观察丨全国人大法工委：法规备案审查尚无公开撤销案例
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记者：单玉晓
来源：财新网 2017年03月09日
浙江杭州市民潘洪斌上书全国人大常委会，要求审查一部地方性法规中行政强制措施的合法性。经全国人大常委会审查后，这部法规将面临修改。2017年初，此事被媒体广泛报道，也在全国两会上引起讨论。
3月9日，十二届全国人大五次会议举行记者会，有媒体以潘洪斌事例切入，询问备案审查制度落实情况。全国人大常委会法工委副主任许安标用“成绩欣慰，受到鼓舞”来形容此事。许安标表示，全国人大常委会重视备案审查工作。实践中通常是由全国人大常委会法工委对报送全国人大常委会备案的行政法规、地方性法规、司法解释进行审查，对公民、组织提出的审查建议进行研究处理，发现存在违宪违法问题便与制定机关沟通协商，督促制定机关予以纠正。
“有没有公开撤销的案例？应该说目前还没有。”许安标称，全国人大常委会自2004年成立备案审查专门机构以来，通过沟通协商、督促制定机关纠正的法规、司法解释累计上百件。“备案审查制度发挥了实实在在的功效。”
2015年10月，潘洪斌骑电动车被交警扣留，但他认为交警依据的《杭州市道路交通安全管理条例》中有关“扣留非机动车并托运回原籍”的规定违反上位法。此后，潘洪斌致信全国人大常委会，要求审查并撤销该条例违法设置的行政强制措施。收的信件后，全国人大常委会法工委请杭州市人大常委会说明所涉问题，后者遂作出书面反馈，全国人大常委会法工委研究后认为，《杭州市道路交通安全管理条例》的相关规定与《行政强制法》规定不一致，要求杭州市人大常委会研究、修改这一条例。此后，杭州市人大常委会和有关部门着手研究条例修改方案，决定将条例的修改列入2017年立法计划，同时委托专家学者对本届人大任期内制定的全部地方性法规的合法性问题进行全面审查。全国人大常委会法工委向潘洪斌进行了书面反馈。
法规备案审查是宪法性制度，是全国人大常委会监督《宪法》实施的方式之一，是指由全国人大常委会对法律、行政法规、地方性法规、地方规章以及司法解释的合宪性问题，以及各法律文件之间的冲突问题进行备案和审查。中国《立法法》第98条规定，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例应当在公布后的30日内依照有关规定报有关机关备案。
但备案审查不同于专门针对法律的违宪审查制度。已故宪法学者蔡定剑教授曾解释称，现代违宪审查制度的核心是解决国家立法机关制定的法律是否违反宪法，目的在于维护宪法权威和公民权利，法规备案审查制度不包括审查人大制定的法律与宪法相抵触的问题，它的主要目的是维护国家法制统一，要求行政法规不违反宪法和法律，地方性法规要服从宪法、法律和行政法规。
财新记者了解，中国1982 年《宪法》赋予全国人大常委会备案审查职权，但长期缺乏对备案审查具体程序的规定。2000年制定的《立法法》将审查与备案联系起来，进一步完善该制度。2004 年，全国人大常委会在法工委下正式设立法规备案审查室，并于2005 年底修订《法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》。但实践中，这项制度实施效果不乐观，有学者总结为：立而不备、备而不审、审而不决、决而不刚。
2014年10月，中共十八届四中全会部署“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。在此背景下，2015年修改的《立法法》增加审查机构主动审查权、备案审查回馈等系列制度，完善备案审查制度，同时明确最高法院、最高检作出具体应用法律的解释，应当报全国人大常委会备案。
许安标透露，2016年，全国人大常委会备案审查工作取得四方面进展。
第一，开展法规司法解释的备案审查，加大监督纠正力度。2016年对“一府两院”报送的30多件行政法规、司法解释逐件进行审查研究，有重点地对地方性法规开展主动审查。“还对公民提出的认为违宪违法的审查建议进行处理，总共研究处理了92件。”第二，加强制度建设。2016年，全国人大常委会法工委制定出台了备案审查工作规程，对备案审查工作做了具体规定。比如，针对公民提出的审查建议，建立函告机制，要求制定机关回复、说明、解释。第三，加强备案审查信息化建设。目前信息平台已经完成测试，将于2017年上半年实现全部地方性法规电子报备，将来依托这一平台开展备案审查工作。第四，建立备案审查的衔接联动机制。
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