对话 | 王灿发:落实政府环保责任难在哪儿?
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对话 | 王灿发:落实政府环保责任难在哪儿?
作者:王灿发（中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所教授，博士生导师） 郭婷
来源:《中国环境新闻》微信公号(2015年8月24日)
本文经王灿发教授授权 @大案发布
中共中央办公厅、国务院办公厅前不久发布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》）。我们想知道，《办法》在党政领导干部生态环境损害追责方面有哪些亮点？如果出现环境污染或资源环境损害的情况，哪些人将被追责？《办法》在执行过程中可能会面临哪些问题？
中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所教授，博士生导师。兼任中国环境科学学会副会长；环境法专业委员会主任委员，中国法学会环境资源法研究会常务理事、副会长。享受国务院特殊津贴专家。
中国环境报：中共中央办公厅、国务院办公厅日前发布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（以下简称《办法》）。您认为《办法》在生态环境保护相关政策法规中属于何种性质？
王灿发：《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的发布表明了党和国家对于建设生态文明的决心和信心，同时也为生态文明建设的推进进一步提供了保障，使得地方各级人民政府不能再单纯追求GDP的增长，而应当更加重视生态环境保护和生态文明建设，否则，可能会面临不同形式的责任追究。
《办法》由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布，它既是党规，又是国法（政府的规范性文件），是各级党组织和各级政府及其成员必须遵守的规范。
中国环境报：党中央多次提出建立领导干部生态环境损害责任追究制度，此次发布的《办法》以文件形式对领导干部的追责情况作出了具体规定。在这些规定中，主要有哪些亮点？
王灿发：我认为，《办法》有这样几个亮点：
第一个亮点是规定了党政同责。党政同责最早是在生产安全监督领域实行的。从2014年开始，环保领域提出党政同责。党委是决策机构，政府负责具体执行，如果只追究政府的责任，而不追究具有决策作用的党委的责任，就很难从根本上纠正一些地方重经济、轻环保的发展方向。此次《办法》规定了党政同责，即决策者和执行者对生态环境损害共同承担责任，这样就加大了追责的力度，可以避免决策者、指挥者无责而让执行者、干事者负责的现象。
第二个亮点是追责情形规定得比较细致，一共规定了25种追责情形。首先规定了在8种情形下应当追究地方党委和政府主要领导成员的责任。其次规定了在5种情形下应当追究相关地方党委和政府有关领导成员的责任。三是针对政府有关工作部门领导成员规定了7种追责情形。四是规定了在5种情形下对利用职务影响干预、限制、干扰、阻碍生态环境和资源执法、监督、管理的党政领导干部应当追责。这种对党政领导追责规定得如此具体的情况是很少见的。
第三个亮点是《办法》将党政领导干部生态环境损害终身追责真正落实到文件中，成为了一种规范。过去，一些领导干部为了升迁，虽然迅速提升了当地的GDP水平，却破坏了生态环境，其后果让当地老百姓及其后代来承担。《办法》规定了追责领导干部生态环境损害责任，可以使上述情况尽量少发生或避免发生。
第四个亮点是《办法》规定了追责的实施程序。过去，相关文件或者法律法规也规定了要追究主管人员和直接责任人员的责任，但是没有提出怎样启动追责程序。如果只有实体性规定而没有程序性规定，这个责任是很难追究下去的。此次《办法》将“谁来启动追责程序”作出了规定，这样实施起来就比较有力。
中国环境报：《办法》实施后，如果出现环境污染或资源环境损害的情况，哪些人将可能被追究相关责任？
王灿发：过去，相关法律规定一般是追究直接负责环保工作的主管人员的责任，比如环保局的主管、主管环保工作的副市长等。例如，《环境保护法》第六十八条规定：“地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除处分，其主要负责人应当引咎辞职。”这样的规定，是追究不到党政主要领导人员责任的。
现在，《办法》规定了对4类领导干部生态环境损害责任的追究情况，其追责对象的范围更加细化，也更加广泛。
第一类是地方党委和政府主要领导成员，一共在8种情况下可以追究责任。“地方党委和政府主要领导成员”，通常就是有关地方的党政一把手，省委书记和省长、市委书记和市长、县委书记和县长、区委书记和区长，等等。
第二类是地方党委和政府有关领导成员。“地方党委和政府有关领导成员”，通常指的是在党委和政府中主管生态环境和资源保护的人员。比如主管生态环境和资源保护的副省长、副市长、副县长、副区长等。对其在5种情况下可以追责。
第三类是政府有关工作部门的领导成员，有7种情形可以追责。政府有关工作部门领导成员，通常指的是政府部门中主管生态环境和资源保护部门的领导成员。比如环保方面，就是环境保护厅的厅长和副厅长、环保局的局长和副局长。
第四类追究对象是党政领导干部利用职务影响的情况。这个范围比较宽泛，有可能涉及主要领导，也可能涉及到一般领导成员。只要是利用职务影响在5种情况下损害生态环境的，比如干预司法、干预对案件处理的情况，都可能要追究责任。所以，这个规定的追责范围还是很广的。
中国环境报：《办法》在执行过程中可能会面临哪些问题？
王灿发：当然，《办法》在执行过程中肯定会遇到一些问题。比如，一个地方的生态资源是否受到影响？是否环境变得更差？怎样来进行评估可能是一个很大的问题。如果都由同级来进行评估，可能就发现不出问题。所以，应该建立专门的评估机构，即独立的第三方进行评估，而不是由当地政府或相关部门让这些机构去评估，这些评估必须是独立的。但是现在，我国还缺乏这样专门的评估机构。目前正在建设绿色环境审计，如果今后真正评估的话，环境资源审计制度要比较完善，不然生态环境损害责任追究很难实现。
还有一个问题就是追责程序启动的问题。关于追责程序启动，《办法》规定：“各级政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门发现有本办法规定的追责情形的，必须按照职责依法对生态环境和资源损害问题进行调查，在根据调查结果依法作出行政处罚决定或者其他处理决定的同时，对相关党政领导干部应负责任和处理提出建议，按照干部管理权限将有关材料及时移送纪检监察机关或者组织（人事）部门。”这种责任追究启动程序，实际上是让下级建议处理上级，在实践中是很难具体操作的。下级发现了应当对上级领导追责的情形，下级有无能力、有无胆量建议纪检监察机关或者组织（人事）部门对其追责，这确实是应当认真考虑的问题。比较可行的办法是，应当建立党政领导干部任职和离职的生态环境和资源的审计制度，由上级机关对下级党政领导的上任和离任进行生态环境和资源审计。发现问题后，由上级部门来追责，这样才比较可行。
《办法》中规定了各省、自治区和直辖市的党委和政府可以依据本《办法》制定实施细则。实施细则很重要，因为《办法》一共有19条规定，虽然看起来比较详细，但是因为涉及要追究责任甚至一些人可能还要被追究刑事责任，这样大的问题仅仅靠这些粗线条的规定是很难具体执行的。如果一些省、自治区和直辖市的党委和政府不去制定实施细则，《办法》很难执行下去的。
另外，《办法》还规定国务院负有生态环境和资源保护监督职责的部门应当制定落实《办法》的具体制度和措施。但是，负有生态环境和资源保护监督监管职责的部门不是一个，那么，有关部门是共同制定一个完整、具体的制度和措施，还是由各个部门分别制定相关的制度和措施？我认为，应该首先制定统一的制度和措施，然后各个部门再结合自己负责的生态环境方面的职责来制定具体的办法。但是，有一些基本的制度应该统一制定。
中国环境报：对于《办法》的落实，您有哪些建议？
王灿发：首先，要尽快地建立起生态环境资源审计制度，否则就没法评估一个地方的生态环境资源是否受到了损害。如果没有权威的评估，追责就不可信。
其次，应该制定具体追责的程序性规范，如果只有实体规定没有程序规定，实体规定就很难执行下去。
第三，要把党中央和国务院的规定上升为法律。应该把《办法》的精神和规定融入正在修订的《大气污染防治法》和将要修订的《水污染防治法》中。先从这些具体的法律法规中进行规定，然后再去修改《环境保护法》等各个法律，这样就把党的政策上升为法律规范。
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