改革开放40年访谈丨奚国华：“村通工程”，一场助力脱贫的攻坚战
导言
对近期工业和信息化部发布的一组关于电信普遍服务的数字，曾经主管过“村通工程”的奚国华十分关注，在接受《人民邮电》报记者专访的时候，他还专门拿出手机，认真地读了起来——
截至今年10月中旬，通过中央财政补贴带动基础电信企业投资的形式，财政部、工信部共组织实施三批电信普遍服务试点，使我国行政村通光纤的比例从原来的不到70%提升至97%以上。根据计划部署，2020年前，信息通信业将在目前4G网络覆盖率95%的基础上，将这一数字往上再提三个百分点，达到98%。同时，工信部正在研究面向全国各地建档立卡的贫困户推出大幅度的通信资费折扣优惠，以减轻他们对网络使用的经济负担，让农村及偏远地区的用户更多地享受到互联网红利。
“电信普遍服务今天取得的成绩让人感到振奋和鼓舞，它与当年的‘村通工程’一脉相承，是‘村通工程’的进一步深化，让农民通过网络得到了更多的实惠。”谈到电信普遍服务的话题，奚国华的欣喜之情溢于言表。
事实上，信息通信业助力扶贫脱贫的做法由来已久，早在本世纪之初，作为促进偏远农村地区发展、缩小城乡“数字鸿沟”的重要手段，行政村通电话的目标就被写进了电信业的“十五”规划。
作为一名曾在政府管理部门、通信运营商以及设备制造商等不同岗位上工作过的通信老兵，原信息产业部副部长奚国华不仅是“村通工程”的亲历者和见证者，也是整个过程的决策者和直接推动者。
谈起“村通工程”推进过程中的点点滴滴，奚国华既感慨又欣慰：“我在部里工作期间，印象比较深刻的有三件事：村通工程、应急通信和网络安全。特别是‘村通工程’，不仅创新地提出‘分片包干’的推进方式，还为后来信息通信业助力扶贫脱贫开了个好头。”
世纪之初遇挑战
1978年，改革开放的战鼓敲开了中国长期封闭的大门，为尘封已久的华夏大地带来了勃勃生机。借着全球信息革命的春风，中国的信息通信业也迎来了发展史上的高潮。
在网络建设上，通过“军民共建”的方式构建了“八纵八横”、覆盖全国省会城市和重点地区的光缆传输骨干网，确保各主要省会级城市都有两条或两条以上光缆干线交叉经过，联通了边疆及沿海地区较重要的县市，形成了横跨南北、贯穿东西的信息国脉。
在技术路径选择上，以步进制为基础，跳过纵横制和半电子制，跨越式地选择了程控交换机，三步并一步地将中国通信网络的演化进程缩短了50年，使我国成为当时世界上拥有最先进电话设备的国家。
在产业发展上，在引进世界先进技术和工艺的同时，加快国内的自主研发，注重人才培养，大力倡导创新，以巨龙、大唐、中兴、华为等为代表的一大批国内设备制造企业异军突起，逐渐打破国外厂商在信息通信关键领域的技术垄断，并将自主知识产权的标准推向国际舞台，完美演绎了“引进、消化吸收、创新”的产业发展“三部曲”。
据统计，1980年我国的电话普及率仅为0.43%，是非洲平均普及率的三分之一，亚洲平均普及率的七分之一，世界平均普及率的十分之一。而到了2002年，我国的电话用户总数已超过2亿，电话网规模和用户总数在全球双双登顶。说起这些，奚国华的自豪之情溢于言表：“改革开放后，中国面临交通、能源和通信三大瓶颈，通信是其中将问题解决最好的行业！”
但是，在全国电信业高歌猛进发展的同时，农村的电信普遍服务却止步不前，成为摆在政府主管部门面前的一个严峻课题。
2003年，“十五”刚刚过半，新一届信息产业部领导从吴基传老部长的手中接过了发展的接力棒，开始紧锣密鼓地梳理“十五”期间的行业任务与完成情况。在通信业强势起飞的背景下，党组会上的每个人都是自信满满，几乎所有的指标都能漂亮完成，除了“村通”。
“村通”目标是吴基传老部长在位时就写入“十五”规划的。当时，在改革开放的带动下，先富裕起来的沿海及内陆城市地区对电话的需求激增，推动通信业收入呈现阶梯式增长。从1990年到2003年的十多年间，我国电信业务收入的增速都保持在两位数，最高的年份甚至接近45%，是当年GDP的3倍多。
1980年，我国内地的电话用户只有193万户，其规模仅与我国香港地区的数量相当。而到了2003年，我国固定电话用户数已达到2.9亿，普及率为20.9％，达到全球平均水平。
但在光鲜成绩的背后，隐忧也日渐浮现。
上世纪90年代后期，通信业开展了以政企分开、邮电分营、电信重组、破除垄断和引入竞争为主要内容的体制改革，市场力的释放为通信业的发展注入了生机与活力。但与此同时，企业化运作的另一面也逐渐显露，以追求利益最大化为根本目标的企业，开始将投资大量地投注在收益更为丰厚的城市，偏远及农村地区几乎无人问津，致使电信发展的区域不均衡问题日益严重。当全国电话普及率超过20%时，农村的电话普及率仅为11%，仅为城市水平的三分之一。
吴基传老部长将“十五”期间行政村通电话的目标定为95%。而截至新一届信息产业部党组会召开时，全国只有89%的行政村通了电话。对于通信业来说，要在“十五”剩下的时间里完成几万个行政村的电话覆盖，绝对是一块难啃的硬骨头。而相对于整个行业所取得的辉煌业绩，“村通”也顶多算是白圭之玷，很多人都建议把这项“拖后腿”的事情甩到下一个五年。但是，牵头这件事的奚国华却坚决反对。
2005年5月，时任信息产业部副部长奚国华在四川省小金县潘安乡与北京通电话。
创新思路破难题
“完成网通公司筹备和组建工作后，我回到部里，全面接手和推动‘村通’工作。为了更好地落实这项工作，我们经常去地方调研。我发现，实际上农村对通信的需求更为迫切！”奚国华回忆起当年的情形，深有感触地说，“随着中国经济的发展，很多农村的年轻人开始外出打工，每年至少要给家里报几次平安，出现紧急情况也需要与家里联系，但当时并不具备这些条件。另外，很多农产品不知道外面的市场行情，根本卖不出去，农民经常血本无归。”
奚国华举了一个他在多次会议上都提到的例子。有一次，调研团来到江西瑞金的一个村，村里的党员服务站有一部电话，村民经常到这里来打电话。原来当地的橘子很有名，村民通过电话了解外面市场的行情，以前很难卖出去的橘子不仅很快地卖了出去，还都卖了好价钱。一位老农言辞恳切地对奚国华讲：“这部电话可帮了我们的大忙！”
“这次的调研对我们的触动很大。”奚国华说起这些感慨良多，“我们觉得，有责任把农村普遍服务的事情解决好！”
于是，在奚国华的坚持下，一场以95%为目标的“村通”攻坚战开始紧锣密鼓地筹备起来。
愿望是美好的，过程是曲折的。在研究“村通”目标不能完成的症结所在时，首先就卡在了钱的问题上。
由于企业追求利益的本质与普遍服务的责任相冲突，按照国际惯例，像“村通”这样的普遍服务工程，主要通过普遍服务基金来推动。但中国当时没有电信普遍服务基金，而基金的成立和运作权力也不在当时的信息产业部手里。经过多次与基金主管部门交涉后发现，在短时间内解决电信普遍服务基金问题看不到希望，通信业只能开动脑筋，自力更生。
兵马未动，粮草先行。要让通信业的网建大军挺进深山老林、高原雪山，没有足够的资金作为支撑，这如何能行？在最艰难的时刻，时任信息产业部电信管理局副局长的鲁阳接手了具体方案的制定工作。“你们要多做开创性的工作！”奚国华鼓励的话语给了鲁阳不小的启发。
接到任务的鲁阳迅速组织了几次深入地方的调研。“我们跑了很多地方，发现农村的通信确实落后，而城市的市场竞争已经很激烈，城乡发展极不均衡，推动‘村通’很有必要，也很是迫切。”
马不停蹄地经过几轮调研和座谈后，一份大胆的报告放到了奚国华的办公桌上。它有一个非常有中国特色的名字，叫做“分片包干”。
顾名思义，“分片包干”就是划出范围，各家运营商负责完成“村通”任务。但范围怎么划最公平？如何调动运营商的积极性？诸多问题都需在行动前解决。
“企业是有诉求的，不然就没有积极性。”鲁阳当时考虑得很周全，“我们当时出了几项相关的政策来推动。一是谁承担包干工作，谁就有这片区域的市场优先权。二是在很多技术问题上都为‘村通’开绿灯。中国移动没有固定电话的运营牌照，就允许其通过移动固话来解决覆盖问题。”
为确保让农民真正得利，部里也出台了相关政策来保证实施效果。一方面由地方通信管理局负责“村通”工程的协调、监督检查、指导和推进。另一方面，为了不增加农民的负担，对通信费用的价格上限做了严格规定，电信企业在这之下可灵活制定各种形式的资费优惠政策。
经过部长办公会讨论，排除了法律方面的风险因素，“分片包干”的方式被拍板敲定了下来。
为了保证公平性，奚国华牵头成立的“村通领导小组”对每个需要普遍服务的地区按照“村通”的难易程度进行综合评估打分，得出任务量，并按照各家运营商收入和利润在行业总量中的占比，以利润和收入各50%的权重进行分摊。
“‘分片包干’的做法非常好！它把投资建设与运行维护、市场经营有机地结合起来，解决了国际上采用普遍服务基金方式所带来的资金招投标烦琐、运维与经营相分离等一系列问题。”说起这一创新举措，奚国华笑容满面，“电信普遍服务的推进是个世界性问题，我们的经验介绍到国际上去，也得到了广泛好评。”
2005年11月27日，信息产业部在陕西延安召开全国“村通工程”总结大会，宣布超额完成“十五”村通目标。时任信息产业部部长王旭东、副部长奚国华等领导出席大会。张松延/摄
统一思想齐发力
资金的问题解决了，接下来就要统一思想，鼓舞干劲。
当时，在农村新装一部电话并不像城市那样，从配线盒拉根配号线到用户家就行，而是需要先建交换网点。在某些山区，投资一个最小的交换网点，实装率仅为2％～3％，每线造价就要十万元以上，有的甚至高达二三十万元。而2003年，我国农民的人均可支配收入仅为2600元，与城市的8300元相去甚远，部分贫困地区的农民人均收入甚至不足千元。这也就意味着，运营商要在这些地方投资建网，很难收回成本。即便能够收回成本，也需要相当长的一个周期。这对于政企分离后直接面向市场竞争，又同时接受国资委考核的运营商来说，绝对是个大挑战。
在接下来的一段时间里，信息产业部组织了几轮由运营商及相关部门人员参加的专题会议。有人质疑“分片包干”的做法是否符合法律规定，有人担心如此大的建设投入不能获得股东的认可，也有人提出与利润挂钩的方法不合理，等等。但令人欣慰的是，从始至终都没有人怀疑“村通工程”的正确性。
农业是中国的根本，让从事根本性产业的农民兄弟成为信息时代的“边缘人”，全面实现小康就是一个永远也不可能达成的梦想，改革开放的意义也将荡然无存。
每次会议上，奚国华都耐心地为大家分析形势、计算得失、答疑解惑，并承诺等条件成熟后以普遍服务津贴的形式对运营商的先期投入予以一定的补偿。经过多次全面剖析与深入沟通，终于解除了运营商的后顾之忧。
2004年1月16日，信息产业部下发《关于在部分省区开展村通工程试点工作的通知》，并同时出台了《农村通信普遍服务——村通工程实施方案》。按照分步走的策略，当时的中国电信、中国移动、中国网通、中国联通、中国卫通、中国铁通六家基础运营商首先在陕西、内蒙古、四川、广西、河南5省区先行试点。
六大运营商齐齐发力，五个试点地区的“村通工程”以燎原之势在中国的大地上轰轰烈烈地开展起来。“村通工程”的试点在社会上引起了广泛关注，地方政府的积极性尤为高涨。“几乎所有的省区市都把‘村通工程’作为当年地方政府为老百姓干实事的重大抓手之一，至少一半以上分管通信的省领导都亲自跑到信产部来，希望进一步加大对他们当地普遍服务的支持力度。” 回忆起当年的忙碌，奚国华十分自豪。
经过一年的努力，2004年我国共完成9357个行政村的通电话工程。在地方政府和社会各界的强烈呼声下，“村通工程”于2005年在全国全面铺开。
但越到后面，难度越大。因为剩下的都是建设施工更为艰难的崇山峻岭、深涧高崖。
为加速取得这场战役的胜利，2005年8月，对“村通工程”有着重要历史意义的“村通工程现场会”在四川召开。奚国华亲自率领各地通信管理局及运营商高管沿雅安、康定、泸定、小金这条当年红军走过的长征路乘车前行，在感受红军长征精神的同时，深刻体会“村通工程”的重要性。
蜀道难，难于上青天。虽然是驱车前行，但四五个小时的颠簸还是让满车的人筋疲力尽。但车门一打开，大家满身的疲惫就被藏族同胞的热情完全驱散。十里八乡的群众盛装而来，端着清香的美酒，捧着洁白的哈达，真挚的笑容在金色的阳光下熠熠生辉。一句句真诚的问候、一个个殷切的期盼，让被围在中间的奚国华几度哽咽。
“当时，在调研现场的每一个人都很受震动。”奚国华回忆道，“中国移动当天晚上就组织相关部门的领导开了个会，讨论如何来贯彻落实‘村通工程’。”
四川村通工程现场会，被称为村通工程中的“遵义会议”。这之后，“村通工程”的攻坚战在全国顺利打响。截至当年11月27日信息产业部在陕西延安召开全国电话“村通工程现场会”时，全国已有96%的行政村开通了电话，提前、超额完成了原来制定的95%的“十五”目标。
“在整个过程中，运营商很好地体现了央企的担当与责任。”奚国华评价道，“以卫通为例，他们没有固定电话，就向负责片区的村里启用一部卫星手机，费用全是他们在自己承担。”
2005年11月，延安安塞县招安镇杨圪堵村村民宋有福家终于通了电话，时任信息产业部副部长奚国华拉着宋老汉的手祝他家的生活越来越好。张松延/摄
肩背相望助扶贫
为了进一步完善农村通信基础设施，将普遍服务工作向前再推进一步，2007年5月，信息产业部在全国启动了自然村的“村通工程”。在不到半年的时间内，六家基础电信企业就为20036个20户以上无电话的自然村开通了电话，超过部里指定的年度基本任务量的7倍多。
运营商的积极性如此之高，一方面是在推进建设的过程中对“村通工程”重要性的认识不断提升，另一方面，是投资、建设、维护、运营一体化的“分片包干”制的成效逐渐显露。
“‘分片包干’是两种调控手段的结合，既有政府有形的手，也有市场无形的手。”奚国华分析道，“一开始可能行政命令占主导，但随着农村通信的发展，后期主要是市场竞争在推动。运营商也从一开始的都想少承担一些，到后来主动希望能多做一点。”
“村通工程”不仅让运营商在助力农村发展、缩小“数字鸿沟”方面得到了社会的广泛好评，还在城市通信市场几乎饱和、竞争日趋白热化的环境下，获得了农村这片“蓝海”的优先开发权，可谓“名利双收”。
“习近平总书记在广东调研时讲到，在深化改革的过程中要注重科学性、系统性。其实‘分片包干’的做法就是比较早地把地方活力和改革系统性、科学性相结合的一个很成功的案例。”曾经深入参与“村通工程”报道的人民邮电报社原总编武锁宁给了很高的评价，“我认为，它对我们将来推进国家系统性改革是很具启发性的。”
经过十多年的发展再回头看“村通工程”，奚国华感慨道：“‘村通工程’和习总书记提出的扶贫攻坚战略实际上是一脉相承的，只是在当时还是一个萌芽罢了。”正是这株萌芽，在后续十几年的时间里茁壮成长，成为新时代扶贫攻坚战中的一根顶梁柱。
2010年，青藏高原最偏远的1000多个无电无路村寨结束了世代不通电话的历史，全国实现所有行政村通电话。“十一五”期间，信息通信业累计直接投资500亿元，在实现100%行政村通电话的同时，实现了全国100%乡镇通互联网。
2015年，我国农村地区互联网宽带接入端口超过1.3亿个，实现100%乡镇通宽带。全国行政村通光缆比例超过80％，宽带接入能力12M以上的行政村比例超过50％。
2018年，国家“十三五”规划纲要明确提出的“宽带网络覆盖90%以上的贫困村”目标提前完成。工信部出台《关于推进网络扶贫的实施方案（2018-2020年）》，要求到2020年，全国12.29万个建档立卡贫困村宽带网络覆盖比例超过98%。
从行政村到自然村，从电话、手机到宽带、光纤、4G，信息通信的触角向祖国的每一片土地、每一个角落蔓延扎根，为祖国的经济发展提供了充足的养分。
“如果没有把强大的网络布放到农村去，就没有现在发展如此好的农村电商。”谈到村通工程和电信普遍服务的意义时，奚国华踌躇满志，“电信普遍服务在促进中国农村经济的发展方面发挥了巨大作用，是可以大书特书的一笔。它不仅是在做具体的事，更体现了一种精神。这种精神在实现伟大中国梦的过程中，是不可或缺的！”
在“村通工程”施工现场，通信建设者齐心协力运送线缆。
编辑：李文博（实习）
校对：刘培钰