环境产业蓝皮书：流域生态补偿2.0时代的新变革

在2017年7月8日举办主题为“两山论下的流域生态补偿机制”的环境战略沙龙，以新安江流域作为典型案例，总结经验，理顺关系，从目前我国流域生态补偿存在的现实问题出发，探讨与推动流域生态补偿2.0时代的发展方向。来自政府、企业、科研单位的20多位代表参加了本期沙龙，在多个问题上形成共识，E20研究院撰写成《环境产业蓝皮书》系列之七十——《流域生态补偿2.0时代的新变革》，以供产业各界参考。

来源：中国水网     作者： 周娟

导言

生态补偿机制在我国已实施近20年，流域生态补偿已有10年的时间。十年间，我国流域生态补偿机制的探索上取得了一定成绩，如安徽-浙江新安江流域生态补偿模式等。同时，我国仍然处于流域生态补偿的初级阶段，资金来源渠道过于单一、补偿的覆盖范围有限、补偿数额不足，缺少相关政策体系和科学的技术方法实践，欠缺通过补偿机制撬动地方绿色发展的探索。作为新安江论坛筹备理论研究与为城市绿色发展路径探索的一部分，新安江绿色发展有限公司联手E20研究院，在2017年7月8日举办主题为“两山论下的流域生态补偿机制”的环境战略沙龙，以新安江流域作为典型案例，总结经验，理顺关系，从目前我国流域生态补偿存在的现实问题出发，探讨与推动流域生态补偿2.0时代的发展方向。来自政府、企业、科研单位的20多位代表参加了本期沙龙，在多个问题上形成共识，E20研究院撰写成《环境产业蓝皮书》系列之七十——《流域生态补偿2.0时代的新变革》，以供产业各界参考。

流域生态补偿机制的内涵

流域生态补偿作为生态补偿的一个重要分支，是随着生态补偿概念的不断丰富逐渐发展起来的。生态补偿自上世纪90年代开始，该领域的学者就开始进行相关的研究。总的来看，20世纪90年代前期的文献中，生态补偿通常是生态环境损害者付出赔偿的代名词；而20世纪90年代后期，生态补偿则更多地指代针对生态环境保护、建设者设立的利益驱动机制、激励机制和协调机制。总的来说，国内学界对生态补偿的内涵有着大体一致的认识，但是由于学科背景和研究方向不同，学者们给出的生态补偿定义仍然不尽一致。

所谓流域生态补偿机制，是一种以保护流域生态系统功能和促进人与自然和谐为目的，依据生态系统服务价值、生态保护成本以及发展机会成本，运用财政、税费、市场等手段，调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。这一定义采自于环境保护部环境规划院副院长兼总工程师王金南等于2006年发布的文章《关于我国生态补偿机制与政策的几点认识》。

结合新时代发展需求，E20研究院认为，上述所补偿的成本，包括上游为了维护如此高的生态系统服务功能而损失的发展机会，以及维护高生态服务功能所进行的生态保护投入，这里包含产业结构调整的成本。流域生态补偿即是补偿上游地区的绿色发展能力，同时也是强化下游地区绿色发展资本的共赢机制，这是上游与下游能够认同补偿机制长效发展的一个理论基础。

 生态文明建设框架下，流域生态补偿机制进入“2.0”时代

新世纪之初，党中央、国务院即对生态补偿工作高度重视，针对推进生态补偿、流域上下游横向生态保护补偿机制等做出了许多重要决策部署。2005年中共十六届五中全会在《关于制定国民经济和社会发展的第十一个五年规划的建议》中首次提出要建立生态补偿机制。在2007年环保总局发布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》（环发〔2007〕130号）文件中，明确把流域水环境保护生态补偿纳入试点的范围，E20研究院认为，我国流域生态补偿1.0时代就此开启。

2012年，中共十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局。2015年，中共十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念。由此，生态文明建设的总体框架基本定型。新的政治形势下，生态补偿机制的地位再次被提升，推动首个跨省流域补偿-新安江流域补偿机制的落地，强化了以行政为主要手段的流域补偿1.0时代的特征。

2013年中共十八大三中全会指出：“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，按照谁受益谁补偿的原则，推动区域间建立横向生态补偿制度”。2015年中共中央、国务院颁布的《生态文明体制改革总体方案》明确“完善生态补偿机制”是构建生态文明制度体系的8项制度构成之一；同年，中央政治局审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》，把“坚持绿水青山就是金山银山”这一重要理念正式写入了中央文件，成为推进中国生态文明建设的指导思想。2016年3月，习近平总书记主持中央深改组会议并通过了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，目的是保护好绿水青山，让受益者付费、保护者得到合理补偿，促进保护者和受益者良性互动，调动全社会保护生态环境的积极性，《意见》明确将“跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展”作为我国健全生态保护补偿机制的目标任务之一。同年12月，财政部、环境保护部、发展改革委、水利部四部门联合发布，《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》（财建[2016]928号），明确提出“充分调动流域上下游地区的积极性，加快形成“成本共担、效益共享、合作共治”的流域保护和治理长效机制“，推动新安江流域第二轮补偿机制的起航。

生态文明建设战略的不断深入、五大发展理念的贯彻落实，以及国家对流域生态补偿政策的层层部署，不断丰富着流域生态补偿机制的内涵，同时对流域生态补偿机制的探索与发展提出了更高更全面的要求，在充分认识这场变革的重大现实意义与深远历史意义的基础上，E20研究院认为，流域补偿1.0时代已难以承受生态文明“时空”系统化要求之重，单一的行政手段和单一的资金补偿已经遭遇诸多的局限，为建立流域补偿的长效机制，流域生态补偿需要变革并适时跨入2.0时代，以打造真正的流域生命共同体。2.0时代是流域生态补偿更加创新开放的时代，是更加公平均衡的时代，是流域内共享共荣的时代。这不仅仅体现了生态文明系统化的思维，更是打通了“绿水青山就是金山银山”的路径，是我国行政体制改革的必过的关口和重要突破口，充分凸显了流域生态补偿作为我国生态文明建设战略四梁八柱之一的重要地位。

流域生态补偿实践的成绩与困惑

自2007年环境保护部（原国家环保总局）下发了《关于开展生态补偿试点的指导意见》（环发[2007]130号），明确把流域水环境保护的生态补偿纳入试点的范围后，地方开展了一系列自发性探索，目前已有20余个省(市、区)相继出台了流域生态补偿政策，建立了生态补偿实践试点，有效促进了流域治理力度和流域水质改善，形成了具有中国特色的流域生态补偿模式。基于地方开展流域生态补偿的经验，国家开始尝试建立跨省层面的生态补偿机制。2011年，国家启动了全国首个跨省流域生态补偿点——新安江流域生态补偿试点，之后陆续推广到东江、九州江、汀江-韩江及引滦入津流域。作为跨省流域生态补偿机制中的首个吃“螃蟹”者，流域生态补偿1.0时代的收官之作，新安江流域生态补偿机制在过去几年的探索中取得的经验，值得研究与借鉴。

新安江是浙江母亲河钱塘江的正源，发源于安徽省黄山市休宁县境内，东入浙江省西部，是浙江省最大的入境河流，其源头与主要干流均在黄山市境内，是新安江流域的上游区，下游则是浙江重要的饮用水源地及长三角最重要的战略水源备用地——千岛湖。据了解，从黄山平均出境水量是千岛湖年均入库水量的60%以上，水质常年达到或优于地表水河流Ⅲ类标准，是下游地区最重要的战略水源地，是华东地区最坚实的生态安全屏障，也是目前全国水质最好的河流之一。

早在2004年，新安江流域便开始探索生态环境建设模式，最先建立了“新安江流域生态共建共享示范区”。2011年12月，我国首个跨省流域生态补偿试点——新安江流域在中央、环保部及财政部的联合推动下正式启动第一轮工作，2014年圆满完成。随后，第二轮试点继续稳步展开，期间针对谁来补偿、资金来源、标准多少、机制建立等问题，皖浙两省进行了反复研究和谈判，最终达成共识，并于2016年12月8日，在长江三角洲地区主要领导座谈会上签订了《关于新安江流域上下游横向生态补偿协议》，资金专项用于新安江流域产业结构调整和产业布局优化、流域综合治理、水环境保护和水污染治理、生态保护等方面。

新安江流域生态补偿机制在过去几年的探索实践中，所取得的成绩，具体体现在：

（1）打破“行政分割”，引领机制探索

新安江流域生态补偿机制是我国首个跨省域的上下游横向补偿模式，该模式的成功试行对于我国跨省级行政区流域生态补偿机制的探索起到了积极的指引作用。第一，我国的行政体制决定了跨行政边界的管理本身带有相当的复杂性，这就需要利益各方找到共赢点，才能实现区域协调、共享发展。我们说流域生态补偿机制从区域发展的角度解决了流域环境保护与治理的碎片化局面，将流域上下游、左右岸有效结合起来，促成流域上下游形成一个命运共同体，是我国流域环境综合管理实践中的一个破局，为其他流域生态保护提供了丰富的经验。第二，新安江流域生态补偿机制激发了老百姓保护生态环境的责任感，使得整个社会的环保意识明显增强，社会认同感普遍提高，无论是河面的漂浮垃圾还是流域环境污染问题，都能第一时间被监管部门知悉，大大减少了环境突发事件处理的时间成本，社会效益明显。

（2）保障新安江流域水环境持续改善

新安江流域补偿机制运行6年来，新安江流域水质总体为优，水环境质量稳中趋好，跨省考核断面达到环境质量II类水质标准，同时下游千岛湖水质亦得到同步改善，据环保部规划院对试点进行的绩效评估报告中显示：千岛湖营养状态出现拐点，营养状态指数开始逐步下降，呈现上下游同步改善的趋势。

可以说黄山市作为新安江流域生态补偿机制中的受偿方，为新安江流域水环境改善做出了巨大的努力。一方面，黄山市要采取措施治理存量，即本地污染，另一方面需要治理新增污染。黄山市正式抓住了新安江流域生态补偿这个契机，改善水环境的同时，有效的缓解了新安江流域经济社会发展与生态环境保护的矛盾。

（3）以流域补偿机制为基础，健全综合系统治理体系

黄山市举全市之力，加大力度，强化系统资源，以新安江流域生态补偿为抓手，建立了一套较为行之有效的流域综合治理体系。首先，成立了高规格的领导小组，黄山市市委书记为组长，同时成立针对一条河管理的机构：新安江流域生态建设保护局，涉及环保、水利、能源、财政等等14个部门，形成跨行政区的联合管理部门；第二，黄山市建立了一整套环境管理与监测体系，对包括城乡污水排放、垃圾清理与收运等进行全面的实时监控。同时大力调整产业布局，期间陆续关停污染企业约170多家，严格控制境内新增污染企业的落地，适当削减畜牧养殖业，积极促成绿色产业发展；第三，开拓创新，基于新安江流域生态补偿金额建立基金，通过基金来扶持企业发展，推进企业产业转型。

可以看出，新安江流域作为首个跨省流域生态补偿试点定义了我国流域生态补偿1.0时代的主要特征：以行政手段为主，通过财政转移支付，在水质达标的前提下，对流域上游地区进行资金补偿。但是，“创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”的五大发展理念为“2.0“时代的流域生态补偿机制提出了更高要求。在新的形势下，审视当前以新安江为代表的流域生态补偿机制，仍然面临着新的困惑和挑战。具体表现在：

（1）长效机制尚未健立

新安江流域生态补偿第二轮试点将于2017年结束，预计2018年开始，中央财政以退坡的形式将退出流域补偿机制，而我国是中央集权制，中央在补偿机制中担任的身份除了一定的资金补偿外，主要以协调推进为主。中央退坡后，安徽、浙江互无隶属关系的地方政府将面临很多难以协调的问题，加之我国流域生态补偿法制建设滞后，市场化补偿机制尚未建立，这就为安徽浙江两省达成补偿协议提出了巨大的挑战。

（2）流域生态补偿的核算标准不够完善

新安江流域生态补偿机制是以安徽、浙江之间跨省水质考核断面的环境质量为核算金额为标准，综合高锰酸钾指数、氨氮、总磷和总氮四项指标得到补偿指数P值，也就是说，P值的高低决定中央、安徽及浙江的生态补偿金额到位情况。第一，补偿标准仅以水质目标为核算金额的标准，具有一定的局限性，同时对上下游地区欠公平。主要表现在一方面忽略了水量对下游的影响，一方面忽略了污染物处理难度及上游来水对水质的影响等。第二，补偿金额核算标准的简单粗暴，导致了中央财政及地方财政对流域生态补偿资金支持的盲目性，无法做到将资金补偿给正真因生态保护而放弃发展的地区、行业及老百姓群体。

（3）补偿方式与补偿资金单一，补偿范围不能做到全覆盖

新安江流域生态补偿方式上，主要以资金补偿为主，多元化补偿方式尚未开展与形成，补偿资金主要来源于中央财政转移及安徽省浙江省的横向财政转移，资金渠道单一，补偿资金主要用于产业结构调整和产业优化布局、流域综合整治等项目。可以看出，补偿方式的单一，决定了受偿方仅能以资金的方式获得补偿，缺乏了对上游区域发展机会成本、污染治理成本及生态系统服务功能价值等因素的考虑，远不能满足黄山市在新安江流域生态保护与治理中投入的资金。此外，补偿资金直接投入到流域生态保护建设与产业结构调整中，使得补偿范围不能保证全覆盖，而黄山市在新安江流域生态保护的后续投入激增亦是补偿机制受到限制的原因之一。

2.0时代，引领的突破之道

面对即将到来的流域生态补偿机制 “2.0” 时代，我国流域生态补偿，需要顺应新形势，借鉴国际上的先进经验，探索出一条符合我国当前国情的突破道路。以“创新、协调、共享、绿色、开放”五大发展理念为价值驱动力，利用流域生态补偿这一手段，通过”市场、金融、多元、价值“四大要素，分层次寻求新的突破点。具体如下：

（1）形成行政+市场双轮驱动的流域生态补偿格局，建立长效机制

流域生态补偿机制是落地“两山论”的一个有效通道，是新安江流域绿色发展的强力抓手，探索流域生态补偿机制的长效可持续性是当前应首要解决的难题。

1.0时代，我国流域补偿主要靠行政手段主导。政府作为补偿双方进行交易，而这样的形式随着整个社会经济大背景的变化，越来越无法满足流域上下游绿色发展的需求，无论是补偿金额的单一还是补偿方式与范围的局限，都严重削弱了流域生态补偿效率的发挥，因此未来流域生态补偿的新时代应是更加开放、更加融合的时代，是市场与行政双轮驱动的时代。

行政的作用是主导方向。在流域生态补偿长效机制中，作为政府方——中央财政所扮演的角色举足轻重，退坡不退出应该是其在未来跨省流域补偿过渡期主要的存在形式，避免了中央财政退出带来的资金迷茫，也有效的衔接市场化机制下的流域生态补偿时代的到来。

新安江流域生态补偿机制的常态化一定是上游发展愿望能够充分被兼顾，下游获益更为可观。因此在试点期间积极引导上下游采用对口协作、产业转移、共建园区等形式，形成共建共享共同发展的局面，至关重要。

（2）完善流域补偿核算标准，探索“服务”新概念，丰富多元化生态补偿方式

目前，新安江流域生态补偿还停留在水质补偿的时代，仅仅通过几个污染物指标来确定好坏，我们说它是具有局限性和片面性的。就新安江流域生态补偿而言，一方面，核算金额的标准应考虑供水量的贡献，优质的水量供给可以作为生态产品的概念加以定义；一方面，根据新安江流域生态补偿机制实践看出，根据水质目标确定的金额无法满足黄山市对新安江流域生态保护的投入，因根据实际需求，扩大资金使用范围，可以适当考虑增加对耕作者或养殖者等直接受到影响的生态保护者进行直接补偿，或提供技术支撑、生产工具科技化等间接补偿。此外，流域补偿是补为维护高生态功能服务背后所放弃的发展机会与保护投入的，因此，强化“服务”概念在流域生态补偿标准中的主导作用，探索以“生态服务”作为产品，建立上下游双方政府的交易新模式，通过购买所需要的“效果服务”来实现补偿机制可持续运行。

此外，运用经济、法律工具，探索多元化生态补偿方式。通过搭建协商平台，完善支持政策，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区，流域上游与下游建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实行横向流域生态补偿。

（3）充分利用资本和市场两大要素，推动新安江绿色发展新模式

资本与市场这两大要素是可以流通的，是能够打通条块分割的两大“利器”。

一是充分利用市场的力量，引入专业化的公司进行流域的综合治理，解决流域治理中条块分割的问题，推动上、下游之间形成生命共同体。政府应积极引导与鼓励具备效果服务实力的资源整合型大型平台企业投入流域生态环境保护中，大力推进整个流域的生态环境治理面向系统化、最化化。以专业化的服务为载体，一方面有效解决政府对流域生态建设基础设施投入不足和运行效率不高的问题，另一方面能够彻底打破过去因地域分割而形成的片段式河流治理状况，促进流域生命共同体的建立。同时政府坚持流域管理的市场化运作，遵循市场需求，才能最终实现资源和要素优化配置及流域补偿效率最大化的目标。

二是充分利用市场手段，探索新安江式的资本运作模式，以资本金融的思维，放大资金的使用效率。由上下游地区共同发起，建立流域生态补偿资金池，由流域成立专门的管理机构进行管理。为充分提升资金的使用效率，放大其杠杆作用，建议成立流域治理专项基金，由专业的第三方服务机构进行运营管理，基金投向主要用于流域环境治理项目。

（4）挖掘生态价值，寻找绿色发展新通道

我国的环境治理服务，早期仅是供给末端服务，现在是供给效果服务，生态文明建设不断深化下一定会走向生态服务。生态服务体系下，即要寻找生态的价值。生态服务的本质，就是把生态价值附加到服务、产品里面去，附加到鸡蛋里面去，就是有机鸡蛋，附加到茶叶就是高档茶叶……因此，对于以新安江为代表的流域上游城市，在探寻绿色发展通过中，挖掘生态价值是关键，即绿色产品本地标签化，包括农林渔产品、生态旅游、养老园等，促进当地企业绿色发展转型，最终实现黄山市生态产业化、发展绿色化的转型，使得绿水青山变成真正的金山银山。

本文作者

E20环境研究院政策部

高级行业分析师

周娟

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