【首席推荐】陈洪斌丨攘外必先安内:拜登上任初期的政策选择

陈洪斌 国海证券首席经济学家

获选总统拜登于1月20日就职，中美关系在美国新一届政府任期内的走向是全球金融市场广泛关注的焦点。2020年由于抗疫不利、疫情蔓延，特朗普执政后期不断试图甩锅中国，导致中美关系迅速恶化。通过研究拜登团队政策导向，梳理美国国内矛盾，参照中美实力对比，我们认为拜登执政初期维持对华强硬态度难度较大，中美关系将有所改善，主要原因如下：

一是控制疫情成为拜登上台后的首要任务。在特朗普政府糟糕的疫情应对措施下，美国已成为全球新冠疫情最为严重的国家，单日新增病例接近20万例，超过累计确诊病例超2400万例，接近全球确诊总数的30%，累计死亡病例已超40万例，死亡人数已经超过二战中死亡的美军总人数。目前全美有5个州累计确诊人数超过百万例，最为严重的加州累计确诊超310万例，已超过全球大多数国家的确诊人数。按照目前的疫情发展趋势，美国患者数量将远超医院床位数量，美国医院所有ICU中的10万张可用床位将被用完，床位缺口在2月将缺少达9万张，呼吸机也会严重短缺，美国的医疗系统将无法应付后续的疫情高峰。拜登在上任的第二天签署了10项行政令，发表了一份长达200页的疫情应对文件，包括了强制佩戴口罩、增加检测能力、扩大疫苗接种计划等。然而美国企业生产能力远远满足不了疫苗、医用口罩，防护服，呼吸机、消毒液，手套等医疗物资的需求，财政刺激计划也仅能缓解无法消除疫情的不利影响。正如拜登所说“美国正进入疫情最黑暗最致命的时期”，需要所有力量来度过黑暗的冬季，无暇顾及外部事务。

二是拜登阁僚班底更重视整体外交策略制定。自11月末美国联邦总务署正式启动交接程序至今，拜登分批公布了其外交、国家安全和经济团队的人员任命，新的内阁逐渐成型。与特朗普极具个人色彩的“朋友圈”任命方式不同，拜登团队汇集了各领域的精英，显示出传统、专业、平衡的特点，这也决定了拜登任期内的政策出台将平稳有序而非意外频出。首先，拜登团队更重视整体外交策略的制定而不是针对与某一国的关系。例如，新任外交团队中的重要角色国务卿布林肯更专精于欧洲事务，以修复美国全球盟友关系为外交核心理念。在对华态度上将政策的主旋律定为“竞合”关系，布林肯等人主张在气候、全球卫生、防止核扩散等方面与中国进行合作。可见拜登政府的对华政策与特朗普政府的敌对政策相比会有较大幅度的调整，在换届过程中也很难形成比较明确的反华政策导向，这给了在特朗普后期不断恶化的中美关系缓和的时机。

三是拜登急需缓解美国社会的撕裂与极化。特朗普是美国社会撕裂的产物，他执政的四年又进一步推动美国走向极化。2020年美国大选投票率为66.8%，民众的政治参与度达到了112年里的巅峰，特朗普在抗疫不力、经济萧条和种族对抗激烈的背景下，仍然创下美国史上第二高的票选记录，这本身就反映了美国内部出现了严重的撕裂问题。拜登上台后，首先要着手弥合美国白人和有色人种、民主党和共和党、党内温和派和进步派之间的矛盾。与奥巴马在就职演讲中富有激情的描述未来政策导向不同，拜登在就职演讲中8次使用了“团结”一词，92%的篇幅用于呼吁美国民众搁置分歧，结束政治派别之间的“野蛮战争”。但实际执行却并不容易，特朗普四年里收获了大批忠诚支持者，这迫使共和党内不得不部分延续其政治路线，而拜登的票仓则由其本身的支持者及特朗普的反对者组成，特朗普的反对者在很长一段时间里将对拜登的施政理念持观望态度。因此，美国当下的内部撕裂迫使拜登不得不优先解决国内事务，这将为缓和中美关系预留时间窗口。

四是美国经济环境影响拜登政策选择范围。回顾过去30年美国新任总统上任时的处境，可以总结出基本规律，美国总统的对华政策并非由个性化的执政理念决定，而是由他们所处的环境决定。克林顿与特朗普上任时美国经济增速仍维持在2%以上，处于内部繁荣，外部均衡的时期，而小布什上任不久就需应对911事件的重大负面影响，奥巴马上任时美国增速已经降至-2%，其历史使命是把美国从全球金融危机的漩涡里拉出来。在拜登就职时，面临的是自去年2月份开始衰退的美国经济。截止至2020年12月，非农就业人数减少14万人，为疫情开始以来首次出现减少；失业率上升至6.7%，终结连降趋势；工业生产指数回升至101%，但仍低于疫情开始前的均值105%；2020年GDP预计萎缩4.3%，这样的执政环境并不像克林顿与特朗普，更像是小布什和奥巴马，且受限于美国国内的社会和经济问题，可供拜登选择的政策范围甚至更加狭窄。因此，在底牌有限的情况下，拜登上台后需集中精力优先解决国内经济问题，没有条件去打压战略竞争对手。

五是华尔街的态度影响拜登政府的对华政策。自上世纪末以来，美国本土的钢铁、化工、石油、铁路等传统行业开始逐渐衰落，华尔街便将目光投向了科技行业及海外新兴市场，意图通过充分挖掘新的经济增长点来维系其超额收益。在全球新兴市场国家中，原来被看好的金砖五国，现在只有中国和东盟取得了长期稳定的增长，其余的要么止步不前，要么长期衰退。华尔街掌控的巨量资本需要在有一定战略纵深的金融市场中实现规模效应，而除中国以外的新兴区域金融中心大多存在体量不足、制度欠缺和政权动荡等缺陷，所以现在中国几乎是华尔街在本土之外的唯一选择。但疫情期间，特朗普政府对华敌对政策使得中美关系摩擦不断，迫使华尔街放弃了很多在华利益。而与此同时，中欧领导人共同宣布如期完成中欧投资协定谈判，日本、澳大利亚加入RCEP，中国金融市场对外开放程度也与日俱增。美国以外其他发达经济体布局中国市场的进程逐步加速，竞争压力使得华尔街更加迫切的寻求中美关系缓和。作为民主党的基本盘，华尔街的态度将深刻影响到拜登政府，有望将特朗普时期的敌对政策转为“竞合”，使中美关系由当前的“新冷战”状态逐步回暖。

六是中美实力对比变化制约拜登对华政策。奥巴马执政末期，中美两国国力仍存有较大差距。以经济实力为例，2016年中国经济总量约为11.23万亿美元，美国GDP约为18.71万亿美元，中国经济体量不足美国经济的三分之二。特朗普上任初期美国经济仍处于持续复苏和向好的轨道之上，这给特朗普足够的底气对中国开展一些孤立和遏制战略。2019年美国GDP为21.37万亿美元，中国的GDP为14.34万亿美元，为美国GDP的67.1%，2020年美国GDP为20.8万亿美元，中国GDP达到15.68万亿美元，占比上升至75.38%，两国的经济实力差距正在缩小。2020年，受到新冠疫情的影响，多数主要经济体负增长，中国成为了全球唯一保持正增长的经济体，而美国经济在疫情困扰下尚未看到复苏的迹象。此消彼长之下，预计中美经济实力将会变得更为均衡，进而体现在政治影响力等综合国力上。面对一个更加势均力敌的对手，拜登政府已经无法再以居高临下的姿态制定对华政策。

综上，我们认为中美关系在拜登上台后会趋于缓和。美国疫情阴霾尚未见到散去的曙光，内部撕裂愈演愈烈，正在衰退的实力已无法主导世界的上层结构和治理体系，这都迫使拜登上任后必须将有限的政治资源向国内事务倾斜，解决内部矛盾，拉动经济增长，无力维持对中国的高压态势。

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