邵宇 陈达飞丨美国《无尽前沿法案》：重建军事创新综合体

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文 | 邵宇 陈达飞（邵宇为东方证券首席经济学家、总裁助理，中国首席经济学家论坛理事；陈达飞为东方证券宏观研究员、财富研究中心主管。）

近日，美国一方面通过《无尽前沿法案》（Endless Frontier Act）限制美国科技对中国的溢出效应，另一方面，又通过《美国创新和竞争法案》加强政府在研发方面的投入（2500亿美元）。太阳底下无新事，中美之间新一轮科技竞争的大幕已经拉开。

二战后，美国引领世界的本源是科技引领。二战与冷战期间的军事技术研发，以及70年代以来军民两用技术的开发都是重要解释。然而，从60年代中期开始，联邦政府对研发投入显得漫不经心，基础研究经费大幅压缩。虽然企业填补了空缺，但二者在“基础性”和“外部性”上有本质区别。近半个世纪以来，美国在渐渐失去了在多项科技与产业中的垄断性地位，制造业逐步衰落，贫富分化加剧都与此有关。

军事领先是底线。在一间有纪念意义的房间里，特朗普的中国政策顾问Michael Pillsbury参加了一场兵棋推演。二战时期，日本偷袭珍珠港的意图最早就是在这个房间被揭露的。

Michael Pillsbury被白宫邀请过来扮演“红队”指挥官，用中国的军事思维与美军交战。兵棋推演进行了3个小时，最终，五角大楼输了，这是70多年来的首次。白邦瑞运用了所谓的“杀手锏”策略，给了美军致命一击。往后几年，五角大楼又进行了二十多次类似的兵棋推演，如果中方采用传统战略，美军就能赢。一旦白邦瑞启用“杀手锏”策略，中方就能反败为胜。这些模拟演练的结果是“奥巴马政府制定‘亚洲再平衡’战略的主要原因。”

赢得战争曾经是推动联邦政府加大科研投入的目的。二战中，美国直到日本偷袭珍珠港之后才参战，固然有国内的政治阻力，但在早期，美国的军事技术与德国相比确实难言有多大优势，甚至可以说处于落后状态。海军虽强，但规模太小，鱼雷在深度控制和探测系统方面存在缺陷，命中目标常不能爆炸，难以匹敌德国潜艇；空军装备落后；陆军缺少步枪，训练时甚至用扫帚充数；1939年全年，美国仅仅造出6辆中型坦克（格鲁伯和约翰逊，《美国创新简史》）。

然而，仅用4年的时间，美国在军事技术水平上就实现了赶超，战胜了德国和日本。美国技术转型为何如此迅速？这得从范内瓦·布什（Vannevar Bush）说起。

军事创新综合体的建立

布什是麻省理工学院的前副校长、工程系主任，是卡内基科学研究院的负责人。1940年6月12日，布什受罗斯福总统邀请访问白宫。布什提议创建国防研究委员会，罗斯福在15分钟内就接受了提议。布什组建了非常华丽的团队。巅峰时期，布什共领导了3万人，含6,000名科学家，美国约2/3的物理学家受聘于此。联邦政府投入了大量的科研经费，从1938年到1944年，科研经费占GDP的比重从0.076%提高到了0.5%。委员会的研究成果丰硕，帮助美国在军事技术上实现了赶超。

1945年，盟军赢得了二战的胜利。布什给罗斯福总统写了一篇长报告——《科学：无尽的前沿》（Science：The Endless Frontier）。他建议进一步加强科学研究，指出科学的功能应转向于服务和平，号召科学家们为人类福祉而继续从事科学研究。在布什的主持下，美国成立了国家科学基金会（NSF）和高级研究规划署（ARPA，国防部高级研究计划局（DARPA）的前身）等科研管理机构。更重要的是，布什创建了联邦政府和高校等研究院所合作的创新体系——军工创新综合体。

麦克雷（McCray，2009）详细阐述了DARPA的任务——创造并维持一个创新生态系统，催生卓越的军工技术，而在和平时期的任务则是将其转化为提升经济竞争力的技术。例如，冷战结束后，美国国防部启动了技术再投资计划（TRP）并拨款8,000亿美元用于技术的升级换代，重点发展军民两用技术。

在《技术、增长与发展》一书中，弗农·拉坦说：“政府资助的研究和技术开发在几乎所有美国具有国际竞争力的通用技术的发展中都发挥了重要作用。”从二战开始到20世纪80年代初的40年时间里，美国联邦政府的研发支出有2/3都与军事有关，直到20世纪70年代末，政府的研发支出都要超过企业。没有军方资金的支持和军用技术的商业化运用，1980年代几乎不可能成为信息时代的起点，苹果公司也是不会诞生。

1964年，联邦政府的研发投入达到了GDP的1.9%，为历史峰值，其后一路下滑，至2018年降至GDP的0.6%。即使是在基础研究中，联邦政府的占比也从70%下降到了40%（图1）。近半个多世纪，由于联邦预算、环境保护以及政治与科学家立场的分歧等方面的原因，军事创新综合体不断瓦解。

图1：美国研发投入资金来源及联邦政府的角色

数据：NSF，东方证券财富研究中心

军事创新综合体的瓦解与制造业的衰落

60年代中期是美国军工创新综合体从天堂跌落的转折点，包括顶尖科学家在内许多人越来越对科学持怀疑态度。

科普作家蕾切尔·卡逊在1962年出版《寂静的春天》，批评滥用杀虫剂滴滴涕生态系统和农业产生的负面影响。反对者与既得利益者（化工业）激烈辩论，最终，1972年，美国禁止使用滴滴涕。

60年代末，几乎在所有的高校校园里都出现了反对军队和反对科学帮助军队的抗议活动。最为著名的是1968年哥伦比亚大学骚乱。校园之外，还有示威者抗议军工企业。

甚至连科学家，也走向了对立面。乌克兰籍科学家基斯佳科夫斯基曾任艾森豪威尔总统的首席科学顾问，他对美国洲际弹道导弹的研发贡献突出，也参与了许多重大军事决策。然而，60年代初开始，他越来越认为信息在决策结构中被扭曲了，如在冷战期间，美苏轰炸机差距、导弹差距等都被夸大了。“当我沿着权力阶梯越升越高，我意识到，白宫政策经常是基于非常扭曲的和故意扭曲的情报信息。”

1965年，越南战争升级，美国轰炸北越，再加上约翰逊总统对其支持建立的防止核扩散工作组计划置若罔闻，基斯佳科夫斯基的不安感加剧，最终断绝了与政府的关系，参加了另外一位美国原子能专家建立的限制军备的组织。类似的变得保守的科学家还有很多。科学、军事与政府的共识瓦解了，尼克松直接取消了科学顾问的角色，实际上关闭了科学咨询委员会。“你向权威说真话，权威就会削减你的经费。”反税运动导致的经费短缺是科研面临的新问题，且一直持续了半个世纪（图2）。

图2：西方国家个人所得税最高边际税率的下行

来源：Piketty，2020，东方证券财富研究中心

70年代初以来，私营企业在研发投入中扮演者越来越重要的角色，但公共资金与私人资金有本质区别。对于资本密集度高、有极大外部性，或者投资回收周期太长的创新，私人资本会望而却步。并且，私人资本的创新有专属性质，只有一小部分人从中获利，这又加剧了贫富分化。

军工创新复合体是美国制造业竞争力的源泉，它的瓦解直接导致了美国制造的衰落，从而是当前美国所面临的大多数政治、经济和社会问题的根源。

在回望美国制造业兴衰历程时，曾被美国《外交政策》政策杂志评为“全球百位思想家”的瓦科拉夫·斯米尔（Vaclav Smil）总结道：“美国制造业的兴衰源于它的内在优势、辉煌的成就、难以名状的轻率和自作自受式的失败。”

米尔斯所说的“优势”就是美国的创新精神和创新能力。“成就”是指从南北战争之后的迅速崛起到20世纪40年代统治地位的确立，并引领战后“黄金时代”的光荣历程。

“轻率”指的是一种盲目的乐观、无畏的自信和浮夸的傲慢。政商界主流观念认为：低端制造环节的外迁不会影响美国制造业的强势地位；向服务业转型是经济发展的必然趋势，是现代性的体现；源源不断的创新和新产业的诞生所带来的新的就业会弥补落后产业外迁造成的就业岗位的损失；用更少的劳动力生产了更多的产出恰恰体现的是劳动生产率的提升；“国际学生评估项目”（PISA）反映出的美国教育的退化不足挂齿；从债权国转变为债务国，并得以维持，是美元“嚣张的霸权”的体现；在历经近百年的贸易顺差后，面对1971年第一次贸易逆差，以及1985年首次对中国的逆差（仅600万美元）时，美国政策当局都没有太在意，这是对不平等的多边贸易规则的轻率。

所谓“自作自受”，斯米尔指的是工会的力量以及频繁而持久的大罢工，以及监管层制定的严格的劳工和环保规范等，这削弱了美国企业的议价能力，增加了企业的经营成本。

美国制造业从兴起到萎缩，时隔一个世纪。而且，美国霸权地位是建立在两次世界大战基础上的，所以，几乎是很难复制的。反观中国，不应迷信“世界工厂”地位牢不可破，苹果产业链坚不可摧和“……不会影响中国的产业链地位”？制造业和产业链的建立和重构都是以10年为单位的。只有居安思危，才能打赢这场“制造业保卫战”。

《无尽前言法案》重建美国军事创新综合体

《无尽前沿法案》是在向范内瓦·布什致敬。拜登政府正在重建科学、政府与军队的关系。

该法案的重点是在NSF下设一个新的机构——技术和创新理事会（Directorate for Technology and Innovation，DTI），其职能类似于DARPA，以五年为周期，联邦政府将拨款（不低于）1,000亿美元，重点支持与美国地缘政治战略相关的基础研究和商业应用。首次拨款划定了十大核心领域，包括人工智能、机器学习、量子计算、生物技术、先进通信技术等。1958年成立DARPA的背景是1957年苏联成功发射第一颗人造卫星Sputnik，DTI成立的背景是中国在人工智能、5G、能源等领域对美国的挑战。从趋势上看，中美在科技领域的竞争，以及美国对中国的打压还没有到最激烈的时候。

最令美国当局警惕的当然还是中国在军事上的发展，以及“军民融合”政策。美国国防部发布的《美国对华战略》明确指出，中国的军事发展威胁着美国及其盟国的国家安全利益，并对全球商业和供应链构成了复杂的挑战。中国的军民融合战略使解放军能够不受限制地进入和获取民间实体的先进技术，具体项目包括国有和私营公司、大学和研究项目。所以，在美国制定的实体清单中，除了商业企业，还包括科研院校。

军民融合是美中经济与安全审查委员会（USCC）2019年报的主要关切，其最为关注的核心技术是人工智能（工业机器人）、新材料（纳米技术）和新能源（核能），认为中国在这些方面的发展有可能会威胁到美国在相关领域的话语权，从而损害美国的国家利益和商业利益。美方注意到，中国的军民融合战略是全国总动员，政府的政策支持覆盖面广，甚至包括风险投资基金。产业政策会加快技术的扩散，从而会损害美国利益。尤其令美国关注的，是一些由美国原创的技术也被应用在军民融合领域。

所以，当看到美国禁止哈工大等院校使用Matlab软件时，就不应感到奇怪了。在现代制造业中，没有工业基础软件的支持，寸步难行，而这些基本掌握在西方国家手中。21世纪的制造业竞争，将更多的体现为软件之争、算法之争。在一个新车型的开发成本中，程序开发占比非常高，而且，汽车的编程任务甚至多于波音飞机。再以3D打印技术为例，它是建立在计算机基础上的，工作流程是将多重材料薄层按顺序进行沉淀，并借助于加热、液体粘接、层压或激光烧结进行固化，再打印出特定形状的物体（Gibson，Rosen 和Stucker，2009），它被认为是非常有前景的一项工业技术，可一定程度上弥补非技能劳动力的短缺，从而削弱低劳动力成本优势。一般来说，在打印之前，首先需要经过软件完成设计，再将其输入到3D打印机打印。

USCC将百度、阿里巴巴、腾讯、科大讯飞和商汤科技定义为“AI国家队”，它们各自在自动驾驶、云计算和智慧城市基础设施、医疗诊断、语音识别和智能视觉领域都处于世界领先水平。中国军方部分将领认为，AI或是中国在军事领域赶超美国的重要技术。所以，AI是中美必争之地。新材料中的超材料（人造复合材料）、电子材料、生物材料、石墨烯和纳米技术，新能源领域中的核能等，都备受美国关切，所有参与其中的中国企业，都可能面临美国的制裁。

技术创新是美国技术是美国遏制中国的关键词，它也是中国能否突围的关键词。技术创新是一个从基础科研到创新发展，再到市场扩散的过程。寻求技术的领导权，不仅需要完备的工业基础和研发支出，还需要扎实的基础教育和注重基础科学研究的科研体系、符合产业发展规律的金融市场（包括风险投资和资本市场），以及有一定容错率的社会制度。

国家层面的战略性的调整都不是单一政客所能主导的。在一次与美方外交人员的聊天中，他们感慨，拜登上任以来的一年多时间，美国发生了翻天覆地的变化。对大政府的支持，以及对政府在科研、社保等领域发挥更积极的作用的支持，都在回升。这在各项社会调查中得到了证明。这一趋势在疫情期间得以体现，也最终促成了拜登的胜选。

但是，这是一个由量变引起质变的过程。20世纪70年代，美国开始出现制造业外流和贸易逆差、财政赤字的“双赤字”状况，呈不断扩大之势。从20世纪80年代开始，贫富分化不断加剧，这与全球化下的制造业空心化，及其国内的信息技术革命和新经济模式的兴起等密切相关。在新自由主义意识形态的主导下，这一切被认为是符合经济理性原则的。从美国建国以来所确立的汉密尔顿传统来看，近半个世纪的实践是对传统的背离（科恩等，《务实经济学》）。将华为拒之门外并对其进行制裁，本质上是以国家安全的名义行贸易保护行为，是对汉密尔顿“幼稚工业论”的回归，因为5G是中国在工业基础设施领域取得的为数不多的领先技术。美国两党在对外政策上有较高共识，拜登与特朗普的不同在于，在拜登的三步走战略中，国内问题处于首要地位，其次是国际多边，再次是中美双边。当前中心仍然是国内基建计划和国际民主国家联盟的重建计划，中美双边问题仍在梳理中，近期应该会有文件出炉。

对中国而言，国际挑战固然不容忽视，但更重要的问题仍然来自内部。随着刘易斯拐点的出现和老龄化社会的到来，中国的劳动力优势正在消退，我们所说的市场优势，在“我们人均收入是3万元人民币,但是有6亿人每个月的收入也就是1000元”的现状下，又有多少真实的优势可言？无论是当下摆脱“中等收入陷阱”，还是未来避免陷入“高收入陷阱”，以基础研发为杠杆，创建完善的国家创新体系（包括金融市场）都是不可或缺的。

中美之间，是一场“脱钩与突围”的博弈。唯有在新一轮技术创新浪潮中取得更多基础创新的话语权，中国才能突围。

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