“大部制”改革，内行“履新”，医疗监管风往哪吹？

如果说创新是中国发展的新引擎，那么改革就是必不可少的点火器，要采取更加有效的措施把创新引擎全速发动起来。

近期，医疗监管改革热点不断，一个职能更加集中、权责更加清晰、效率更加高效的监管体系正在建立起来，医疗监管正迎来深刻变革。

“大部制”改革，“内行”履新。医疗监管改革及人事调整释放了哪些信号，医疗监管有哪些变与不变，新官上任三把火向何处烧，医疗监管风往哪吹？动脉网梳理了行业对以上问题的看法。

大部制改革：医疗的归医疗，市场的归市场

机构改革是政府职能转变的重要特征。

80年代，主题是“提高政府工作效率，实行干部年轻化”；90年代是“适应市场经济体制需要”；到2008年，机构迎来更大调整，迈出了改革的关键一步。

机构改革可以化解政府部门中存在的机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突，有助于减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能；也是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。

 “2018年政府工作报告”指出，在今后一段时间，仍将全面提高政府效能。优化政府机构设置和职能配置，深化机构改革，形成职责明确、依法行政的政府治理体系，增强政府公信力和执行力。

在“放管服”顶层设计下，医疗监管也迎来了大改革。据已获通过的国务院机构改革方案，涉及医疗行业监管变化包括：

1. 组建国家卫生健康委员会。将国家卫计委、国务院医改办、全国老龄办、工信部牵头的控烟职责、国家安监总局负责的职业安全监管职责整合，作为国务院组成部门。不再保留国家卫计委，不再设立国务院医改办。

业界认为，组建国家卫生健康委员会，释放了几个信号：其一是卫健委的职能将更加聚焦，侧重于国民健康政策的制定、医改持续推进、医疗服务监管等；而特意突出的“健康”二字，则凸显了由“治疗”向“防治”的转变，或对健康管理、养老、消费医疗等行业有正面引导。

2. 组建国家市场监督管理总局。将国家工商总局、质检总局、CFDA等的职责进行整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。

新组建的国家市场监督管理总局职责包括市场综合监督管理、市场监管综合执法、反垄断执法、质量安全、认可认证等；考虑到药品监管的特殊性，单独组建国家药品监督管理局，药品监管机构只设到省一级，药品经营销售等行为的监管，由市县市场监管部门统一承担。

实际上，在机构改革方案公布之前，药品监管已进行了创新尝试，全国已有十多个省市在执行市场监管综合执法，采取工商、质检、食药监“三合一”模式。

从试验效果看，既有成效，亦有挑战，挑战在于药品监管职能弱化、监管队伍专业知识及技能欠缺等。机构改革之后，将直面这些挑战。

3.  组建国家医疗保障局。这是一个全新组建的部门，其职能由人社部城镇职工和城镇居民基本医疗保险及生育保险、卫计委新型农村合作医疗整合而来，即“三保合一”；还包括发改委药品和医疗服务价格管理职责、民政部医疗救助职责等。

由于主要负责医保基金管理及医疗费用支出，国家医疗保障局亦被称为“医保钱袋子”及“史上最强医保支付方”。

业界认为，医疗保障局统一管理医保基金收支之后，或对医疗服务价格体系形成、药品招标采购、医保报销规则等进行调整。

考虑到医保基金承压，未来或进行更多以支付方为主导的控费，“医保支付谈判”、“按病种付费”等亦将持续推进。

4.  其他与医疗监管关系较为密切的机构调整还包括：将全国社会保障基金理事会由国务院管理调整为由财政部管理，承担基金安全和保值增值的主体责任；改革国税地税征管体制，将省级和省级以下国税地税机构合并。国税地税合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制。

业内认为，国税地税征管体制改革，有利于精简企业纳税流程，降低企业纳税成本，同时有助于建立更清明的纳税环境。

整体而言，机构改革方案将改变此前医疗监管“九龙治水”局面，使得医疗、医保、医药改革联动，形成职责明确、权责清晰的监管体系。

“内行”履新，新官上任三把火怎么烧？

3月19日上午，十三届全国人大一次会议第七次全体会议经过投票表决，决定马晓伟为国家卫生健康委员会主任。

马晓伟自2013年4月起，任国家卫生和计划生育委员会副主任、党组成员，此前一直在地方及国家卫生系统任职，有近20年的医疗监管经验，并亲历了多轮机构改革和医疗改革。

“卫健委”首任主任 马晓伟 

资料显示，马晓伟为山西省五台县人，出生于1959年12月，1977年8月参加工作。1978年4月至1982年12月在中国医科大学医疗系学习，毕业后历任：

• 卫生部科学教育司干部、办公厅秘书

• 中国医科大学附属第一医院副研究员、研究员、副院长、院长、党委书记
  

• 中国医科大学副校长
  

• 辽宁省卫生厅厅长、党组书记
  

• 卫生部副部长、党组成员
  

马晓伟在国家卫计委期间主要负责规划与信息、基层卫生、妇幼卫生和计划生育技术服务等工作，分管规划与信息司、基层卫生司、妇幼健康服务司，中国医学科学院北京协和医学院、药具管理中心、中国医学科学院北京协和医院、科学技术研究所、统计信息中心、卫生发展研究中心、国家医学考试中心、国家心血管病中心、国家癌症中心，中国疾病预防控制中心妇幼保健中心，及联系中华医学会。

出身于医疗专业，且在医疗系统有多年的工作经验，马晓伟的上任可称为“内行”履新。

俗话说“新官上任三把火”，从其在卫计委任职期间的主管工作重点及政见来看，这三把火可能在分级诊疗、医保控费、医疗人才队伍建设上做文章。

首先是分级诊疗，分级诊疗制度，就是要按照疾病的轻、重、缓、急及治疗的难易程度进行分级，不同级别的医疗机构承担不同疾病的治疗，实现基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的诊疗模式。

“新医改”以来，分级诊疗工作即为政策重点，随着分级诊疗政策部署完善，家庭医生、远程医疗、慢病管理、基层医疗等配合措施亦不断完善，初步构建了分级诊疗医疗环境。

近年，医联体建设亦成为分级诊疗的重要抓手。通过医联体建设，实现医疗机构功能的定位归位，促进优质医疗资源联动，提升基层医疗服务能力，完善分工协作机制，推动分级诊疗制度实现。

其次是医保控费，过度医疗、伪造材料报销、挂床等行为，造成了医保基金的滥用，在医保基本面扩大之后，控费迫在眉睫。

近年，主管部门采取了多样化的控费方式，包括总额控制、按人头付费、按病种付费、限抗限辅等。新成立的医疗保障局将全面管理医保收支，同时卫健委仍将负责卫生健康政策制定、医疗机构改革等，与医疗保障局联合进行医保控费亦为题中应有之意。

最后是医疗人才队伍建设，“十三五”全国卫生计生人才发展规划提到，我国卫生计生人才发展的一些结构性、制度性矛盾仍然突出，人才结构和分布尚不合理，基层人才、公共卫生人才以及健康服务人才短缺，人才发展的政策环境还有待完善。

下一步医疗卫生人才发展的重点应该落在基层卫生计生人才队伍建设、急需紧缺专业人才队伍建设、高层次和管理人才队伍建设等方面。

分级诊疗、医保控费、医疗人才队伍建设是“医改”的三篇真文章，基层人才队伍建设可强基层，基层强可以留住病人，基层、三甲联动则实现分级诊疗，三者互相嵌套、互为表里。新组建的卫健委要做好全国健康政策的制定，又兼顾分级诊疗体系的搭建和医保控费实际需求，对于刚刚履新的卫健委主任来说，这三把火不得不烧，而且要烧得旺才行。

医疗行业将有哪些变化？

“大部制”改革，“内行”履新。我们认为，以上变化将从药械研发创新、生产流通、招标采购、临床应用，医疗机构人事薪酬、价格体系、收入结构，医保筹资、资金管理、控费等方面影响医疗行业，涉及到医疗产业链的方方面面。可能出现的变化包括：

1. 药械研发创新持续推进。

国家食药监总局职能被整合进新组建的市场监督管理总局，但由于药品监管的特殊性，将单独组建国家药品监督管理局，意味着药监的职能将不会出现大的改变，此前所推的药物一致性评价、药品上市许可持有人制度、深化审评审批鼓励药械创新、加入ICH、新药进口“绿色通道”等政策仍然有效，创新，依然是药械发展的重要方向。

从产业环境看，由于监管更加聚焦，医保控费、流通管理等也相应加强，或利好市场竞争力更强的创新产品，促进产业升级。

2. 药品集采招标更加严格。

“最强医保支付方”的出现，意味着医保基金的筹资使用更加集中化，医疗保障局将进一步参与到招标采购过程中，真正发挥“钱袋子”的作用。

联系福建等地的经验，医保局将直接与药械供应商谈判，切实降低药械采购价格。

另外，在职能转换后期，医保局或以“政府购买服务”的方式与社会机构进行合作，进行GPO采购等的试点。

3. 公立医院综合改革持续推进。

公立医院综合改革包括人事薪酬、医药分家、分级诊疗等方方面面，卫健委组建之后，或有意识加强公立医院综合改革，破除以药养医，完善分级诊疗体系。

另外，对社会办医的鼓励亦将持续，此前已放开了十类第三方独立医疗机构的审批，随着公立医院综合改革推进，放开的种类将陆续增多，真正实现“多层次，多样化”的医疗体系的建立，更好满足群众医疗需求。

4. 商业健康险或迎利好。

基本医疗保险已基本覆盖全民，其核心逻辑是“广覆盖、保基本”，随着医保基金承压，医保控费仍将是未来一段时间的主题。在此情况下，商业健康险将成为医保的有力补充。

商业健康险将与医疗服务机构、健康管理机构、康复服务机构等合作，为居民提供优质、方便的保险及医疗服务。

5. 中医药发展仍为重点。

本次机构改革方案中涉及中医药的是“国家中医药管理局由国家卫生健康委员会管理”，这意味着中医在医疗体系中仍占据重要序列。

中医是中国五千年文明的智慧结晶，持续不断地推动着我国医药健康事业的发展。近年政策明确提出要振兴传统中医药事业，并做出了全面的战略部署。

中医“治未病”理念与由“治疗”向“防治”转变的卫生健康政策要点具有协同性，中医或在基层卫生、疾病防治等方面发挥作用。

6. 大健康产业诸多方向将被催热。

由卫计委向卫健委转变，意味着“健康”愈发受到重视。

卫健委职能还包括计划生育、老龄化应对、公共卫生等，在生育率迎来拐点、老龄化日益加剧的情况下，围绕生育、养老将出现诸多机会，比如辅助生殖、妇产孕婴、养老照护、医养结合等；对于健康人群，消费医疗、医疗旅游、健康管理等亦将得到重视，“健康中国战略”将持续推进，万亿市场的大健康产业即将被催热。

罗马不是一天建成的，政府、产业、民众三方满意的医疗健康体系亦不是一天建立的。应该看到，在“全面深化改革”的过程中，医疗监管正在进行诸多调整，以兼顾各方利益。

全面深化改革，新在全面，难在深化。“大部制”改革，“内行”履新，医疗监管的这些改革，将给医疗产业带来深刻变化，值得拭目以待。

*头图基于CC0协议引用。

文|高康平

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