招商引资中政府税收返还、税收优惠政策的法律风险

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成立11年来，明税累计为1000余家企业及高净值个人提供涉税法律服务，行业涉及高新科技、金融、影视、房地产、教育等多个领域。

霍尔果斯，曾因其丰富的税收优惠政策被誉为“税收天堂”，成功吸引了众多影视公司等行业巨头落户。然而，随着对税收优惠政策的逐步清理，霍尔果斯目前仅保留了“五免五减半”政策，象征着其对税收优惠的逐渐常态化，反映出全国税收优惠政策清理趋势的一部分。

为应对税收优惠政策的调整，地方政府采取了多元化的策略。招商引资策略的核心在于地方政府通过财政和税收激励措施吸引投资，以促进地区经济发展。然而，现行法律未赋予地方政府制定税收优惠政策的权力。在此框架下，地方政府通过行政承诺等形式，为企业提供税收减免，却可能面临法律审查和政策执行的风险。

综合近年来中央政府关于招商引资的政策规定及具体案例分析，发现尽管2015年《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》后既有优惠政策继续有效，但未来缺乏法律依据的地方政府税收优惠承诺可能会被视为无效，增加了企业面临的不确定性风险。

一、中央层面政策法规速览

二、司法实践对招商引资协议引起的常见问题

各地政府与相对人因为签订返税性质的合作协议或者类似返税的承诺类文件，但是在实际执行中均有不同的原因导致协议未能完全履行，从而引发了相关的风险，本文对部分公开的案例进行检索，发现在实际执行中存在以下诸多问题在税收协议是否有效，纳税人是否应当返还收到的“返税”奖励款，相关部门发放的奖励是否合法，甚至部分企业为了取得奖励虚开发票等。具体如下：

（一）税返协议被判无效

1、“先征后返”企业败诉，政府招商奖励承诺有风险

2003年4月18日，天友公司与庐江县政府签订了一项涉及庐江县大市场B区项目的开发建设协议。根据该协议，天友公司在销售不动产营业税、土地增值税和企业所得税按规定标准征收后，将分别获得30%、80%和全部县级留成部分的奖励。天友公司依据协议缴纳了总计约2160万元的税款，并期待获得约1128万元的税收奖励。

天友公司在多次要求兑现奖励未果后，向庐江县政府提交了书面申请报告和律师函，但庐江县政府仍未履行协议。天友公司向合肥市中院提起诉讼，请求法院判决庐江县政府履行协议并支付相应的税收奖励。然而，一审法院不支持天友公司的诉讼请求，二审法院维持原判。

法院认为，协议中的税收奖励条款实质上构成了一种“先征后返”的税收安排，这与中国的《税收征收管理法》和相关国家规定相冲突，违反了国家法律的强制性规定。根据《合同法》第五十二条第五项的规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同条款是无效的。因此，法院认定双方签订的协议中的税收奖励条款无效，天友公司的诉讼请求未能得到支持。

2、四川某企业诉乐山高新技术产业开发区管理委员会税收行政允诺

根据相关行政判决书，乐山市政府曾发布通知，为支持某重点项目提供税收优惠，包括增值税和所得税的返还政策。新光公司作为高新技术企业，依据该通知享受了税收优惠。后来，新光公司因破产清算，其破产管理人要求政府按照通知支付一定数额的税收返还款，但未得到满足，因此提起诉讼。

法院审理后裁定，由于该通知未获国务院批准，所规定的税收优惠政策无效，因此不支持新光公司依据该通知要求的税收返还。

3、政府以行政协议无效为由拒绝履行协议义务的司法审查

2005年，安丘市政府与正泰公司签订合同，承诺为长安路改造及房屋开发项目提供税款返还优惠。正泰公司随后成立了讯驰公司，负责项目的具体实施，包括基础设施建设、商铺和住宅开发，以及拆迁补偿安置。项目完成后，讯驰公司要求安丘市政府按合同返还税款，但市政府未履行，导致讯驰公司提起行政诉讼。

潍坊市中级人民法院一审判决，合同中关于免收某些税费的条款因违反《税收征收管理法》而无效，但涉及营业税和所得税地方留成部分的返还条款有效，市政府应返还讯驰公司税款共计约455万元。山东省高级人民法院二审则认为，讯驰公司无权再次要求已缴纳的土地增值税和土地使用税的返还，且应全额返还营业税和所得税地方留成部分，推翻了一审的部分判决。

此案例反映了政府与企业间合同履行的法律争议，特别是在税收优惠政策的合法性和执行上。法院的判决强调了合同条款必须符合法律规定，同时也体现了对政府行为的法律约束，确保税收政策的合法性和公平性。

4、杭州某街道办被诉要求兑现税收贡献奖励

根据（2019）浙0108行初81号判决书，长河街道办事处与金潮房地产开发有限公司在2007年签订了一份协议书，其中包含了对金潮公司的产业扶持和经济激励条款。这些激励措施是基于长河街道办事处之前发布的《关于进一步加强招商引资工作意见的通知》。2009年，长河街道办事处在一次会议中明确了对金潮公司的具体税收贡献奖励政策，即项目上缴税收对街道财政贡献部分的25%将奖励给金潮公司。

2019年，金潮公司向长河街道办事处邮寄律师函，要求兑现自2016年以来的税收贡献奖励及利息等。法院在审理此案时，确认了协议书的有效性，认为不存在违反《合同法》第五十二条的合同无效情形，也不存在《行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形。因此，法院判决街道办应继续履行协议。

然而，法院也指出，根据《国务院关于税收优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕第25号），地方政府在该文件出台之后作出的任何违反税收法定原则的税收优惠承诺，无论是直接的还是间接的，都应被认定为无效。这意味着，如果地方政府在2015年之后出台的税收优惠政策未经国务院批准，这些政策将不具备法律效力。

5、最高法判例：与税收挂钩的行政允诺，法院不予支持

根据最高人民法院（2020）最高法行申9021号行政裁定书的内容，襄阳市政府曾制定政策，对在当地减持限售股并缴纳税款的个人投资者提供税收奖励，奖励比例为实际缴纳个人所得税的39.5%。这一政策通过市政府的会议纪要（第81期）对外公布，并明确了奖励的对象、标准和流程。任某作为投资者，在了解到该政策后，将持有的股票转入证券公司进行减持，并缴纳了个人所得税。基于襄阳市政府的这一政策允诺，任某在当地进行了减持操作，并申请了相应的奖励。襄阳市政府兑付了部分奖励金，共计493万元，但仍有1221万元未支付。

任某因此向法院提起诉讼，要求襄阳市政府兑付剩余的奖励金。案件经过审理，最高人民法院在2020年8月31日的裁定中认为，襄阳市政府的行政允诺违反了相关法律规定，因此裁定驳回任某的再审申请，不支持任某要求襄阳市政府继续履行支付剩余奖励金的义务。

6、某政府以“协税护税”名义违规发放奖励金

安徽省怀远县2019年将建筑业税收征管情况纳入当地经济运行“一季一考核”奖惩机制，并于2020年8月违规发放2019年度经济发展考核奖金201.54万元。2020年4月，怀远县再次将税收指标列入年度财政收支目标考核，将县税收保障工作领导小组办公室发现“问题”的办理结果纳入部门单位年度目标考核，按季度考核各乡镇和县直各部门税收等财政收入指标完成情况。此外，怀远县打着“协税护税”旗号，提出在2020年度考核工作中对税收排名靠前的单位发放奖励金，其中的40%直接用于奖励部门主要负责人，剩余部分由各部门根据内部职能以“协税护税”贡献率为标准，奖励具体工作人员；对未履行“协税护税”任务导致税收流失且税款无法追回的，扣减该部门同等金额公用经费，允许各乡镇参照执行。上述行为违反了不得违规对下级政府财政收入等指标进行考核排名等规定。

对于督查发现的问题，安徽省怀远县政府表示照单全收，立即停止有关违规行为，严肃开展自查整改。

（二）未履行纳税义务

1、多名自然人取得个税奖励款未申报缴纳个人所得税被处罚

政府税收奖励的合法性争议不仅存在于与企业的行政允诺中，自然人个税奖励也面临无效的问题。据国家税务总局宜昌市税务局多个行政处罚决定书显示，多名自然人因取得个人所得税奖励款，未在法定期限内申报缴纳个人所得税款被税务局处罚，最高处以二倍罚款：

部分行政处罚书内容如下：

余某某：取得个税奖励款未申报缴纳个人所得税。从夷陵区财政部门取得个税奖励款未申报缴纳个人所得税2018年5月30日至2021年8月30日，夷陵区政府按照《宜昌市夷陵区人民政府关于招商引进湖北裕东科技有限公司、宜昌裕华投资发展股份有限公司、宜昌裕宏投资发展股份有限公司、湖北日升科技有限公司的产业政策承诺》，将代扣代缴个税地方政府分成部分，分别由湖北夷陵经济开发区管理委员会、宜昌市夷陵区鸦鹊岭镇财政所分6笔，向你个人支付个税奖励款共计3083904.46元，支付方湖北夷陵经济开发区管理委员会、宜昌市夷陵区鸦鹊岭镇财政所未代扣代缴个人所得税，你未在法定纳税期内就上述取得的个税奖励款申报缴纳偶然所得个人所得税。

处罚结果：你取得个人所得税奖励款，未在法定期限内申报缴纳个人所得税款616780.89元。根据《中华人民共和国税收征收管理法》（中华人民共和国主席令第23号修正）第六十四条第二款之规定，对你不进行纳税申报少缴税款616780.89元的行为，处二倍罚款，计1233561.78元。

（三）违规发放奖励金

1、某财政干部违规发放税收奖励被追究刑事责任

根据新乡市红旗区人民法院作出（2019）豫0702刑初592号刑事判决书显示：2012年6月11日，延津县人民政府作出纳税奖励通知，对在延津县纳税的贸易类企业，由同级财政按其所缴纳税收地方留成部分的40%-50%予以奖励。2012年6月至2016年8月，被告人伍国利在担任延津县司寨乡财政所副所长、所长期间，超范围、超比例发放奖励资金390万元。2016年7月4日，延津县财政局下发了《关于严禁返点引税的通知》，伍国利在接到通知后继续发放税收奖励资金70万元。2019年12月19日，新乡市红旗区人民法院判决被告人伍国利构成滥用职权罪，免予刑事处罚。

（四）虚开增值税专用发票

1、某再生资源企业取得财政返还开票被定性虚开

安徽省蚌埠市中级人民法院（2020）皖03刑终272号刑事判决书披露：2016年11月25日，葛洲坝环嘉大连公司与怀远县人民政府签订《项目协议书》，约定成立葛洲坝环嘉蚌埠分公司，落户怀远，经营废旧物资回收。同时约定：葛洲坝环嘉蚌埠分公司年纳所得税1000万元以上的，怀远县人民政府给予其增值税实际纳税金额48%、附加税费100%的返还。葛洲坝环嘉蚌埠分公司依托该政策向下游企业开具增值税专用发票。2020年9月2日，安徽省蚌埠市中级人民法院判决葛洲坝环嘉蚌埠分公司犯虚开增值税专用发票罪，判处罚金50万元；相关两名直接责任人员犯虚开增值税专用发票罪，均判处有期徒刑十一年。

（五）已兑现政府奖励被追回

1、上市公司2400万奖励资金被当地财政局追回

2024年1月30日，根据江苏博迁新材料股份有限公司（605376.SH）（下称“博迁新材”）发布的《关于退回政府补助的公告》显示，2023年该公司获得两笔总计2400万元来自宿迁高新技术开发区财政局拨付的奖励资金。近日，公司收到宿迁高新技术开发区管委会《退回奖励通知书》，因不符合相关政策，为规范财政支出行为，公司应于2024年2月29日前将上述两笔奖励资金汇入其指定账户。本次政府补助退回事项，将减少该公司2023年度净利润2040万元。博迁新材工作人员表示将会按照政府文件要求整改，并把财政补助的资金退回去。

2、德天御公司诉内蒙古镶黄旗政府、税务局不履行行政允诺

2017年，镶黄旗德天御公司依据西部大开发税收优惠政策，缴纳了企业所得税4743万元，并提交了税收优惠申请。该公司声称其业务符合《产业结构调整指导目录》中鼓励的环保与资源节约领域，并占企业收入的70%以上。镶黄旗税务局接受了申请并备案。但后来，税务局要求公司更正年度申报并补缴税款3162万元，引发争议。德天御公司及其母公司因此起诉镶黄旗政府和税务局，要求履行税收优惠政策的行政允诺。

一审法院驳回了德天御公司的诉讼请求，认为缺乏证据支持其主张。公司不服，提起上诉。二审法院维持原判，认为所谓的行政允诺不具备合法性基础，无法履行。这一案件展示了税收优惠政策实施过程中的法律争议，以及法院对行政允诺合法性的严格审查。

三、结语

在招商引资的过程中，地方政府提供的税收优惠和其他激励措施旨在吸引投资，促进当地经济发展。然而，这些优惠政策的有效性和合法性必须基于对现行法律法规的严格遵守。从上述案例中可以看出，不少地方政府在招商引资时提供的税收优惠承诺，由于缺乏法律依据，最终被认定为无效，导致了一系列的法律风险和经济损失。

具体来说，法律风险和经济损失主要体现在以下几个方面：

1. 个人所得税未按规定缴纳的处罚：如果企业或个人为了获取税收优惠而未按规定缴纳个人所得税，可能会面临税务机关的追缴和处罚，导致额外的经济损失和信誉损害；

2. 违规发放奖金的处罚：企业在未明确奖金发放的合法性情况下，擅自发放奖金，可能会被视为违反财经纪律，不仅奖金需要被追回，还可能面临行政或刑事责任；

3. 虚开发票的行为：为了享受税收优惠，企业可能会采取虚开发票等欺诈手段，这种行为一旦被查处，不仅会导致税收优惠的取消，还可能面临税务和刑事处罚，严重时甚至会被追究刑事责任；

4. 奖励被追回的情况：即使企业在初期获得了政府的奖励，但如果后续发现这些奖励的发放不符合法律法规，政府有权追回已发放的奖励，企业将不得不返还这部分资金，同时可能还需要承担由此产生的法律责任。

《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》国发[2015]25号的规定，为税收优惠政策的合法性提供了明确的指导。根据该通知，只有在法律、行政法规有明确规定，或者得到国务院批准的情况下，地方政府才能实施税收优惠政策。这一规定为地方政府在招商引资中的税收优惠政策设定了明确的界限。

因此，地方政府在制定招商引资政策时，必须审慎行事，确保所有优惠政策都有明确的法律依据，避免因违法承诺而承担法律责任。同时，企业在接受政府提供的税收优惠时，应当提高法律意识，对政府的承诺进行合法性审查，确保其行为符合国家法律法规的要求。特别需要注意的是，纳税人应遵守税法规定，不得为了获取税收奖励而从事虚开发票等违法行为，以维护税收法律的严肃性和市场经济秩序的公正性。

在未来的招商引资活动中，地方政府和企业都应当加强法律风险管理，确保政策的制定和执行都在法律框架内进行。地方政府需依法行政，企业也应合规经营，共同营造一个公平、透明、可预期的营商环境。通过这样的努力，可以促进经济的健康发展，同时确保税收政策既能激励投资，又不会损害法治原则。

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