「 道可特法视界第1756篇原创文章 」
前言：双碳背景下，新能源产业作为我国“十四五”规划的战略性新兴产业之一，近年来取得了举世瞩目的成就，新能源行业的投资并购市场也展现出前所未有的活力，《双碳背景下新能源领域法律服务系列文章》系道可特新能源法律服务团队结合相关实战经验，基于对新能源领域法律问题的研究和探索，所撰写的系列文章，文章将涉及新能源项目开发建设和投资并购各阶段的法律问题，包含风电、光伏发电、氢能、储能和生物质能等方面，欢迎持续关注。
何为新能源？新能源（NE）：又称非常规能源。是指传统能源之外的各种能源形式，指刚开始开发利用或正在积极研究、有待推广的能源，如太阳能、地热能、风能、海洋能、生物质能和核聚变能等。为了推动和完善新能源产业的发展，我国陆续出台了一系列新能源产业政策文件。新能源作为我国“十四五”规划的战略性新兴产业之一，借助能源结构优化和国家政策支持，近几年发展态势迅猛，其中水电、风电、光伏发电装机容量均居于世界首位。我国2021年新增光伏发电并网装机容量约5300万千瓦，其中分布式光伏新增约2900万千瓦，约占全部新增光伏发电装机容量的55%，历史上首次突破50%，光伏发电集中式与分布式并举的发展趋势明显。2022年风电和光伏电站发展情况如下图：为了实现2030年“碳达峰”、2060年实现“碳中和”的中长期目标，到2030年我国风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。另外，习近平总书记在党的二十大报告中指出：积极稳妥推进碳达峰碳中和，立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动，深入推进能源革命，加强煤炭清洁高效利用，加快规划建设新型能源体系，积极参与应对气候变化全球治理。可以预见，我国风电和太阳能未来十年将迎来更大规模发展机遇。
新能源项目在整个开发建设过程中，涉及项目前期、项目核准/备案、用地手续办理、工程建设和验收等众多环节，新能源项目的合规开发建设需要经过较为严格的评估、备案、审批程序。通常，光伏、风电新能源项目的开发建设各阶段的审批合规要求散落在十余部不同的法律规定中，本文将针对风电、光伏项目的开发建设，汇总我国现阶段风电光伏项目在核准/备案、开工前及投运前所需办理的重要支持性文件及有关法律规定，展开的有关法律风险的提示和分析。其中，风电项目的开发包括项目立项、项目建设、验收并网以及项目运营四个阶段，具体内容如下：
三、风电项目核准前所需的手续
1. 系列政策出台对风光电项目核准前工作产生的影响2014年国家发改委、中央机构编制委员会办公室《关于一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件的通知》（发改投资〔2014〕2999号）明确：“下列事项一律不再作为企业投资项目核准的前置条件：
① 银行贷款承诺；
② 融资意向书；
③ 资金信用证明；
④ 股东出资承诺；
⑤ 其他资金落实情况证明材料；
⑥ 可行性研究报告审查意见；
⑦ 规划设计方案审查意见；
⑧ 电网接入意见……”。
2017年国家能源局《关于深化能源行业投融资体制改革的实施意见》（国能法改〔2017〕88号）规定：“能源投资项目核准只保留选址意见和用地（用海）预审作为前置条件，除法律法规明确规定的，各级能源项目核准机关一律不得设置任何项目核准的前置条件，不得发放同意开展项目前期工作的‘路条’性文件。”
2019年国务院办公厅《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）规定：调整部分审批时序，环境影响评价、节能评价等评估评价和取水许可等事项在开工前完成即可。前述文件的陆续出台，对于风光电项目的开工前准备和核准工作的影响如下：
① 简化了风电项目核准前置手续，银行贷款承诺、项目融资意向书等资金落实情况证明材料；
② 前期工作批复文件不再是风电项目核准前的支持性文件；③ 环境影响评价文件、可行性研究报告审查意见、电网接入意见等均不再作为项目核准的；④ 风电项目核准前应取得项目列入建设规划及年度发展计划文件，实操中，各地主管部门对于风电项目核准前的手续要求可能存在不一致，通常应取得建设项目用地预审与选址意见书、水土保持批复和社会稳定风险评估批复；⑤ 光伏项目采用备案制，相比较采用核准制的风电项目而言，各地主管部门对备案前应取得的支持性文件规定不一，通常更为简化，具体应根据相应投资主管部门的要求办理。根据有关规范性文件的规定，是否列入年度开发计划关系到风电项目是否能够取得电价及补贴。风电项目纳入年度规模管理的，才能执行当年度标杆上网电价，享受上网补贴以及国家可再生能源发展基金的电价补贴。风电项目是由地方政府在国家依据总量控制制定的建设规划及年度开发指导规模内核准，同时也应纳入年度开发方案，避免发生地方政府投资主管部门超规模核准的情形。根据有关规范性文件的规定，需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位提出用地预审申请，预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目申请报告的必备文件。针对风电项目，项目建设单位申报核准项目时，必须附省级国土资源管理部门预审意见，没有预审意见或预审未通过的，不得核准建设项目。因此，用地预审意见不仅是后期申请项目用地的前置文件，也是项目核准的必备文件之一。根据有关规范性文件的规定，强化建设项目用地规划审查，凡不符合法律规定和土地利用总体规划的，不得通过建设项目用地预审。风电项目还需符合人民政府已经制定的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划，否则，风电项目存在无法取得项目选址意见、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的风险。另外，根据《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资规〔2019〕2号），建设项目用地预审意见与建设项目选址意见书合并，自然资源主管部门同意核发项目用地预审与选址意见书。风电项目的风机基础开挖和道路施工需要进行大量土方作业，可能造成水土流失，根据有关规范性文件的规定，凡从事有可能造成水土流失的开发建设单位和个人，必须编报水土保持方案。其中，核准制项目，在提交项目申请报告前完成水土保持方案报批手续；备案制项目，在办理备案手续后、项目开工前完成水土保持方案报批手续。因此，对于风电项目的开发，水土保持批复文件是项目核准前即应取得的支持性文件，文件中应明确在项目实施过程中应采取的水土保持措施。根据2012年国家发展改革委印发的《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，各地均制定了具体的评估办法，风电项目的投资方也应根据项目所在地的具体要求，对项目的社会稳定风险进行评估。实践中，即使当地未要求进行社会稳定风险评估，项目公司也需要关注项目开发建设可能导致的社会稳定风险，提前做好评估和应对方案。另外，由于风电项目的开发过程中，涉及风机基础、升压站和综合楼用地为永久性用地，需要进行征地并转为建设用地。如果项目开发过程中涉及征收土地的，也应根据《土地管理法》的有关规定，开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。根据2016年国务院《政府核准的投资项目目录（2016年本）》关于须报送核准的发电项目规定明确：“风电站：由地方政府在国家依据总量控制制定的建设规划及年度开发指导规模内核准。”我国对于风电项目实行核准制，核准机关的级别随着我国不断深化的“放管服”改革呈现逐渐下放的趋势。根据2013年5月国务院发布的《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》和同年12月国务院发布的《政府核准的投资项目目录（2013年本）》规定，风电项目由地方政府核准，且省级政府可以根据本地实际情况具体划分地方各级政府的核准权限。因此，风电项目的核准均根据各地方政府职权划分由省级及以下主管机关核准。在实践操作中，各地往往发布了其地方政府核准的投资项目，具体的项目核准机关，在不同时期、不同省份，均有所不同，对于风电项目的核准级别各地区的规定不尽相同。例如：部分地区由省（自治区、直辖市）一级负责核准，如北京市、吉林省等；部分地区由地级市（州、行政公署）一级甚至区（县）一级负责核准，如山东省、内蒙古自治区等省份由市一级负责核准；部分地区根据项目性质、容量、是否跨区域或其他标准进行区分由不同级别政府负责核准，如江苏省规定10MW及以上项目由省一级核准、其他项目由市一级核准，四川省规定集中式风电由省一级核准、分散式风电由市一级核准等。另外，根据国家能源局《关于2018年度风电建设管理有关要求的通知》（国能发新能源〔2018〕47号）和《关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》（国能发新能〔2019〕49号），均明确以后风电项目初分散式发风电项目外均需要通过竞争性配置方式确定开发主体。风电项目的核准文件通常会写明目标项目的名称、建设地址、建设装机容量、项目计划总投资、资金来源、建设时间、核准文件有效期、核准文件的延期等内容。关于风电项目核准文件的有效期问题，根据《企业投资项目核准和备案管理条例》和《风电开发建设管理暂行办法》的有关规定，风电项目应在核准后2年内开工建设，风电场工程是否开工以第一台风电机基础施工为标志。项目需要延期开工的，企业应当在2年期限届满的30工作日前，向核准机关申请延期开工建设。核准机关应当自受理之日起20个工作日内，作出是否同意延期开工建设的决定。开工建设只能延期一次，期限最长不得超过1年。如果违反上述规定，项目原核准机构可按照规定收回项目，同时由核准机关责令停止建设或者责令停产，对企业处项目总投资额1‰以上5‰以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接负责人员处2万元以上5万元以下罚款；属于国家工作人员的，依法给予处分。道可特新能源领域法律服务
【敬请期待】关于光伏项目的类型特征和备案的相关内容，笔者将在双碳背景下新能源领域法律服务系列文章——项目开发备案/核准篇（下）进行分析解读。
李 静北京市道可特律师事务所高级合伙人
北京市道可特律师事务所公司委员会副主任
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陈 杰北京市道可特律师事务所管委会委员北京市道可特律师事务所高级合伙人北京市道可特律师事务所金融专业委员会主任
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