鲁政委：共同富裕下的税制改革方向

作者：胡晓莉, 郭于玮, 鲁政委（鲁政委为中国首席经济学家论坛理事，兴业银行首席经济学家）

2021年8月17日，中央财经委员会第十次会议召开。会议提出“共同富裕”、“初次分配、再分配、三次分配”等改革关键词。而税制改革是促进共同的富裕的重要路径之一。因此，本文从我国的税种结构、国际比较进行分析，对未来围绕共同富裕主线的税制改革展开探讨。

在税种结构的国际比较方面，我国直接税占比偏低，约为39.8%，间接税占比偏高，约为46.3%，而直接税的收入分配效应较大。直接税中，我国所得税占比偏低，且个人所得税与企业所得税比重结构差异较大，财产税比重相对偏低，2019年占比仅为8.0%，与新兴经济体相比处于中间水平。在间接税方面，我国增值税占税收收入比重为39.5%，显著高于发达经济体，在新兴经济体中也为最高水平；消费税占比为8.0%，与大部分发达经济体一致，与新兴经济体相比偏低。

为了实现共同富裕的远景目标，从初次分配、再分配、三次分配所涉及的税种来看，消费税作为初次分配性质的税种，个人所得税、财产税作为再分配性质的税种，或是税种改革的重点其具体税种改革的重点。具体来看，适当提高个人所得税对税收的贡献，加强个税的收入分配调节作用；适当提高财产税比重，考虑逐步开征房地产税与遗产税；适度加大消费税征税范围，提高收入分配调节作用。除此之外，还应考虑捐赠的税收优惠政策调整。

2021年8月17日，中央财经委员会第十次会议召开。会议指出“在高质量发展中促进共同富裕，正确处理效率和公平的关系，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收、社保、转移支付等调节力度并提高精准性，扩大中等收入群体比重，增加低收入群体收入，合理调节高收入，取缔非法收入……”。税制改革是促进共同的富裕的重要路径之一。未来或将通过一系列税收政策改革来调节收入分配，增加中低收入群体收入，有助于实现共同富裕的远景目标。因此，本文从我国的税种结构、国际比较进行分析，对未来围绕共同富裕主线的税制改革展开探讨。

一、我国的税收制度与收入分配效应

为衡量我国税收结构的收入分配效应，我们按税负是否可转嫁将税收收入种类分为直接税与间接税，从而进行税种结构的比较与分析。 其中，直接税主要包括所得税种（个人所得税、企业所得税）及财产税种（房产税、契税、车辆购置税），间接税主要包括国内增值税、国内消费税、关税、营业税等流转税种。为便于后文进行国际对比，直接税与间接税均选取财政收入中占比较大的主要税种进行分析。

在直接税与间接税结构方面，2020年我国直接税占税收收入比重约为39.8%，间接税约为46.3%。在直接税方面，所得税占税收收入比重为31.1%，其中，个人所得税与企业所得税分别占税收收入的7.5%、23.6%。财产税占税收收入比重相对较小，仅为8.7%，其中，契税、车辆购置税、房产税分别占税收收入的4.6%、3.0%、1.8%，未来税制改革的方向是提升直接税比重。在间接税方面，增值税为第一大税种，2020年占税收收入比重达36.8%，而消费税与关税占税收收入比重分别为7.8%、1.7%。

从税收的收入分配效应来看，直接税的收入分配效应较大，特别是个人所得税，而2020年我国该税种占税收收入比重仅7.5%，相对较低。 由于直接税一般是对所得及财富进行征税，不易进行税负转嫁，因而被认为在调整收入分配方面更为直接。虽然我国此前直接税比重在不断增加，但是目前总体是间接税占比仍然较高，因而，税制在收入分配方面的作用有待继续增强。同时，所得税以企业所得税为主，个人所得税占比仅7.5%。

除所得税之外，直接税中的财产税也具有更为直接的收入分配调节作用，而2020年财产税占税收收入比重虽然达2007年以来的最高值，但比重较小，仅为8.7%。 财产税多数以不动产、遗产、固定资产等财产为课税对象，对于高收入人群自然会多征收，在补充财政税收的同时，可以以转移支付的方式对低收入人群收入进行补充，起到收入分配调节的作用。到2020年我国财产税占比一直较低。其原因主要是：一方面，主要税种之一的房产税仅在部分试点城市进行了开征，全国性的房产税立法仍未完成；另一方面，至2020年我国遗产税既未专门立法，也未开征。

间接税（流转税）中消费税的收入调节作用相对较大，至2020年我国该税种占税收收入比重为7.8%。 由于消费税是对特定商品征税，主要对象为高能耗、高档消费品及不宜过度消费的商品等，具体包含汽油、汽车、高档化妆品及首饰、烟酒等商品等，其税负负担主要是高收入群体，在收入分配上能够起到一定的调节作用。但从消费税占税收收入比重来看，为7.8%，收入调节作用依然有限。

二、税收结构的国际比较

本部分将对我国与其他经济体税收状况进行横向比较，结合我国的改革方向，实现共同富裕的远景目标，为我国税制改革提供国际经验借鉴。

考虑到样本量、统计口径、数据可得性、时间一致性等因素，本文在数据库选择及数据对比中采用了不同的处理方式，以尽量减小对比误差。 在数据库选择上，由于本文需要的样本量较多，不同国家之间统计的口径存在差异，基于样本量及统计口径可比性，本文优先采用了OECD数据库与IMF数据库，两类数据库均含有所需的总量数据，但在税收结构及其细项方面，满足需要的只有OECD数据库，其不仅包含现有的OECD成员经济体，同时也包含部分非OECD成员经济体，只是数据披露的时间会有一定的差异，本文在比较时，会力求选择相同年份的数据进行横向比较。除此之外，虽然我国数据也被收入到了OECD数据库中，但其中数据的时间序列较短，且披露时间较晚，基于此，本文对我国税收数据则以国家统计局及财政部原始数据作为数据来源，并在对比时做了与OECD统计口径尽可能较为一致的调整，尽量缩小对比误差。

在样本选择上，本文选择了已披露相关数据的33个OECD经济体（总共37个，剔除4个数据未更新的经济体）和4个未加入OECD但被纳入了OECD数据库中的新兴经济体（巴西、埃及、阿根廷、菲律宾），并且将OECD经济体中的G7发达经济体做了单独区分。

在数据时间选择上，在分析我国的税收结构时，可以选取的最新数据未2020年；在进行国际对比时，G7发达国家及大部分OECD经济体最新数据为2019年，而大部分新兴经济体的最新数据为2018年，因此分别采用2019年及2018年的数据分类进行对比。为了便于对不同经济体的税收收入结构进行比较，我们这里需要先以OECD数据库中的税种指标分类标准进行对我国数据进行重新调整归类区分。

对于上述分类方法，在进行横向比较时需要注意两点：

第一，关于社会保障收入。 由于我国社会保障收入单独列支，因此，在做结构比较时，我对国际税收数据采用不含社会保障收入的税收数据进行比较及指标计算。

第二，关于对比数据及指标选取。 由于不同国家税制的不同及税种设定的差异，基于数据可得性及分类可比性，本文主要选取占税收收入比重较高、且分类较为一致的税种进行对比。选取税种及分类为：直接税（个人所得税、企业所得税、财产税）、间接税（国内增值税、国内消费税、营业税）。

在税种结构分布方面，分别与G7发达经济体及部分新兴经济体进行对比，从2019年及2018年的数据来看，我国与其他经济体的主要差异在于：

第一，直接税与间接税结构差异较大，我国直接税偏低，间接税偏高。 从与新兴经济体对比情况来看，我国与阿根廷、巴西的直接税、间接税的总体结构相似，只是在具体税种上存在一定差异，但与哥伦比亚、埃及、墨西哥、韩国等新兴经济体比较，我国直接税比重依然较低。从与发达经济体对比情况来看，结构差异更为显著。2019年我国直接税比重分别约为38.2%，而发达经济体的直接税比重多在50%以上，如美国和加拿大的直接税比重达70%以上。我国间接税占比达47.4%，而美国、加拿大仅分别为15.1%和20.7%，其他发达经济体基本则在30%~35%之间。

第二，在直接税方面，我国所得税占比偏低，且个人所得税与企业所得税比重结构差异较大。 根据数据对比，我国个人所得税占税收收入比重远低于典型发达经济体，并低于多数新兴经济体；而企业所得税则远高于典型发达经济体，并与多数新兴经济体相近。

在个人所得税方面，我国个人所得税占比为6.6%，而发达经济体在20%以上，新兴经济体除阿根廷、哥伦比亚与我国相近外，其他新兴经济体均高于我国且差异较大。在发达经济体中，美国、德国、加拿大的个人所得税占比分别达到了55.2%、44.1%、42.5%，其他发达经济体基本在30%~40%之间。当然，美国、德国、加拿大尽管个人所得税整体占比较高，但得益于社会保障体系等原因，三国居民最终的可支配收入仍较高，对相应的公共服务感受也较强。首先，结合社会保障体系来看，与居民生活成本联系较为紧密的支出为社保、医疗支出，美国、德国、加拿大的财政收入中用于社会保障及健康的支出占比分别为44.5%、60%、57.0%，而我国为35.9%。其次，三国个税的最高边际税率分别为37%、42%、33%，且分档较多，整体个税结构更偏向于向高收入群体征收。我国的最高边际税率为虽然高达45%，但不少高收入群体的收入类型并未纳入该征收范围。最后，三国的企业所得税比重较低，在降低企业经营成本的同时也降低了居民的生活成本。

在企业所得税方面，我国企业所得税占比达23.6%，而发达经济体除日本、加拿大为21.6%及13.1%以外，其他G7发达经济体在10%以下，与发达经济体相比我国企业所得税税负偏高。新兴经济体中除阿根廷、巴西占比较低外，其他新兴经济体与我国相似或略高于我国。

与发达经济体相比，我国财产税比重相对偏低，2019年占比仅为8.0%，与新兴经济体相比处于中间水平。 财产税占比较高的国家依次为美国、韩国、英国，占比分别为16.1%、15.6%、15.4%，加拿大、日本、法国占比在13%左右，中国与意大利基本一致，而德国财产税占比较低，仅为4.5%。新兴经济体占比较高的国家为韩国、菲律宾、阿根廷，占比分别为15.6%、15.4%及11.8%，而埃及、墨西哥占比较低，仅为0.7%及2.3%。

第三，在间接税方面，我国增值税占税收收入比重为39.5%，显著高于发达经济体，在新兴经济体中也为最高水平，消费税占比为8.0%，与大部分发达经济体一致，与新兴经济体相比偏低。 由于我国主要以间接税为主，2019年增值税占比达39.5%，而发达经济体中占比较高的经济体为德国(29.4%)、英国（26.4%），占比较低的经济体加拿大（15.6%），美国无增值税种，其他发达经济体在20%~25%之间，大部分新兴经济体在20%~30%之间。在消费税方面，除美国、加拿大占比偏低（分别为4.1%、4.4%）外，其他发达经济体占比基本一致，在8.0%~9.0%之间，而新兴经济体大部分较高，占比在10%及以上。

三、我国税制改革展望

通过国际对比及我国国情分析，我国的税种结构有进一步优化调整的空间。在共同富裕的远景下，从初次分配、再分配、三次分配涉及的税种来看，消费税作为初次分配性质的税种，个人所得税、财产税作为再分配性质的税种，或是税种改革的重点。

1、适当提高直接税比重

至2020年，我国的税收体系以间接税为主，但是间接税的收入分配调节能力偏弱。因此，无论从国际对比还是收入分配调节角度来看，适当提高直接税比重是税制结构改革的重要方向。这点在“十四五”规划中也有明确提出。

从具体操作来说，提高直接税比重无外乎两种方式，提高直接税比重与降低间接税比重。提高直接税的手段包括增加所得税比重或财产税比重，降低间接税的手段包括降低增值税与消费税比重。下面就分别从具体税种进行分析。

（1）个人所得税

适当提高个人所得税对税收的贡献，加强个税的收入分配调节作用。 国务院2021年3月发布的《十四五规划和2035远景目标纲要草案》（以下简称“十四五”规划纲要）明确提出：个人所得税要扩大综合征收范围，优化税率结构。具体来看，个税改革方向主要有以下几点：

第一，综合征收范围的扩大。 当前我国个税由过去全部采取分类征收方式改革为分类与综合相结合的征收方式。具体来说，分类征收是对于纳税人的各类所得区分其所得来源，采取不同的扣除标准和税率，分别计算税费。纳入分类征收的收入为：经营所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得；偶然所得。而综合征收是将纳税人的各类所得视为一个整体，采取统一的扣除标准和税率，统一计算税费。至2020年，我国纳入综合征收范围的收入为：工资、薪金所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得。

未来个税改革将更注重调节收入分配，将会逐步过渡到对全部收入采用综合征收的方式，扩大综合所得范围。首先，或将经营所得纳入综合所得，因为经营所得主要指个人或个人从事经营活动所得，具有劳动所得性质。其次，逐步将高收入群体的财产性所得、资本所得逐步纳入综合所得范围，原因在于当前财产性所得及资本所得适用统一比例税率，税率为20%，较综合所得中最高的45%的边际税率较低。将更多的收入纳入到统一累进税率计算体系，减少个人在分类征收方式中的避税行为。同时，扩大综合征收范围有利于实现对中低收入人群的减税，从而增加其可支配收入，对于个人需求有一定的刺激作用，也符合当前刺激内需的政策要求。

第二，优化税率结构，重点聚焦对科技创新人才的激励。 对于科技创新人才适度降低其高边际税率，有利于科技人力资本的积累与现阶段科研创新的发展。

第三，加大专项附加扣除力度，以个人与家庭为课税主体实行不同的税收政策。 2018年我国对个税进行了专项附加扣除的改革，在一定程度上降低了家庭的税收负担，也是以家庭为单位综合考虑税负的改革措施。在人口老龄化、居民生育意愿不足的背景下，可以考虑逐步加大养老、教育、育儿等领域专项附加扣除力度。

（2）企业所得税

企业所得税比重提高的可能性不大。 在我国，企业所得税是直接税中的最大税种。虽然近两年我国一直在降低企业税负，但相较发达经济体而言，我国的企业税负仍显得略高。因此，未来企业所得税改革的方向可能偏向于通过结构性的税收优惠政策来引导产业结构调整，鼓励企业创新。“十四五”规划中提出，对于制造业企业及创新企业提高其加计扣除比例，减少税收负担，鼓励产业链及科技创新发展。

（3）财产税

适当提高财产税比重，考虑逐步开征房地产税与遗产税。 我国财产税比重较低，开征税种较少，而其他国际经济体中财产税改革也一直在进程中，改革方向偏向于税种的增加和税率的提高，这也是未来我国可能的财产税改革方向。在房地产税方面，根据中国人民银行2019年对城镇居民家庭资产负债的调查显示，“中国城镇居民家庭资产以实物资产为主，户均 253 万元，占家庭总资产的八成，且住房是家庭实物资产的重要构成”。而实物资产是财产税的潜在税源，因此，“十四五”规划又明确提出推进房地产税立法。

2021年以来政策及会议多次提及房地产税改革，也预示着房地产税立法及改革的加快。5月11日，财政部、全国人大常委会预算工委、住房城乡建设部、税务总局负责同志在京主持召开房地产税改革试点工作座谈会，听取房地产税改革试点工作的意见。无论是会议还是规划文件，今年频繁提及了房地产税立法与改革问题。目前，对于个人的住宅免征城镇土地使用税，对个人自用的住宅暂免征收房产税，对于房产税的开征也仅仅在重庆、上海的部分住宅进行了试点，房产税试点范围较小，未来在房产税试点及征税范围上有望进一步扩大，特别是对存量房产的开征。不过，为了保障居民的基本居住需求，或依据建筑面积或套数等指标确定房地产税的豁免范围。在遗产税方面，我国还未开征遗产税，而截至2019年已有100多个国家开征了遗产税，遗产税作为发挥收入再分配作用的税种之一，或是税制改革的方向之一。

2、间接税税种有升有降

间接税主要是流转税，在1990年至2020年间，我国间接税比重一直较高，其中，增值税占比在国际经济体中处于非常高水平。

（1）增值税

适度降低增值税比重，提高企业积极性。 我国增值税作为第一大税种，2019年占税收收入比重达39%，远高于发达经济体，而增值税的主要纳税人为企业，适度降低增值税占比会相应增加直接税比重，有利于降低企业的税收负担，提高企业的生产积极性。特别是我国制造业中的研发创新能力不足，因此在对应的税收政策上可以考虑通过税收优惠政策鼓励相关制造业企业的创新研发，支持制造业企业转型升级。

（2）消费税

适度加大消费税征税范围，提高收入分配调节作用。 通过国际对比可以看出，我国消费税占比较低，消费税征税范围有限，不利于发挥收入分配作用。首先，消费税的范围可以适当扩大。至2020年，应税范围主要包括烟、酒、化妆品、油、车等15个税目。对于高档奢侈品、高档消费活动或者高污染商品考虑纳入征收范围，如高档皮草、箱包、电子产品、高档演出等。其次，消费税征收环节后移。当前大部分消费税征收环节为生产环节，企业负担较多，地方收入有限。2019年国务院印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》中，明确将部分在生产(进口)环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收。至2020年已有部分消费品，如高档首饰已在零售环节征收，但消费税中占比较大的主要税目，如烟、酒、成品油、小汽车并没有全面推行征收环节后移，这也是未来重点需要进行推进改革的重点方向。同时，“十四五”规划纲要中明确提出，要调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方。这意味着随着消费税改革与收入分配划分的同时推进，地方税源及收入会有所增加。

除初次分配、再分配涉及的相关税种改革以外，三次分配中同样涉及相关税种，主要是与捐赠相关的税收优惠政策，但目前我国的政策在三次分配中作用有限，对于共同富裕下对高收入群体的捐赠、帮扶的激励作用有限，这方面也是未来需要关注的税制改革方向之一。

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