连平：积极举措有效扩大内需
The following article is from 中国外汇 Author 中国外汇
首发于中国外汇
植信投资首席经济学家兼研究院院长、中国首席经济学家论坛理事长 连平
植信投资研究院宏观高级研究员 罗奂劼
今年政府工作报告中提出，推动高质量发展，坚持以供给侧结构性改革为主线，坚定实施扩大内需战略，增强内需对经济增长的拉动力。随着近年来经济结构转型步伐的加快，消费对扩大内需的重要作用持续得到提升，消费增长潜力正在深入挖掘。与此同时，仍然需要充分肯定投资仍具有稳定经济增长和维持内需扩张的关键作用。推进投资提质增效和拓展有效投资空间，既符合高质量发展的理念要求，也是扩大内需的重要组成部分之一。而房地产市场运行与投资和消费存在十分密切的关系。推动实施扩大内需战略，需要把握好促进消费和提升投资过程中的重点，发现和解决难点问题，使得扩大内需更好地落到实处。
一、内需在我国经济发展中的贡献日趋重要
随着我国经济结构的转型升级，内需对经济增长的贡献呈现出显著变化。在拉动经济的“三驾马车”中，出口主要对应外需，而投资和消费主要对应内需，内外需协调配共同合促进经济增长。结合中国经济的结构和发展来看，在外需受到较大冲击且容易被不确定性因素影响的情况下，内需不但是总需求的基本盘，更是在总需求中占比不断扩大的成长盘。从国际经验看，任何一个大型经济体在发展到一定阶段时都是以国内需求和国内市场为主体的，外部需求和国际市场只是国内市场和国内需求的延伸和拓展。扩大内需主要涉及三大领域，既要加大投资，也要扩大居民消费，还要发展房地产；房地产行业发展既拉动投资，又扩大消费。
自2000年以来，中国内需呈现出三个明显变化。一是对外依存度显著下降，内需对经济的贡献持续扩大。二是从投资和消费共同拉动内需和经济增长向主要依靠消费拉动转变。三是房地产对投资和消费依然保持重要影响。改革开放初期，我国通过引进外资和先进技术，发挥自身劳动力充裕的资源优势，大力发展基于出口的劳动密集型产业，面向广大的外需市场推动出口和经济迅速发展。尤其是在加入世贸组织后的最初几年中，中国的出口规模不断扩大，对外依存度进一步提高，并在2006年达到了68%的最高水平，贸易顺差占GDP的比重在2007年曾一度高达8%左右。此后随着金融危机的爆发、贸易保护主义和逆全球化趋势的愈发明显以及我国经济自身向高质量转型发展需求的提升，使得对外依存度下降至如今30%左右的水平，贸易顺差占GDP的比重也降至3%左右的水平。我国开始逐渐进入依靠扩大内需来拉动经济增长的发展阶段。
从2000年至2010年期间，我国依靠投资和消费的“双管齐下”共同拉动内需和经济增长。一方面，各级政府在全国范围内大规模推进基础设施的投资和建设；大力发展包括商品房在内的房地产投资；加入世界贸易组织之后，又进一步加快了制造业投资的步伐。另一方面，人民群众的可支配收入和生活水平迅速提高带动消费需求激增。据统计，从2000年至2010年的十一年中，有六年消费对GDP的贡献率高于投资，剩下五年则低于投资。进入2011年，由于基建投资持续高增长导致地方政府债务率过高，债务风险过大；房地产过热导致居民部门杠杆率过高，房地产企业也面临资金收紧和销售不畅导致的流动性压力，房地产投资增长步伐逐步放缓；制造业投资则受外部不确定性影响较大。通过追加投资对内需的提振作用减少而副作用却逐步显现。在投资增速明显放缓且对内需提振减弱的情况下，消费就成为了拉动内需的主要动力。数据显示，除个别年份外，从2011年至2019年，最终消费支出对于GDP的贡献率始终保持在55%-69%的区间内，而资本形成的贡献率则保持在22%-46%之间，消费对GDP的贡献率显著高于投资贡献率。表明从2011年开始，中国内需和经济增长正在向以消费为主要拉动力的路径上转变。
在新冠疫情的冲击下，经济运行又出现了新的变化，即投资和消费恢复不同步和外需有效弥补了内需的不足。2020年是受疫情影响最严重的一年，当年一季度有史以来第一次出现经济负增长，之后通过房地产和基建投资的扩大来迅速稳定经济断崖式下滑。但在疫情严重冲击下，消费亦受到重创。2020年，最终消费支出对GDP增长的贡献率为-6.8%，拖累GDP增速0.15个百分点；而资本形成（投资）的贡献率高达81.5%，拉动GDP增速1.79个百分点。2021年，随着疫情被有效地控制，内需和经济增长又回到了以消费为主要拉动力的状态。由于财政后置、项目审批严格和房地产市场承压等因素影响下，投资明显放缓。2021年，最终消费支出对GDP增长的贡献率大幅攀升至65.4%，基本回到疫情前的水平。资本形成的贡献率则大跌至13.7%，不仅显著低于疫情前的水平，甚至时隔23年后再度出现贡献率不及出口的情况。鉴于疫情冲击下全球需求的转移和我国体系健全的产业链，2020年和2021年的出口对GDP的贡献率均高于20%，创下近二十年以来的高位。
房地产业在我国扩大内需战略中具有举足轻重的作用。作为人口第一大国的支柱产业，我国房地产行业体量大，产业链条长而广，关联行业多，对于相关投资和消费的带动作用强，对内需增长的直接贡献高。根据相关统计，自1998年住房分配货币化和住房供应体系商品化开始，房地产投资对于GDP贡献率的变化，经历了从初期快速拉动、到高位平衡、到下行拖累、再到低位拉动等四个阶段。1998至2002年为起初拉动阶段，房地产投资对GDP占比平均5.6%，增长贡献率平均9.1%；2003-2010年为高位平衡阶段，对GDP占比平均7.1%，增长贡献率平均7.8%；2011-2015年为下行拖累阶段，对GDP占比平均7.2%，增长贡献率平均3.6%；2016-2020年为低位拉动阶段，对GDP 占比平均5.9%，增长贡献率平均6.6%。近十年，房地产消费对GDP的贡献率呈现出上升态势。房地产消费占GDP的比重由2011年的5.7%逐步下滑至2018年的5.1%，其后逐步提升至2020年的5.4%；房地产消费对GDP的增长贡献率由2011年4.2%逐步下滑至2017年的3.3%，其后提升至2020年的12.1%。迄今为止，房地产行业对投资和消费依然具有十分重要的影响。
二、当前扩大内需的重点和难点
今年是新冠疫情发生后的第三年。尽管与前两年相比，当前国内经济继续稳步恢复，但疫情仍然不断反复。国内经济面临三重压力，尤其是需求端仍较为疲软，房地产也处于全面下行区间。鉴于此，政府明确提出“稳增长”的宏观政策基调是较为明智的做法。扩大内需对“稳增长”具有十分重要的作用。结合今年的政府工作报告和当前经济的运行情况来看，扩大内需需要实现供给侧与需求侧相结合共同发力的预期目标，同时应把握四个重点和解决五个难点。
第一个重点是要发挥基建投资稳定经济增长“压舱石”的作用。为了充分发挥基建投资“稳增长”的关键作用，需要解决财政支持如何贯穿全年和优质项目如何保证全年充足这两个难点。基建投资向来由各级政府主导，是最主要的宏观调控手段之一，对于制造业投资、工业生产、消费等均具有较强的带动和引领作用。从历史数据看，基建投资在房地产投资大幅下降对经济运行产生较大下行压力时曾起到过良好的缓冲作用。2022年前2个月基建投资如期反弹。1-2月，基建投资增长8.1%，增速比2021年全年加快7.7个百分点。财政支持力度显著加大、项目建设速度加快以及部分传统基建和民生领域投资力度有所加强，成为推动前2个月基建投资快速反弹的主要因素。反观2021年，由于财政支持力度偏弱、项目审批缓慢以及优质项目缺乏，基建投资全年仅增长0.4%，增速甚至不及疫情爆发的2020年。可见保持全年财政较强支持力度和项目维持充裕状态是保障基建投资保持较快增长的关键。2021年计划发行专项债额度与上年持平，但每个月下发进度出现严重的不均衡，前期发放过于缓慢导致后期追赶不及拖累全年基建投资增长。前几年也出现过因前期发放过快、后期无债可发从而影响全年基建增速的情况。投资的提质增效是经济向高质量转型发展的重点方向之一，因此优质的投资项目应符合有效投资的要求。此前各级地方政府，尤其中西部地区转型速度慢于东部地区，投资项目还是多以传统低效基建项目为主，造成优质项目稀缺，难以及时形成实物工作量。
第二个重点是要发挥制造业投资在稳投资和稳经济中“平衡器”作用。如何在全年中保持民企较高的投资积极性是个难点。一方面，制造业投资在整个投资中占比最高，对于整个投资有较高的拉动效应。2021年，在房地产和基建投资同时走弱时，制造业投资的快速恢复对整个投资的平稳复苏起到了关键作用。2022年前2个月制造业投资继续快速复苏。1-2月，制造业投资同比增长20.9%，增速比2021年全年加快7.4个百分点。另一方面，民间投资占整个制造业投资的比重超过七成。民企经营状况佳，利润情况好，投资积极性自然高，因此制造业投资的好坏能够反映民企的经营状况。而民企经营状况的好坏对于稳就业十分重要，稳就业是稳内需的重要基础。尽管前2个月，制造业投资恢复情况较好，但当前俄乌冲突导致原材料价格再次飙升，并且来自疫情冲击的影响也并未完全消退，对于民企继续保持良好经营态势带来挑战。民企投资热情的高低将会影响全年制造业投资的增长。
第三个重点是需要重视房地产投资在“稳增长”中扮演的角色。而如何在整个房地产市场全面下行背景之下保持房地产投资不出现明显失速则是一个难点。纵观历史，房地产投资在其他两项投资同时走弱时对经济增长可以起到重要的积极作用。在经济面临“三重”下行压力和稳增长宏观政策基调下，短期内稳地产的必要性也随之上升，房地产市场需要向“稳预期”和“稳增长”的政策要求靠拢，定调更好满足购房者的合理住房需求，保持房地产市场平稳健康运行。今年前2个月，房地产开发投资同比增长3.7%，尽管增速显著好于市场预期，但仍较2021年回落了0.7个百分点，同比增速已经连续下滑14个月，且其他多个分项指标也均持续走弱，房地产市场全面下行趋势并未发生根本改变。考虑到房地产行业对投资和消费具有重要影响，需要尽快止住下滑趋势，推动房地产投资止跌企稳，使之起到稳内需和稳增长的作用。
第四个重点是推动消费全面恢复。如何在疫情持续反复下扩大和促进消费成为今年扩大内需工作中的最大难点。近十年来，消费对我国经济增长贡献最大，是稳增长的关键。2022年前二个月，社会消费品零售低位反弹。1-2月，社会消费品零售同比增长6.7%，比2021年12月份加快5.0个百分点，比2021年两年平均增速加快2.8个百分点。其中6.7%的增速创下自2021年8月以来的新高。然而从3月初开始全国多地疫情严重反弹导致大部分店铺、商场、饭店和娱乐性场所歇业，部分企业停工停产，居民居家隔离范围不断扩大，临时性失业情况再度激增，收入下降又导致防御性储蓄力度再度加强。全年消费复苏面临巨大挑战。
三、扩大内需需要政策有效推动
针对扩大内需存在的上述问题和难点，按照扩大内需的总体政策要求，相关举措应更有针对性，多管齐下，进一步加大实施力度，有效落到实处。
积极的财政政策要提升效能，更加注重精准和持续性，推动有效投资扩大，保持消费平稳增长。2021年上半年专项债发放较常年显著放缓，下半年尽管有所发力，但发放程度仍较常年偏慢，使得全年仍有约1.46万亿的资金结转至今年，导致2021年全年基建投资走弱。今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元。截止2022年3月21日，地方政府新增专项债券累计发行1.35万亿元。而去年同期基本没有新增专项债发行，可见今年专项债发行明显提速，释放出依托基建投资来稳增长的积极信号。2022年应注意合理安排专项债发放进度，保证基建投资全年都能得到较为充足的财力支持。避免出现前快后慢、前多后少的状况，从而导致基建投资增速出现较为明显的先扬后抑的局面。同时财政支出要强化绩效导向，坚持“资金和要素跟着项目走”，合理扩大使用范围，支持在建项目后续融资。培育与消费相结合的有效投资，有的放矢地促进消费，补足消费短板。落实好减税、退税和降费政策，有力地支持中小微民营企业，稳定就业，促进消费平稳增长。
货币政策需要积极配合财政政策，加大逆周期调节力度，持续支持扩大内需。在经济下行压力增大、通胀预期上行、主要发达国家加息预期持续增强的内外部复杂情况下，今年货币政策不存在大幅宽松的条件和操作空间，但仍应保持灵活适度，维持偏松操作,加大跨周期调节和逆周期调节相结合的力度，助力稳增长目标的实现。要创新再贷款、再贴现工具的结构性应用，发挥其在总量、价格、结构三方面的优势，支持经济高质量发展。尤其是应与财政政策协调配合，引导商业银行通过购债或发放贷款加大对国家重大基建项目，尤其是新基建的信贷支持力度。引导和支持商业银行进行房企开发贷款投放和居民按揭贷款投放，以保障住房供给和居民合理购房资金需求。合理调节相关政策，促进已收缩5年的银行表外业务实现恢复性增长，以更好地支持实体经济融资能力。合理优化上市审批流程，规范发债程序，鼓励更多的“专精特新”等优质企业利用多层次资产市场进行直接融资。持续推进金融开放，适度放宽金融业务范围，提升金融市场吸引外资的能力。通过金融工具多管齐下，有力地支持投资、消费和房地产等合理的融资需求，促进内需发展。
房地产市场应加大“因城施策”为重点的政策调节力度。在坚持“房住不炒”的政策大前提下，增强房地产调控政策的精准性和协调性，保障好住房的刚需，满足好合理的改善性需求，努力实现稳地价、稳房价、稳预期的三稳目标。维稳政策可依照“改善购房者预期->增加房企金融支持->增加土地有效供给”的方向和路径，以供给侧为调节的重点，精准施策；突出“因城施策”的特点，针对全国房地产市场分化的特点，有差异地推出相关政策：提供稳定的信贷支持，满足首次购房家庭贷款需求；库存压力较大的部分二线城市和三四线城市下调最低首付比例；针对一线和强二线大城市房地产市场，保持限制性措施，大力发展住房租赁市场，加大保障性租赁住房金融支持；房地产开发贷实施定向宽松调整；土地市场盘活存量建设用地，推动存量商业用地转住宅用地。
加快各类有效基建项目建设推进速度，适度放宽审批要求和简化审批流程，保持优质项目合理充裕。进一步加快新型城镇化建设、区域协调发展、城市更新、老旧小区改造和无障碍设施等各类基建项目的推进进程，加大“补短类”投资和“创新类”投资力度，保持“项目池”中项目储备充沛。相关部门在保证必要监管的同时可以适度放松项目审批，对低效和无效的投资项目进一步加强鉴别和监管，对有效投资项目适当加快审批进度，并按建设时间先后进行匹配和统筹安排，保证年内项目平均分配，以稳步推进基础设施建设投资。
通过保价格、降成本和增信用三管齐下助力中小民企经营。稳定市场预期，保障市场主体和收入稳定，提振消费和投资积极性。针对原材料成本价格上涨问题，有关部门应及时做好保价稳供工作。继续完善纾困政策，减税降费与退税并存并举，进一步提高减免和退税幅度和力度，扩大政策适用范围。优先支持困难企业和中小企业融资需求，推动金融机构降低实际贷款利率和手续费，提升融资便利度和降低综合融资成本。还要发挥重大项目牵引和政府投资撬动作用，完善相关支持政策，充分调动民间投资积极性。
全面和深入地挖掘消费增长潜能。促消费仍然是扩内需和稳增长中的重要一环，从短期看，在当前疫情反复频繁且严重的背景下，需要从以下六个方面来共同推进。一是保障和促进就业，鼓励灵活就业。应出台相关政策禁止随意辞退大龄员工，鼓励企业招聘时适当放宽年龄界限。未育或者有生育多胎计划的女性在招聘时不得性别歧视。要避免职业歧视。应出台政策保障灵活就业者和自由职业者的基本权益，增加社保自行缴纳途径和渠道。继续减轻企业负担，给予遭受此轮疫情冲击的店铺和厂商适当补贴，避免大面积裁员。加强对待业人员的相关业务技能培训，促进再就业。二是大力发展新模式新业态发展，培育新型消费。当前疫情下实体店纷纷歇业，新消费在线销售模式的优势尽显。为更好地引导新消费发展，激发新消费的增长潜力，让消费者更多地从新消费中获得满足，应从加强监管和售后服务，规范提升服务品质和提高技术研发能力。从增强政策层面支持和鼓励创新以及加大扶持力度等三个方面，来促进新消费市场的有序健康发展。三是强化消费者权益保护，全面营造放心安心的消费环境。四是有效促进汽车消费。减少汽车流通环节赋税，进一步降低售价。做好油价调控工作，避免出现连续大幅度涨价。保持当前新能源车补贴力度，加大城市、城镇和农村公共场所以及高速公路加油站新能源车充电桩的建设力度。五是过度严格的防疫封闭措施对服务性行业的冲击较为严重，防疫隔离制度可合理放宽和松动。六是可考虑调整当前“黄金周”长假的调休制度，取消调休并适度增加休息天数。连休日加长对生产影响不大，但有助于促进消费增长。
从中长期看，应拓宽促进消费增长的思路，多管齐下，针对性施策，综合性举措，有效促进消费加快步伐发展。坚定并加快推进新型城镇化建设步伐，扩大消费需求增长的基数和增量。加大农村土地制度改革力度，提升农民消费能力和促进城市消费增长。培育与消费相结合的有效投资，有的放矢地促进消费，补足消费短板。改革相关税制，提升高净值群体的消费意愿。更加务实地实施鼓励生育政策和加大对残疾人群体就业和生活方面的扶持力度，促成新的消费增长点。