陈胤默、张明 | 员工结构会影响国际组织决策吗？

陈胤默、张明首席经济学家论坛 2022-09-03

张明为中国社科院金融所副所长、国家金融与发展实验室副主任，中国首席经济学家论坛理事

注：本文发表于《国际政治科学》2021年第4期（已在中国知网网络首发），转载请务必注明出处。为方便阅读，本文省去了实证研究部分、大量的脚注与参考文献。感谢《国际政治科学》编辑部诸位老师对本文修改与润色所提供的极其耐心细致的指导。全文请参见中国知网。文中配图摄于布加勒斯特。

【内容提要】基于委托代理理论，本文以世界卫生组织（WHO）为例，手工收集人力资源数据，分析员工结构及地域代表性对WHO决策偏好的影响。研究发现，员工结构会对WHO决策偏好产生正向影响；员工任职级别越高，对WHO决策偏好的正向影响越显著；地域代表性超额国家国民在WHO的任职人数越多，WHO的决策会更加偏好该国。进一步研究发现，当受援国与美国外交立场一致时，该国对WHO决策偏好的正向影响越显著，而与中国外交立场一致时，其对WHO决策偏好影响并不显著；在非洲、东地中海和西太平洋的WHO办事处，受援国在WHO任职人数越多，该国对WHO决策偏好的正向影响越显著；相对于D2职级，P6/D1职级对WHO决策偏好的正向影响更为显著。在国际组织中，中国职员任职人数与中国国际地位不相吻合，中国长期存在地域代表性不足问题，为了提高中国在国际社会的影响力，中国需从多渠道向国际组织输送人才。

一、问题的提出

世界卫生组织（World Health Organization，WHO）在指导和协调全球应对新冠肺炎疫情方面发挥了重要作用，但WHO在全球卫生治理方面存在一些不足。具体表现为部分国家对合作的政治意愿降低，导致WHO在推动全球团结方面力不从心，以及可用资金资源不足等问题。美国作为WHO最大捐助国意图通过暂停提供资金来影响WHO在全球抗击新冠肺炎疫情中的组织协调与决策，这严重损害了WHO的全球卫生领导力和影响力。此外，WHO在应对新冠肺炎疫情方面的某些表现，使得WHO总干事谭德塞的领导力遭到国际社会的质疑。如何有效发挥WHO职能，有哪些因素会影响WHO的决策偏好，成为当前学界研究的焦点议题。

本研究主要与两类文献直接相关。第一类文献是关于国家如何在国际机构中施加影响，学者们从国家偏好、国家权力、合法性及其与制度设计的相互作用等方面对此作出了解释。第二类文献是涉及国际组织授权，主要关注国家与国际组织之间的委托代理关系，将国际组织视为统一实体。

WHO对预算规划的内容及在规划预算匹配相应资金方面，承担了更大的责任。WHO在《世卫组织第十二个工作总规划》中提及，其预算将继续有不同的来源，包括了评定会费和自愿捐款。该供资方法更为透明，确保预算得到充足供资，且更可预测。在预算实施前，成员国的讨论始于区域委员会，最终经世界卫生大会审议，由成员国批准整个预算规划。以往，成员国只负责批准评定会费供资的预算部分。但是现在的变化意味着，WHO不仅对预算规划的内容承担更大责任，而且对为规划预算匹配相应的资金，也承担了更大的责任。因此，在规划和重点项目得到批准之后，WHO将开始与成员国，及其他捐助方开展有组织、透明的合作。WHO采用网络技术将预算的供资情况尽量透明化。任何剩余供资缺口问题，则成为专门资金分配的目标。WHO为预算提供资金方面的进展情况说明，并将其提交至成员国相关预算周期的1月执委会会议和世界卫生大会审议。

从组织运营角度来看，WHO的预算编制及规划工作最终还是由其员工来完成。基于委托—代理理论，成员国是委托者，国际组织是代理者。而国际组织作为代理者，这个代理关系的执行人是国际组织的员工。因此，员工国籍、员工结构等员工个体特征会影响到国际组织的决策偏好。诺沃萨德（Novosad）和沃克（Werker）指出“联合国已逐渐成为一个政治舞台，高级官员参与政治让步，‘利益集团’为其国家利益游说”。成员常常不忠于联合国，而是忠于其各自的政府，意图获得政府的奖赏，同时来自其他领域的证据也表明官员的国籍身份影响着国际组织的决策。

本文基于现有的文献，试图从国际组织人员结构这一新视角来分析国际组织的决策偏好。为此，本文手工收集了2000-2010年WHO员工结构和援助金数据，对该问题进行检验。研究发现：员工结构会对WHO决策偏好产生正向影响；员工任职级别越高，对WHO决策偏好的正向影响越显著；地域代表性超额国家国民在WHO的任职人数越多，该国对WHO决策偏好的正向影响越显著。进一步研究发现，受援国与美国外交立场一致时，该国对WHO决策偏好的正向影响越显著，而与中国外交立场一致时，其对WHO决策偏好影响并不显著；在非洲、东地中海和西太平洋的WHO办事处，受援国国民在WHO任职人数越多，该国对WHO决策偏好的正向影响越显著；相对于D2职级，P6/D1职级对WHO决策偏好的正向影响更为显著。

本文有三方面的研究贡献：第一，研究视角新颖。从人力资源视角研究国际组织决策偏好影响的文献，多落脚于员工国籍或领导人（秘书处）风格。鲜有文献从员工结构视角，特别是考虑员工地域代表性（按地域分配的员工人数合理幅度及占额），分析国际组织决策偏好的影响。本文提出了一个新的研究视角，丰富和完善了人力资源因素对国际组织决策偏好影响的文献。第二，研究方法创新。基于委托—代理理论，分析国际组织人事规则的文献多为案例分析，抑或是评论性文章，多为定性研究，鲜有文献采用实证研究方法，给出人事规则对国际组织决策偏好影响的定量分析结论。本文通过手工收集WHO人力资源数据，尝试性地使用实证研究方法，定量分析员工结构对国际组织决策偏好的影响及其作用机制，弥补了现有研究的不足。第三，具有现实意义。本文的研究发现为提高中国在国际社会影响力提供了人力资源方面的解决思路。一国在国际组织中任职人数越多，任职级别越高，对国际组织决策偏好的影响越大。而中国参与国际事务的人才较为缺乏，中国籍员工在国际组织的就职人数，与当前中国的国际地位不匹配，长期存在地域代表性不足问题。这对中国参与全球治理非常不利。为提高中国在国际社会的影响力，除了通过捐助手段影响国际组织外，还应从人力资源方面入手，从多个渠道向国际组织输送优秀人才，以此维护中国在国际社会的合法权益。

二、员工结构对国际组织决策偏好的影响及作用机制

下文先整理了有关国际组织决策偏好影响的文献；其后，对本文探讨的问题进行分析，并提出研究假设。

（一）文献综述

现有文献通过研究国际组织的形成和发展，来分析国家如何通过国际组织来行使国际影响力。从国际组织的设立来看，联合国及其机构由特定的国家集团（第二次世界大战的胜利者）建立，名义上代表着所有国家的共同利益，目的是维持某种世界秩序。从国际组织的发展来看，学者们多从国家偏好的作用、国家权力、合法性及其与制度设计的相互作用等方面进行研究。

从国别来看，美国在国际组织中的影响力仍然很大。庞珣和何枻焜提出解释美国对全球四个地区援助机构的操控程度差异的判断方法：（1）地缘区域和业务范围与美国利益的攸关性；（2）美国是否主导机构创立；（3）机构的决策权力分散程度和行政官僚机构复杂程度；（4）美国在机构中是否有足够多的可靠盟友来建立获胜联盟。

就美国对具体国际组织的影响力来看，关于美国在国际货币基金组织（IMF）的行动上，熊爱宗发现，在美国国会整体层面，民主党成为众议院多数党对美国国会通过IMF议案影响显著，美国良好的经济增长也有利于美国国会通过IMF议案。在联合国，诺沃萨德和沃克发现虽然近年来美国在国际组织中的影响力有所减弱，但联合国秘书处仍是亲美的。而中国的对外援助通过外交政策偏好机制、脆弱性机制和可信性机制，降低了美国对外援助对联合国大会投票的操控能力。在世界银行，宋锦发现，因新兴发展中国家（包括中国）在世界银行影响力的提升，制约了美国的干预力度，使得美国对世界银行的影响力在2007年之后逐渐减弱，特别是在贫穷国家和其他发展中国家实现的经济利益有所下降。

而一国增加对国际组织影响力的方法之一，是安排本国公民到国际组织中任职。诺沃萨德和沃克发现，各国政府经常利用关系让本国公民在国际机构中担任高级职位；高级职位人事任命的重要考量因素包括一个国家的民主程度、外交投资、对外援助、经济及军事实力。帕里佐（Parizek）发现实力雄厚的成员国会寻求在国际组织秘书处的主导地位，以增强它们对秘书处的控制能力。

国际组织员工结构和人事任命等议题，涉及到国际组织授权的相关文献。该类文献中多将国际组织视为统一实体，国家与国际组织之间的委托—代理关系是讨论的重点议题。卡特尔（Cortell）和彼得森（Peterson）认为，人员配备规则是国际组织自治的重要决定因素；如果国际组织的工作人员既为国际组织的利益服务，又为其委托人的利益服务，那么对工作人员国籍的控制，可以使委托人对国际组织行为产生更大的控制权。汤蓓研究发现，在短期内WHO秘书长可以对组织目标、结构和管理进行变革，但也会导致过度依赖个人行事风格问题，无法克服官僚机构内在弊病；只有清晰恰当的职能定位，管理良好且高效的秘书处，才能发挥国际组织的最大效用。

迪杰斯特拉（Dijkstra）发现，为了应对委托—代理问题，寻求国家利益，联合国的成员国会单方面投资影子官僚机构，以减少信息不对称；但影子官僚机构代价高昂，成员国必须权衡机构成本与国内行政能力成本之间的关系；具有异常偏好的强大国家最有可能投资于影子官僚机构；影子官僚机构不仅降低了代理成本，还使得成员国对国际组织的政策有更大的影响力。刘玮和邱晨曦发现当国际公共产品供给条件恶化时，霸权国通过缔结双边协议网络临时替代基于委托—代理的国际组织，收缩国际公共产品的惠及范围，增加国际公共产品的排他性，捍卫霸权利益。

梳理现有研究后发现，当前还鲜有文献从人力资源视角研究该问题。从研究方法来看，现有文献多为案例分析，抑或是评论性文章；从研究内容来看，多围绕国际组织委托—代理问题、领导者风格、员工国籍等视角展开。受国际组织人力资源数据可获得性的限制，当前鲜有文献采用实证研究方法全面系统地分析人员结构对国际组织决策偏好的影响。本文通过手工收集WHO人力资源数据，实证检验员工结构对WHO决策偏好的影响，并分析其作用机制，以期弥补现有研究的不足。

（二）研究假设

人事规则影响着国际组织决策独立程度。人事规则是指影响国际组织管理层所雇佣人员类型的程序，具体是指单位用人治事的行动准则、办事规程和管理体制的总和。WHO的人力资源报告中详细披露了人事规则及每年的具体情况，包括人才的招聘和遴选、绩效管理、职员学习和发展、职业道德等内容，其中雇员数量、人员结构、地域代表性等是其重要的披露事项。

人事规则决定着国际组织是否及在多大程度上发展出独立的偏好。除了投票规则外，人事规则决定着获授自由裁量权的国际组织是否有能力以国家所并不期望的方式使用自由裁量权。国际组织在现实运作中具有复杂性，在正式制度安排以外，一些国家与非国家行为体会通过在国际组织行政机构寻找代理人的方式，对国际组织施加单边的控制与影响。因委托—代理问题的存在，人事规则所塑造的人员结构会影响国际组织的偏好。

国际组织内部存在委托—代理关系。成员国（委托人）委托国际组织（代理人）执行国际组织工作，实现国际组织目标。因委托—代理关系的存在，成员国（委托人）和国际组织（代理人）间，及不同委托人之间，可能存在利益差别。

委托—代理理论认为，成员国（委托人）对国际组织（代理人）进行全面控制既难以实现，又不符合对国际组织的功能性需求。由于信息不对称和监督困难，国际组织中委托—代理问题表现为两个方面：一是“逃避义务（shirking）”，即将代表委托人开展的工作减少到最低程度；二是“政策移位（slippage）”，即将委托人偏好的政策转变为自身偏好的政策。因此，作为独立的国际政治实体，国际组织可以发展自己的利益，并通过对信息优势和对国家间集体行动困境的利用，保障自身的相对独立性，以抵制来自成员国的变革压力。

国际组织是成员国的代理人，但其独立性仍会受到成员国的影响。只要有意愿，成员国就可以运用一系列手段来修正国际组织的行为。这些政策工具包括调整国际组织的人员结构、任命官员、修改授权范围、明确奖惩措施、建立更强的监控机制、控制国际组织的资源、威胁转移对国际组织的支持等。此外，成员国会单方面投资影子官僚机构，来降低委托—代理问题，并使成员国对国际组织的政策有更多的控制。调整国际组织的人员结构是一个重要的政策工具，例如，成员国集团会在秘书处（高级别官员）寻找代理人以追求自身利益。

但国际组织员工也具有发展独立偏好的认知和官僚动机。第一，为了影响国际组织决策偏好，一些实力雄厚的成员国不仅会通过资金捐助的方式从财政上施加影响，还会努力安排本国公民到国际组织核心机构中任职，使其作出更有利于本国利益的决策。换言之，实力雄厚的成员国不仅可从财权上影响国际组织决策偏好，还可以通过人事规则向国际组织施加压力，毕竟国际组织项目最终还是通过员工得以执行。第二，国际组织员工任职有期限，在任职期满后，通常会回到原籍国重新寻找工作。此时，他们需要考虑与原籍国建立良好的关系，来为下一步求职做准备。虽然国际组织职员要保持独立性，但存在职员发展自身偏好的可能。第三，在职消费与个人声誉。国际职员会考虑个人福利和职业发展，而不去执行符合成员国整体利益但存在挑战和困难的项目。同时，国际职员也会谨防玷污其在原籍国、成员国和国际公众眼中声誉的行为。

因此，本文认为，国际组织员工任职情况会对国际组织决策偏好产生正向影响，一国在国际组织中任职人数越多，国际组织对该国决策偏好的倾斜程度就越大。本文以WHO为例，提出假设1：一国在国际组织的任职人数与国际组织决策偏好呈正相关关系。

国际组织职员可能影响国际组织的决策偏好，当国际组织官员来自某一国的人数越多，其对国际组织决策偏好的影响越大。这有三方面的原因：其一，国际职员在特定领域是专家，如公共卫生或国际贸易领域，行业专家出身的国际职员会出于自身专业理解国际组织工作。拥有共同职业认同的人员更有可能以知识或问题为基础，关注国际组织的使命，发展出一种相似的“适当性逻辑”，职业角色成为其审视国际组织命令的透视镜。“适当性逻辑”与服务于特定国际社会目标或者规范性价值观有关，使国际组织员工以有悖于成员国集团偏好的方式理解其工作。其二，国际职员不仅将自己视为国家的代理者，而且是国际社会的一员，被授权监督国际社会的价值观。例如，WHO职员可能逐渐将自己视为世界公共卫生事务的受托者，而世界贸易组织上诉机构的国际法官很可能将自己视为公正和自由贸易的保护者。其三，考虑如上两点因素的影响后，就成员国而言，实力雄厚的成员国可以通过安排本国拥有专业技术的公民到国际组织核心机构中任职，来影响国际组织决策偏好；就国际职员而言，其会考虑个人未来发展、在职消费和个人声誉，从而做出与原籍国利益偏好更为一致的决策。在以上两个方面的影响下，国际职员的决策偏好会与其原籍国的决策偏好隐性地趋于一致。

为了保障人力资源的均衡配置，国际组织在招聘国际员工时，会根据地域代表性进行招聘。在国际组织员工结构中，有些国家长期存在员工地域代表性不足问题，员工地域代表性会影响国际组织的决策偏好。当一国国民在国际组织的任职人数超过其地域代表性所规定的理想占额人数时，该国在国际组织中的员工比重就更大，便更容易对国际组织的决策偏好产生影响。以WHO为例，本文认为，当一国在WHO任职员工超过职员地域代表性规定的理想占额人数时，WHO对该国的决策偏好会增加；当一国在WHO任职员工人数小于地域代表性规定的理想占额人数或是无人任职时，WHO对该国决策偏好会下降。基于此，提出假设2：地域代表性超额国家在国际组织的任职人数越多，国际组织的决策会更加偏好该类国家。

员工职级也会对国际组织决策偏好产生正向影响，即当员工在WHO中任职级别越高，越有可能对WHO决策偏好产生正向影响。员工职级越高，对资源的分配权越大。这是因为，高级别官员对WHO的重要事项负有重要责任。根据《世卫组织第十二个工作总规划》，WHO秘书处有三方面的主要责任：（1）对WHO的财力、人力和物力的分配；（2）任务和行动的执行；（3）提供产品和服务。具体理论分析如下：

员工任职级别越高，对于国际组织行政机构决策与运作的影响力越大。国际组织行政机构具有一套牢固且有秩序的上下级制度。联合国在《关于国际公务员行为标准的报告》中指出，在国际组织的秘书处内，作为下属人员，必须接受并执行上级的指令，即便存在不同看法，一旦受到书面指示，也必须执行。

联合国秘书处官员为原籍国而不是联合国的利益行事的事例有很多，石油换食品计划”调查委员会指出：“与工作人员私下联系以寻求其本国援助的行为在联合国是司空见惯的”。在1996年至2003年执行的伊拉克“石油换食品计划”期间，秘书处成员对哪些公司可以购买伊拉克石油有很大的酌处权。随后的调查显示，这期间存在大量回扣和贿赂。该计划的法国负责人贝农·萨凡（Benon Savan）安排了不成比例的石油分配给法国公司和个人，其中包括几名法国高级外交官。

领导者风格也会对国际组织决策产生影响。特定的行政权威类型会在一定时期内，在国际组织秘书处或其特定部门中占主导地位。行政权威作为一种正式权威，其得到了国际组织程序的确认，行政首长领导风格在很大程度上会影响行政权威的发挥。例如，世界银行前任行长保罗·沃尔福威茨（Paul Wolfowitz）偏好于运用行政权威行事，而联合国前任秘书长科菲·安南（Kofi Annan）则“倾向于让各部门主管进行彼此间的互动，而不是由他给出更为清晰和明确的指令”。

由于国际组织内部委托—代理问题的存在，不同职级员工对国际组织决策偏好的影响存在差异，员工职级越高对国际组织决策偏好影响越大。员工通过两类委托—代理关系对国际组织决策偏好产生影响：第一类是成员国与秘书处之间存在的委托代理关系。行政首长或是秘书处作为成员国的代理人，承担着项目规划、预算制定等职责，并需将项目规划和方案按时提交执行委员会。但WHO秘书处的领导力及领导风格常饱受批评。例如，WHO前任总干事中岛宏被指责没有远见、行事僵化，以致损害了WHO 的项目执行能力；在其任期间，高级别职位的数目几乎翻了一番，有声音质疑中岛宏出于政治考虑而非个人才干任命官员。第二类委托—代理关系是成员国集团在秘书处寻找代理人以追求自身利益。由于利益分歧，不同成员国集团在国际组织的决策机构中纵横捭阖、相互博弈，推动各自的国际议程。除了在决策机构中角力之外，小集团还可以选择各自最感兴趣的议题，以相互承认“势力范围”的方式合作，并在相关政策领域内对国际组织施加有效控制。在联合国中，不少高级职位长期被某些大国的把持，一些部门事实上也是国家或国家集团的代言人。这严重损害了国际组织决策的独立性。

由于双重委托—代理关系的存在，员工在国际组织中任职级别越高，其对国际组织决策偏好影响越大。基于此，本文提出假设3：员工职级会对国际组织决策偏好产生正向影响。

三、基于WHO员工结构数据的实证分析

（略）

四、进一步研究

（略）

五、稳健性分析

（略）

六、结论

本文通过手工收集WHO员工结构和援助金数据，分析员工结构对WHO决策偏好的影响。研究发现，员工结构会对WHO决策偏好产生正向影响；员工任职级别越高，对WHO决策偏好的正向影响越显著；地域代表性超额国家在WHO的任职人数越多，该国对WHO决策偏好的正向影响越显著。进一步研究发现，受援国与美国外交立场一致时，该国对WHO决策偏好的正向影响越显著，而与中国外交立场一致时，其对WHO决策偏好影响并不显著；在非洲、东地中海和西太平洋的WHO办事处，受援国在WHO任职人数越多，该国对WHO决策偏好的正向影响越显著；相对于D2职级，P6/D1职级对WHO决策偏好的正向影响更为显著。本文采用一系列稳健性检验后，实证结果依然稳健。

全球政治经济形势复杂多变，中国如何应对百年未有之大变局，如何提升国际社会影响力，将是摆在中国面前的一道难题。而在过去较长的一段时间内，中国是现有全球治理体系及国际规则体系的适应者和参与者而非设计者，国际组织的投票权分配不由中国来决定，国际组织的决策规则也不由中国来设计。本文研究发现，一国在国际组织的任职人数和职级分布，会对国际组织决策偏好产生正向影响。为了扩大中国在国际社会的影响力，中国可鼓励公民到国际组织中任职，以此更好地参与全球治理。反观现实情况，中国参与国际事务的人才较为缺乏，在国际组织就职的中国籍职员人数与当前中国的国际地位不吻合，长期存在地域代表性不足问题。

为此，中国需要大力培养人才，从青年专业人员项目（Young Professionals Programme）、语言竞争性考试（Language Competitive Examination）、协理专家项目（Associate Expert Programme）、志愿者项目（Volunteer Program）、实习项目（Intership Programme）和临时性工作（Temporary Jobs）等渠道，将人才输送至国际组织，以提升中国在国际组织中的影响力，维护中国在国际社会中的合法权益。具体而言：第一，可鼓励大学毕业生到国际组织任职，通过国家留学基金委资助形式，先鼓励大学生到国际组织实习，其后通过实习留任的方式进入国际组织工作。第二，可鼓励大学毕业生和有经验的优秀中国职员，通过国际组织正式求职流程，申请到国际组织工作，在求职申请上给予咨询和帮助。第三，可借调国家部委、高校科研单位等专业人才到国际组织短期任职，以此熟悉和了解国际组织事务流程和情况。第四，提高对于向国际组织输送人才的重视度。增加对国际组织的捐助固然重要，但派驻更多员工的重要性可能并不亚于增资，毕竟国际组织资源分配有赖于人来执行。此外，国家可加大对到国际组织任职的宣传力度。

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