行政诉讼的审理范围，人民法院必须审理。但是，甲乙双方是否还有应付房款未支付完毕，是否存在延迟交房需承担违约责任的事实和法律责任问题，与被诉变更登记行为的合法性无关，不属于行政诉讼的审理范围，应当另行提起民事诉讼解决。
【请示答复】
《最高人民法院行政审判庭关于对行政诉讼与民事诉讼交叉引起的审理程序如何处理问题的答复》(〔2002〕行他字第10号，20020801)
根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十六条第一款第(五)项[5]的规定，当行政诉讼与民事诉讼交叉且行政诉讼的裁判结果是民事诉讼的定案根据或裁判依据时，应当中止民事诉讼，待行政诉讼终结后再恢复民事诉讼。
【最高人民法院裁判案例】
曹自强、何存发诉衡阳市雁峰区岳屏镇人民政府、衡阳市雁峰区人民政府、衡阳市人民政府房屋拆迁及行政赔偿案[(2019)最高法行再11号]征收补偿案件中房屋所有权存在争议情形下的审查方式
判断房屋安置补偿行为是否有效，应当取决于案涉房屋的所有权归属，该问题应当通过民事途径予以解决，一般情况下不属于征收补偿案件的审查范围。根据《行政诉讼法》第61条第1款的规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。但是，即使当事人未申请一并解决相关民事争议亦未另行提起民事诉讼，法院也可以在行政诉讼案件审理过程中，将被诉行政行为所依据的基础民事争议作为证据进行审查，并以此为基础对被诉行政行为的合法性进行审查。这种审理方式符合新修正的《行政诉讼法》第1条所确定的立法目的，有利于公正、及时审理行政案件，解决行政争议，既可以提高审判效率，又可以实质性化解争议，减少当事人诉累，保障公民的合法权益。
本文内容节选自《行政诉讼法注释书》（薛政编著，中国民主法制出版社2020年10月出版）。
DOCVIT
编者简介
业务领域：行政争议解决、企业行政合规、政府法律顾问
邮箱：xuezheng@dtlawyers.com.cn
道可特研究 | 汇总：关于行政诉讼起诉期限规定的立法释义、司法解释、请示答复与重要案例
精彩推荐
点击图片查看
更多精彩文章请点击以下“栏目名称”阅读