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李曙光：破产法、僵尸企业与供给侧改革
作者：李曙光 (中国政法大学破产法与企业重组研究中心 )
来源：微信公号“百年耀邦 ” （2016年2月29日）
2015年的中央经济工作会议提出，“要依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破产清算案件审理。”“要尽可能多兼并重组、少破产清算，做好职工安置工作。要严格控制增量，防止新的产能过剩”。中央经济工作会议第一次把供给侧结构性改革与实施市场化破产程序提到了议事日程。
一、破产法是市场经济法律制度的重要组成部分
市场经济运行所需要的法律结构由三部分构成：市场准入法、市场交易法和市场退出法。市场准入法就是对市场主体资质的规范与确认法；市场交易法是界定市场公平诚信交易的行为规则；市场退出法则是市场竞争失败者退出市场或司法救助的特别机制，主要是就是破产法，这三方面的法律制度构建起一个市场经济的运行体系。
破产在经济上的本质是债务人对一个或多个（通常是多个）债权人不能清偿的状态（default），是正常的市场信用出现问题的状态，破产法律制度正是通过对这一问题的处理，恢复受到破坏的信用体系，维护经济的有效运行。
在所有的市场制度中，破产制度是最重要的制度，也可以说破产法是市场经济的宪法和基本法。资源的市场配置、公平竞争与优胜劣汰，都以破产制度为核心。市场经济中，债务的及时清偿或债权的有效实现是商业流转和市场信用的基础，当企业资不抵债时，已经意味着债权人的债权不会足额清偿了，如果此时对该企业破产清算，债权人未能收回的债权尚属于法律分配给债权人承担的正常的商业风险。若不及时破产清算，让一个净资产为负数的企业继续举债，实际上就是容忍了无本经营的投机做法，其道德风险和对债权人的巨大威胁是显而易见的。
没有以破产制度为核心的市场退出机制，给市场带来的最大后果是——信用垃圾的累积，信用血管的堵塞，以致交易费用高昂，交易主体没有稳定预期以及市场的主要输血者——债权人利益得不到保障。
目前我国《破产法》在实施过程中并没有发挥其应有的功能。2006年，全国人大常委会审议通过了新中国历史上第一部市场经济的《企业破产法》，这部法律自2007年6月1日开始实施。但在新破产法实施过程中，一个突出问题是，全国破产案件受理数量不但没有增加，反而连续下降，这种反常情况使得破产制度未能发挥其应有的社会经济调整作用。对比新旧破产法颁布前后的破产案件结案数量，新破产法颁布后全国各级法院审理的各类破产案件结案数量呈明显下滑趋势，由《企业破产法》实施前的4000余件，变为2014年的2059件。适用破产程序的企业占所有退出市场企业的比例由2008年的3.7%，下降至2014年的不足3%。
企业退出市场的方式有行政上的注销、吊销与司法上的破产两大类。根据国家工商总局的统计数据，近几年，从市场退出的企业约有七十万、八十万家，主要通过行政上的注销、吊销程序退出，但通过司法破产清算退出市场的企业只有2000家左右。注销、吊销成本较低，无须经过债权申报、债权人会议、破产宣告、变价和分配等繁琐程序。而作为妥善了结债权债务关系、债权人利益得以充分保障、实现市场经济信用并由法院为公信力背书的破产程序，被适用的机率极低。以2014年企业退出市场方式的数据统计为例，全国企业注销数量为505866户，吊销数量为214130户，而全国法院一共审结的破产案件为2059件。适用破产程序的企业比例是很少的。
吊销营业执照后的企业本应进行清算，并在向工商行政管理部门进行注销登记后方能退出市场，但是仍然有一些企业因为种种因素而未能向工商行政管理部门申请注销登记。2014年，吊销后又注销的企业数量仅占全部企业吊销数量的11.03%。这也是产生“僵尸企业”现象的重要原因。
近两年，经济下行压力加大是我国经济运行面临的新常态。伴随着经济下行，经济结构老化、国企利润下降、产能过剩的问题愈加突出。国企在利润下降的同时，央企2015年前10个月国有企业财务费用增长了9.5%，其中，中央企业增长了9.4%，地方国企增长了9.7%。在负债方面，相关机构披露，国企负债率已从2007年的58.3%上升至66.4%，其中，央企的负债率由2007年的56%上升至67.7%，提高了近12个百分点。
我国27个大行业中21个产能严重过剩，首当其冲的是八大行业，钢铁、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、铁矿、有色金属。这八大行业的亏损面达80%，许多企业亏损经营，负债累累，又不能正常退出市场，形成严重的“僵尸企业”现象。
“僵尸企业”，是指那些没有办法继续经营、应该破产清算但又没有破产清算的企业。这些企业或以吸食银行贷款和政府资金为生，或以逃避债务、苟延残喘为务。
这些僵尸企业不仅会损害债权人的合法权益，从公司治理角度来说，也损害了那些希望尽快摆脱债务负担、轻装上阵的股东利益，而且还会扰乱市场交易秩序，持续生产信用垃圾，对经济结构与产能过剩行业的调整产生影响，制约金融改革、经济增长和经济转型。
那么，衡量“僵尸企业”的标准是什么？我们认为，僵尸企业就是那些丧失偿付能力，不能清偿到期债务，已经具备破产原因，达到破产法规定的申请破产的条件，但依靠借贷尚在持续运营的企业。
破产制度在我国长期失灵，造成市场难以正常出清，僵尸企业得以苟延残喘，占用信贷等宝贵资源，抬高企业杠杆率，加剧产能过剩，衍生大量信用垃圾，侵害债权人和股东的合法权益，扭曲市场价格信号，限制了市场优胜劣汰的“创造性毁灭”作用的正常发挥。
供给侧结构性改革的核心是对市场进行结构性调整，去产能、去杠杆、去库存，焕发市场的内在活力，优化劳动力、土地、资本和技术等市场要素的配置。需要强调的是，经济改革的推动力最终来自市场对适应市场发展需求的制度的需求，经济发展中的矛盾及问题的解决办法必须在改革中寻找，供给侧结构性改革的重心在于提供市场化的制度供给。这些市场化制度中，破产制度最为重要，是治愈当前经济中产能过剩顽疾的一剂治本良方。
二、在中国破产法难于实施的主要原因
在中国，企业破产难的主要原因有以下几个方面：
第一，地方政府出于维稳和政绩的需要干预企业破产。一些地方政府以破产案件可能带来社会的不稳定而努力“让”失败企业不破产，地方法院不受理破产案件，这直接造成了通过司法程序退出市场的企业数量远远少于行政手段的吊销和注销。许多地方政府为了政绩需求或为了保持与主要信贷银行的所谓“优良信用”关系，对僵尸企业采取各种帮扶救治措施，“借新还旧”，财政输血，甚或以政府信用帮助它们获得银行贷款。这些帮扶救治措施不但没有解救企业，反而浪费了社会资源，占用了大量社会资金，向市场释放了错误的信用信号。使得僵尸企业“僵”而不死。
第二，法院不愿意受理破产案件。实践中，法院不愿意受理破产案件主要出于几个因素：破产案件行政协调成本太高，特别是国企破产，出于债务、职工安置、维稳等考虑，涉及地方政府国资、人保、工商、银行、发改委等多部门，作为司法机构的法院很难协调；破产案件的专业性很强，且费时耗力，但办案效果往往显不出来，法院内部的绩效考核机制很不利于办理破产案件的法官；破产案件对债权的清偿难于执行；没有专门的破产法院和法官队伍。
第三，专业人员队伍的缺乏。关于破产管理人的选任，《企业破产法》规定可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介结构担任。尽管有的法院建立了破产管理人名录并从其中通过摇号方式选取破产管理人，但政府机构主导的清算组却是实践中的主要模式。在已经受理的*ST公司重整案例中，大部分案例均是政府主导的清算组做管理人。政府的介入在个案中或许具有一定的合理性，不过被大范围的采用却意味着破产法的非市场化运作，造成了破产程序的运转专业性不强，挤压了市场中介组织发挥作用的空间。法院监控下平衡协调利益相关人的过程也演变为政府出于维稳和政绩需要，以及保护劳动者和国家债权的需要。这势必造成人们对适用破产程序的远离趋势，也进一步减少了普通债权人获得清偿的比例。
第四，破产案件的处置没有市场化。实践中，破产法律服务市场没有形成，破产案件的收费很低，律师、会计师等专业人员没有积极性。国际上，一般是根据破产处置的市场效益或工时来收费，例如，美国破产重整的法律服务费用和管理费用平均占债务人财产价值的3％到25%。而在中国实践中，往往是法院确定一个极低的固定收费。
第五，破产法体系中缺乏个人破产和金融机构破产制度。我国目前的《企业破产法》只是“半部破产法”，尚缺个人破产制度。市场经济主体不仅包括企业，也包括自然人个人或各色消费者。不论是有组织的企业，还是独立的个人，都有债权债务关系要处理，个人破产法是一主要工具。西方发达国家早期商业繁荣的一个重要的原因是个人破产法的出现和发展，正是因为在现实商业活动中有了个人破产，才带动了西方早期和后期成熟市场经济的出现。若没有个人破产制度，破产法便不是完整的破产法。不仅债权人的债权难以有效偿付，产生“信用垃圾”，而且债务人自身也会由于缺乏债务清理机制而陷入债务泥沼不能自拔。
此外，金融机构也是市场主体，同样会发生经营风险或债务危机，也需要相应的债务处置机制。如果对金融机构缺乏一个清晰的关闭破产和清算的法律框架，那么在维护金融稳定方面，很多做法不仅缺乏根据，更可能造成影响社会稳定的事件。许多金融机构经营不善，亏损严重，极大侵害了广大投资者与储户的合法权益。金融机构破产机制的建立并不会损害市场的信心，相反会有助于增强金融机构和投资者的风险意识、调整金融业结构、分散与规避金融业风险，有利于良好的社会信用机制的形成和市场经济的有序运行。
第六，文化传统与商业习惯因素。中国人“好面子”的文化与商业传统观念认为“破产”是件不吉利的事情，人们会尽可能通过其他途径而非破产程序解决债权债务问题。
三、发达国家的经验与破产数据分析
许多发达国家对破产法的重视有很好的经验。市场经济越完善的国家，越重视破产法的制定与实施，破产案件也越多。破产制度的起源可以追溯到古代罗马法有关追偿债务的制度，英国意大利的破产法也有数百年历史，而美国则是后来者居上，成为破产制度最完善、破产现象最活跃的国家。
从近10年的数据看，美国联邦破产法院受理的破产案件每年都要超过100万件，2005年最多达到了200余万件。以2013年为例，其中破产清算案件为728，833件，企业重整案件为8980件，家庭农场主的债务重整案件395件，个人债务重整案件333，626件。即便是对投资者利益有重大影响的上市公司，破产法也照样发挥其有效功能，美国2013年上市公司申请破产清算或重整程序的数量为71家，资产规模约为4亿美元。这一数据的峰值出现在2008-2009全球经济危机期间，两年间美国申请破产清算或重整的上市公司共计349家，资产规模约为175亿美元。
而在欧洲，发达的西欧国家，其破产案件数量基本稳定在17万件以上。
从数据分析来看，我国适用破产程序案件的数量不足美国的0.2%，西欧全部国家的1.16%。同时，我国2014年每千家公司进入破产程序的数量仅为0.11户，显著低于西欧平均70户的数量。此外，美国2013年的个人破产案件占全部破产案件的30%以上。
下表是西欧各国公司破产率：
从这张图表破产案件数据分析，我们可以发现这样一个规律，西欧经济状况较好的国家破产率反而比经济状况较差的国家要高，最能说明此点的是西欧国家中经济状况最差、国家信用已经破产的希腊在2012年的企业破产率是所有西欧国家中最低，西欧国家公司平均破产率竟然是希腊破产率的14倍。这说明破产案件保持在一个较高的数量上是有利于市场经济发展的。因为一个企业破产意味着这个企业原本占有的市场份额和社会资源流向了更有竞争力的企业。
必须强调的是，市场退出机制是多样化的，并非所有市场失败的企业只有清算一途，在经济发达国家，尤其是美国，对债务人企业在发现问题的早期，更多时选择并购重整的破产机制，并在近年越来越多的采用预重整的早期救治机制。 “过大而不能破产（too big to be bankrupt）”的问题并不仅仅是中国国企面临的困境，同样也是欧美破产法的攻坚难题。为此英美破产法和欧洲破产法设计了诸如转让性重整、法庭外重整、以将来可能产生的资不抵债作为破产保护程序的启动原因促进企业提早重整等一系列破产重整制度。这些制度和公司结构治理理论结合起来，为解决僵尸企业的破产问题提供了值得借鉴的思路。
这些思路提示我们，在设置重整程序时应将重点放在解决公司结构内部的利益冲突问题上，一个好的破产重整框架必须满足以下要求：
-重整程序必须使重整能够尽早开始（越早开始重整，效果就越好）。
-重整程序必须能对特殊情况做出灵活的反应。因此，制度的设计应该尽可能地具有灵活性。
-重整程序必须提供一个能够在诸多不同利益之间进行平衡的框架。尤为重要的是，在这一框架下，必须排除滥用程序的可能。
-重整程序必须有助于尽可能顺利并有约束力地作出重整决定。因此，制度设计应尽可能的简单和宽容。
四、政策建议与法律改进
短期政策建议
这一轮经济结构调整过程中的产能过剩来势凶猛，其处置难度不亚于上个世纪90年代中期的国企政革，重点问题是要解决淘汰僵尸企业所要涉及的就业与债务问题，核心问题是要防范因结构调整与处置僵尸企业可能引发的金融风险，同时还应在此过程中引导中国经济与国企改革步入稳健发展的市场经济新常态。有人说解决此轮困境国企危机需要再一次的政策性破产，我不同意这种看法。与上世纪90年代不同，我们面临的国际经济金融形势与国内市场社会体制环境发生了很大变化。
上一轮困境国企危机中，解决人员安置问题主要靠的是当时未触碰的国有土地资源，解决债务危机主要靠的是当时未及使用过的银行呆坏帐准备金及核销制度，现在这两项制度红利已经用尽。土地资产作为困境企业的隐性资产早已不再，而今天银行债务的简单核销，是对商业银行20多年市场化改革的倒退。再加上地方政府愈来愈强的政绩利益考虑及不作为心态、优大强国企主导兼并重组动力能力的减弱、司法机构的独立公正与专业介入的不足、商业银行扭曲的不良货款责任观与制度性约束软化等因素，使得这轮产能过剩危机的处置非常困难。
不论挑战如何巨大，我仍认为此轮产能过剩结构性调整与僵尸企业处置是能处理好的，但是，短期政策应对还是应坚持以市场化手段为主、以行政化手段为辅的原则，以利于后期改革对接。
（1）应严格按照破产法来对僵尸企业实施市场退出，绝不允许上世纪90年代那种通过让担保债权人让利受损的方式推动企业破产。
对那些连年亏损、丧失偿付能力、不能清偿到期债务的僵尸企业，应严格按照破产法的规定进行破产清算，不能置破产制度与程序而不顾，也不能由地方政府直接插手干预破产程序或法院随意变更法意，以保证破产程序公正公平，保护债权人债务人合法权益以及维护市场交易的信誉信用。
对那些政府不得不救助的企业，应在符合破产法制度与程序的基础上进行融资支持、税收优惠、财政补贴或债务冲抵。作为主要债权人的商业银行如何稳妥退出“僵尸企业”？有多个债权人的，可在法院受理破产案件前成立债权人委员会，学习佳兆业重组模式，进行庭外重组。债权人委员会应在坚持分类施策监管原则的前提下，确定增贷、减贷、重组、债务核销等处置措施。一旦进入破产程序则坚决执行破产法规则。对破产企业应实行税收减免政策。
（2）处理好僵尸企业失业人员安置问题。
从短期来看，关停国有“僵尸企业”将立即造成相关企业员工失业，据测算，2015年10月末，钢铁、煤炭、黑色金属矿采选、有色金属矿采选、造纸和纸制品业等九个产能过剩严重的工业行业就业总人数2731万人，约占就业总人数的比例5.6%。假设极端情形，当前亏损企业在未来两年（即 2017 年底前）全部关闭，新增失业564 万人，年均新增失业282 万人。再加上每年约800万的新增就业人口，如新增就业岗位不能跟进的话，再考虑职业技能不匹配等结构性因素，第二轮下岗潮来临的压力就值得警惕。
与上世纪90年代不同，这次解决僵尸企业市场退出带来的职工人员失业问题，国家不仅要考虑到失业人口规模与社会稳定问题，还应考虑到如何使僵尸企业处置过程能更公正公平公开进行，保护企业雇员的合法权益，并建构一套社会保障供给－－职业培训－－创业或再就业体系。
与过去相比，国家有更雄厚的财力与更多可选择的解决再就业的政策手段和工具。因此，国家应考虑安排投入更多的工业企业结构调整专项奖补资金，这笔资金主要用于退出过剩行业员工社保安置；同时应强制要求地方政府将原有支持补贴给僵尸企业的资金转移支付补贴给下岗职工。
（3）需要挖掘一批懂得困境企业拯救技术的专家担当专业的管理人。
相关国资管理部门与地方政府应在金融机构、国有企业汇集一批专家型企业家，更应以开放心态引进民企与战略投资企业家介入僵尸企业的拯救与处置中来。这些专家应品行笃正，熟悉管理，了解市场，懂法律，能融资，会协调；既有创意思想，又是谈判高手，还是降成本提效益的实干家。
应放手让他们以市场化方式担任管理人，处理僵尸企业事务。在英美等发达国家，大型企业的重整重组，就有CRO（首席重组官）这种角色，在通用公司、雷曼兄弟公司等大型企业重整案件中，甚至底特律城市破产案中，CRO发挥了不可替代的作用。专门处置破产事务的企业风险管控与危机管理专业机构的大量涌现，更是催生了西方发达国家处置拯救重建困境企业这一成熟行业。我国上世纪90年代的去产能过程中，也涌现了一批这样的企业家与专业人士，应重视发挥这些专业人士的作用。
（4）要改变债权人债务人行为方式，使其真正自负其责。
监管机构这次不能简单核销银行的呆坏账，应按照责权利对等与市场化原则处理不良资产。同时应出台相应具体规定与标准约束商业银行债权人对一时好的产业与企业进行＂围货＂一一这是形成产能过剩的主要因素；也应约束商业银行对早期问题企业＂抽货止血＂一一这是产生僵尸企业群现象的重要原因。
同时，国资监管部门应出台具体指标强制债务人企业推行精益生产管理，精益生产管理即消除浪费、减少成本、提高质量效益的生产管理。有许多债务人拥有技术上的优势，也有很好的市场，却陷入了财务困境甚至僵尸状态，如何使其从濒临破产的边缘扭亏为盈，就应建构一套指标体系，精益管理，挖掘利润，为企业建构一套有竞争力的生产与管理系统。
（5）並购重组与破产清算相結合
应在僵尸企业处置过程中引入庭外重组和预重整制度，将之与破产清算结合在一起以降低交易成本，保存企业资产的价值，实现债权债务关系的更优调整。
庭外重组是陷入困境但有复兴可能的企业与其债权人之间以协议的方式，对企业进行债务调整和资产重构，以实现企业复兴和债务清偿的一种法庭外拯救手段。庭外重组可以适用债务减免、债转股、贷款、增资及并购等各种方式，充分尊重当事人的意思自治，并可避免公开的调查和外部监督，保护企业的声誉，有利于债务人和债权人在相关市场上维护市场信用，可以大大减少解决债务问题的总成本。
預重整的优势在於低成本和高效率，这在美国己是一成熟制度：
首先，预重整能够降低整体管理费用，预重整模式一般很快就能结案，并且可以避免相关的诉讼。
其次，破产前成立的债权人委员会可以继续担任破产程序提起后的债权人委员会角色，从而节约了时间成本和业务适应成本。最后，债权人在提起重整程序前必须就预重整计划进行谈判、起草并通过计划。这样申请重整后法院需要做的工作大大减少，成功的预重整案件必然比传统重整案件花费的时间少，而且成本也低。
中长期政策法律建议
（1）修改破产法，成立破产管理局
2006年的破产法已运行九年，与中国现行市场经济的发展已出现不适应的一面，僵尸企业、刚性兑付危机、地方政府债务危机、民间借贷“跑路潮”、P2P倒闭、金融机构亏损严重、消费者个人信用失信、跨境债权债务处理的协作等问题已成常态现象，另外，破产法还显示其立法有不精细的一面，应加快修改相关程序与制度。
建议借鉴英美等国及香港地区政府管理破产事务的经验，在我国设立破产管理局，作为国务院直属的一个政府部门来负责推动破产法的实施与修改，管理破产方面的行政事务。
许多发达国家都设有破产管理局，并赋予以下职权:
第一，搜集破产法实施现状与问题，为精准实施与修改破产法做出规划。破产管理局作为官方机构，有途径追踪债务人财产的分配情况，了解各种债权的清偿情况，分析整理破产法的表现和效用，有能力推动立法领域和司法实践的发展。
第二，考察董事、监事和高级管理人员履行诚信义务情况，发现和认定他们违反破产法的事实，追索董事、监事和高级管理人员的责任，并将追索的数额在债权人之间公平分配。第三，作为破产管理人的管理者，破产管理局可以监督检查破产管理人在破产程序中履行职责的情况，防止破产管理人滥用职权，以确保破产管理人按照法律规定专业处理破产事务，提升破产程序的效率。
（2）改变地方政府的政绩预期
目前破产制度在运行中存在大量地方保护主义现象，政府干预破产市场化运作机制的程度较深。这些地方保护主义的根源在于地方政府认为当地的大中型企业如果破产会对其政绩造成不利影响。以僵尸企业为例，不少“僵尸企业”是一些地方政府死保的“大牌”，即使债台高筑，政府也不停止对“僵尸企业”的慷慨相助。
一些地方政府一遇到破产案件，便马上贴上“维稳”的标签，立刻让法院成为实现地方政策意图的工具。地方政府官员在经济活动中非常活跃，但对“破产”一词却惟恐避之不及，认为辖下企业出现破产情形，是对其执政能力的挑战与仕途的不祥之兆。于是，当企业出现破产清算可能时，政府官员们往往极尽所能拖延时日，用有限的财政进行救助，以保政绩。阻遏地方保护主义对真正推行《破产法》实施，清理市场信用垃圾是极为重要的。这就要求政府在政绩考核制度上做出调整，打破以往的政绩预期，引导地方政府从长远出发做出判断，积极的推动供给侧结构性改革。
（3）推进破产案件的司法受理
除了要阻遏地方政府在法院受理破产案件的干预批准权外，应在法院体制与内部考核机制上进行改革，以改变法院在破产案件中作用权威式微的状况，还应建立一支专业化的破产案件审理队伍。在现行司法框架下，法院受制于地方政府与专业能力，债权人也不能及时接管困境企业和实施重组，只能追究企业违约责任，这是我们破产司法体系的重大缺陷。可以借鉴美国的专门破产法院与破产法官制度，使破产法院独立于地方政府的利益，独立而专业地受理审理涉及跨地跨界商业贸易与债权债务关系的破产案件。如果能建构起专门的破产法院体系，其独立性、专业性和体系完备性及受到有效监督的特点，使其处于主导整个破产程序的核心地位，作为破产程序中异议的裁判者，各方利益博弈的平衡者，能有效遏制＂假破产、真逃债＂现象，承担起扫除市场经济“信用垃圾”的职责。
（4）推动建立个人破产制度，完善金融机构破产程序
个人破产，是指作为债务人的自然人不能清偿其到期债务时，由法院依法宣告其破产，并对其财产进行清算和分配或者进行债务调整，对其债务进行豁免以及确定当事人在破产过程中的权利义务关系的法律规则。我国迄今为止仅将企业法人纳入适用破产法的主体范围，而未建立自然人破产制度。因此，在司法实务中，遇到自然人债务人全部财产不足以清偿债务时，均通过民事诉讼程序（主要是通过执行程序）解决该类纠纷。为适应消费时代的来临，保护债权人债务人合法权益，为更好发挥破产法的市场信用功能，全国人大应加快制定个人破产法。
我国自2001年起开始从法律角度思考解决金融机构退出问题。2001年，国务院通过《金融机构撤销条例》，规定了商业银行和非银行金融机构的撤销清算、债务清偿等事宜。2003年《商业银行法》修正案原则性规定了商业银行的解散和破产事宜。2006年《企业破产法》134条专条规定商业银行、证券公司、保险公司等金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法，但是没有做其他详细规定。目前，国务院已制定《证券公司风险处置条例》，《存款保险条例》也于2015年出台。
金融机构破产的核心问题是处理好维护金融稳定，保护存款人、投资者和社会公众合法权益，以及保护金融机构债权人权益之间的关系。一般企业破产的核心问题则是保护债权人利益和最大化企业价值（特别是在重整情况下，也服从于债权人保护）。
存款保险制度建立后，银行业机构的存款人保护和风险处置已于法有据，我国金融安全网又多了一道有力的屏障。银行业机构破产程序理论上的要素也已基本完备：存款保险制度将有效保障以存款人为代表的社会公众利益，存保的早期纠正和风险处置工具和央行的金融稳定职责相配合，可以解决银行机构破产最棘手的威胁金融稳定的负外部性问题。在此基础上，若还有少量机构在风险处置完毕后需要退出市场，就可直接适用《企业破产法》相关清算程序，另行立法的必要性已不大。
下一步，应进一步加强存款保险的早期纠正和风险处置职能，进一步完善证券投资者保护制度和保险保障基金的职能，与央行、监管机构一道形成风险处置合力，明确《企业破产法》对金融机构的适用程序，尽快完善各类金融机构的有序清算程序。
[1]中国政法大学破产法与企业重组研究中心：《欧洲与美国破产数量统计》，载《中国政法大学智库法治咨询报告》2014年第3期。
[2]即为破产清算程序。
[3]即为破产重整程序。
[4]即为农民、渔民适用的破产程序。
[5]即为有固定收入的个人适用的破产程序。
[6]中国政法大学破产法与企业重组研究中心：《欧洲与美国破产数量统计》，载《中国政法大学智库法治咨询报告》2014年第3期。
[7]中国政法大学破产法与企业重组研究中心：《欧洲与美国破产数量统计》，载《中国政法大学智库法治咨询报告》2014年第3期。
[8]破产率：每千家公司适用破产程序的数量。
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