从一个失败案例探究环卫服务市场化改革的供给困境
近年来，“扫大街”的环卫市场“暗潮涌动”，超10亿的一体化项目频频出现，不难感知，环卫市场化的口子已然撕开，一场来自环卫江湖的“明争暗斗”正在上演。俗话说，有刺激的可乐必然有泡沫，环卫市场化道路上也自然少不了虚幻、挫折、弯路甚至是失败，而历经跌跌撞撞的前行，必然会闯出一条更通畅的市场化之路。今天，中国固废网特分享一个环卫市场化失败的案例，希望从失败中探索成功。该案例节选于《探索环卫服务市场化改革的供给困境——基于J街道的个案研究》一文，该文发表于《管理现象》2010年8月下旬刊。
来源：《管理现象》杂志 作者：林海彬
广州市H区J街道在2002年开始将环卫服务推行市场，改变原来的由街道集生产、管理于一身的环卫服务供给模式为企业生产环卫服务，街道对生产企业进行监督，并向企业购买环卫服务的供给模式。但从2002年到2004年短短3年间，该街道更换了3家生产环卫服务的企业，不稳定的合作关系发展到后来J街道回到市场化改革前的模式，即出现了“科层制复辟”。那么到底这种市场化后的模式出现了什么问题呢?
招投标时——劣币驱良币
J街道在招标时，市场上实力比较强的公司，如标准环卫公司也来参标，但“一看我们能承受的经费，他就承受不了”。面对有限的经费，如果接受街道的业务，要么按照标书的要求生产环卫服务，将导致没有多大的利润甚至亏本；要么通过“偷工减料”获得可观的利润。如果选择第一种，企业就要承受经济损失，显然作为理性的企业不会这样做；选择第二种则会影响企业的信誉，因为其他街道在招标时看重企业的信誉，如果企业在J街道有“不良表现”，将影响在其他街道的业务。因而，实力较强的企业理性选择了放弃投标，进来参标的企业实力较有限。在这种情况下，实力较弱的企业与经费有限的J街道一拍即合，驱逐实力较强的企业。
从以上的分析可以看出，J街道并不是一名“精明者”。因为J街道创造的市场是一个排斥优秀企业的市场，并且在这种情况下，J街道并不能“悬崖勒马”。那么为什么J街道在条件不成熟的情况下，还要进行市场化改革呢?
在访谈中，我们发现J街道进行环卫服务市场化改革面临上级的政治压力。在J街道所在区的各街道座谈会上，“90％以上街道的看法都跟我们差不多。语气重点都说改革是失败”，但是上级并不这么看，也不听取街道的意见。“最后市环卫局的局长发言的时候把我们的意见否定了，一句话肯定这条路不能走回头路，出现什么问题，想办法解决。就是这样的思路”。也就是由于政治任务，J街道不得不改革。这样，J街道失去了作为“精明者”的自主决策能力，并且也只能为上级的“决策”失误买单。
1.加码“无门”
一般在政府招标之后，企业要求加码是常有的。为了提高服务质量，同时更为了提高企业利润，中标的企业进行事后加码的动机很强，而J街道为了减少企业对环卫工人的“剥削”而带来的负面影响和提高环卫服务质量也愿意加码。但是由于现在的财政都是由区统筹管理，在合作过程中随便加钱比较难，除非街道其他经费比较充足，否则像J街道这样财政困难的就难以给企业加码。在这种情况下，企业只有通过其他途径增加利润空间了。
2.“偷工减料”与克扣环卫工人
首先企业减少环卫工人的投入量。J街道想分片将工人定位，按照合同上环卫工人的人数，具体到各片安排多少个工人，但是企业迟迟不肯按照J街道的安排，因为按照J街道的安排，企业就会将工人不足的问题暴露出来。其次，压低工人工资。而相应的低工资自然找不到身强力壮的环卫工人。因而在这种情况下，环卫服务质量自然达不到合同上的要求。最后，扣发工人的工资，拖欠工人的工资和福利。
3. J街道为“外部性买单”
环卫行业的一个劳动密集型的户外劳动，特别是在高温天气，是具有挑战的工作，而企业为了省钱雇佣老弱病残的环卫工人，并不按要求为所有环卫工人买保险，只是为了应付检查买了几个环卫工人的保险。虽然企业有押金押在J街道那里，但是“他很大意见，整天吵。十几万押在这里，解决了一部分问题，最后街道还是要拿点钱出来”，因为J街道也心理清楚合同的经费是不够买保险的。同样的，上面提到的企业拖欠环卫工人的工资，公司就一句话没钱。到劳动部门仲裁，仲裁还是没钱。街道不得不先给。
监管中——监管困境1.监管企业的无效
改革后，政府和企业通过合同（契约）构成委托和代理关系，其中J街道是委托方，而企业的代理方。唐纳德•凯特尔提出“代理人总是比委托人更了解自己。这种不对称现象是被理论家们称为‘道德风险’问题的一个变种”。这说明J街道掌握企业的信息有限，监管难以全面。
如果说信息不对称是客观条件造成的，那么不敢处罚则是基于政治上的主观考虑。由于环卫行业是一个微利的行业，J街道如果大力处罚企业（合同上规定未履行合同时，J街道可以扣除经费的规定），那么企业的利润空间就更小。在这种情况下，企业有两种途径以应对：第一，压缩工人的利益。这容易引起环卫工人罢工或者上访，J街道的领导要承受维稳的政治压力。第二，企业将不干了。而环卫服务一天都耽搁不了，否则垃圾围城将引起社会恐慌。同样地，J街道的领导也要承受政治压力。因而，J街道不敢处罚企业过重，而这无疑造成对企业的制约极其有限。
同时，目前行业协会对环卫企业的约束力也有限，因为环卫行业协会不是管理和被管理的关系，企业有进退协会的自由。目前，环卫行业协会对企业的“处罚”是将某些企业降级，但是截止目前并没有企业被降过级，甚至连企业的诚信记录也没有建立起来。这样，环卫行业协会制定的行规对企业并没有实质的约束。
当J街道真正告企业时，这种民事纠纷是要谁主张谁举证的。证人即环监所又是作为监督者的一方（环监所负责监督企业的服务，而环监所属于街道），也就是这时J街道既是原告又是证人，这在法律的举证中是无效的。因而当政府准备采用法律手段制约企业时，面临举证的困境。
2.监管环卫工人的无效
在市场化改革前，J街道与环卫工人是管理与被管理的关系，J街道拥有解雇环卫工人的权力。因而J街道能够有效约束和自如指挥环卫工人，不存在调度难的问题，当发现清洁卫生存在问题时可以直接追究到某位环卫工人身上。特别在创文中，能够及时有效调动工人应对检查。而在“市场化供给模式”中（改革后），街道和环卫工人并不是管理与被管理的关系，他们之间不发生直接的关系，街道和环卫工人沟通要通过企业。因而，在“市场化供给模式”中，J街道失去了监管环卫工人的合法性。
企业中标之后就与J街道建立了合同关系。在法律上，合同双方都是平等的主体，但是由于存在政治压力，J街道处于劣势地位。
首先，在正常的合同关系中，J街道处于劣势地位，因为J街道由于举证无效而难以通过司法程序制裁违约企业。而相对地，企业通过司法途径能够有效制裁J街道，因为经济上的证据容易得到并且是有效的。
其次，环卫服务质量及环卫工人的动向对J街道和企业有不同的意味。企业涉及到的仅仅是经济关系，当环卫质量达不到合同要求或者环卫工人投诉企业时，企业最多承受经济上的损失。而对于J街道，这两项均与维稳息息相关，处理不好时，J街道的负责人面临的是乌纱帽不保。政治压力要求的是在上级未发现，事态未扩展之时将事情处理，其需要的是效率。而J街道与企业通过司法途径解决的合同纠纷要经过一年半载才能结案。由于政治压力和经济关系在效率上的脱节使得J街道不能通过合同将政治压力转嫁给企业。
最后，在J街道的招标中，企业并没有讲诚信的经济激励，因为在J街道讲信誉就意味着该企业要承受经济损失，甚至影响企业的生存。也就是J街道的招标并不能给讲诚信的企业留下利润空间，这样企业就不会有通过讲究诚信而获得新一轮招标的激励。
综上所述，J街道环卫服务市场化改革出现“科层制复辟”的原因重要的不在于市场发育问题，而是在于J街道面临挥着不去的政治压力，使J街道不能成为一名“精明者”，因为这位J街道由于存在政治压力并不能自我决策，也使J街道在与企业的博弈中处于劣势地位，不能利用与企业构建的关系中的资源来制约企业。也许当环卫服务市场化改革真正变成一个经济问题的时候，改革才能成功。
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