【独家】PPP专家刘世坚逐条简析财政部“最严”规范文件

昨天，被称为史上最严的PPP规范文件出台，财政部印发92号文——《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知 》，至此，PPP规范风暴大幕终于开启。中国水网特邀北京清控伟仕咨询有限公司总经理、发改委、财政部PPP双库专家刘世坚为我们逐条简评这份重磅级文件，供业内讨论。

来源：中国水网    作者：刘世坚

刘世坚

北京清控伟仕咨询有限公司总经理

　　各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：

为深入贯彻落实全国金融工作会议精神，进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量，现将规范全国PPP综合信息平台项目库（以下简称“项目库”）管理有关事项通知如下：

P3带路评：全国金融工作会议精神就是中央精神（详情请阅读：观点｜刘世坚：简评全国金融工作会议对PPP之影响）。金融风险防控的主基调之下，PPP运动化所带来的隐忧开始显性化，反思和纠偏成为主流。“新的融资平台”和“隐性债务”的说法在PPP圈内由来已久，但是得到财政部门的正式确认，却还是相当不易的。

一、总体要求

（一）统一认识。各级财政部门要深刻认识当前规范项目库管理的重要意义，及时纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP规范发展，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP可持续发展的基础。

P3带路评：任何一种发展模式都不是完美的。以中国之大，任何一种模式要想推动并落地，“一哄而上”在某种程度上可以说是不可避免的，也是造势所需。可以合理控制的，是出现问题之后的处理方式，“一刀切”是最简单的，却也是最不可取的。以“可持续发展”为主要目标，并切实践行之，靠谱。

（二）分类施策。各级财政部门应按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库，将处于识别阶段的项目，纳入项目储备清单，重点进行项目孵化和推介；将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库，按照PPP相关法律法规和制度要求，实施全生命周期管理，确保规范运作。

P3带路评：“项目储备清单”和“项目管理库”的分类是合理的，但是有几个问题需要思考。其一，PPP项目如何与地方发展规划、项目规划相挂钩？其二，如何把控项目储备清单与项目管理库之间的相互转化，实现可上可下？标准和程序有无考虑？其三，如何实施全生命周期管理？动态的物有所值评价和分区域、行业和项目类型的财政承受能力论证是不是应该提上议事日程？

（三）严格管理。各级财政部门应严格项目管理库入库标准和管理要求，建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机制，及时将条件不符合、操作不规范、信息不完善的项目清理出库，不断提高项目管理库信息质量和管理水平。

P3带路评：严格管理是没有问题的，但是目前各地标准和要求存在差异，尺度大小各不相同，给项目发起方、咨询方、投资方和融资方都带来很大困扰。“常态化管理机制”的想法是不错的，但是对人力、物力的要求也会水涨船高，借助外脑和利益冲突防范是下一步需要关注的重点。

二、严格新项目入库标准

各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。存在下列情形之一的项目，不得入库：

P3带路评：“存量项目”是块硬骨头，现在看起来不碰不行。发改委之前发过文件（详情请参阅：P3带路评：《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》），如果两大部委联手，也许会有新的局面出现。至于“政府付费类项目”，不出所料地等来了史上最紧的“紧箍咒”。

（一）不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。

P3带路评：第一是概念问题。何为“招商引资项目”？它与“商业地产开发”并列的逻辑是什么？何为“重大公共利益”？污水处理、垃圾处理、海绵城市算不算？第二是标准和尺度的问题。举例来说，非公共服务领域的项目可否打包在PPP项目里，作为政府付费类项目的收益平衡路径之一？所有的工程建成之后都有维护需要，是否属于“运营内容”？第三，“其他不适应采用PPP模式实施的情形”都有哪些情形？基本边界有待划定。

（二）前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

P3带路评：这条没有问题，不过会卡住很多没法提前完成可研的项目。以前是需要发改部门开口子才能往前走，现在财政部门这边也是个问题。

（三）未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。

P3带路评：30%是怎么来的？

三、集中清理已入库项目

各级财政部门应组织开展项目管理库入库项目集中清理工作，全面核实项目信息及实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料。属于上述第（一）、（二）项不得入库情形或存在下列情形之一的项目，应予以清退：

P3带路评：两个问题。其一，“未建立按效付费机制”不在清退之列？其二，如按此标准严格执行，各地之前蜂拥入库的项目恐怕有相当比例难逃一劫，由此带来的连锁性后果，特别是大量已经上马、等米下锅的“半拉子工程”应当如何善后，主管部门不得不察。

（一）未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的（2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外）；虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。

P3带路评：之前没有开展“两个论证”的项目是怎么入库的？

（二）不宜继续采用PPP模式实施。包括入库之日起一年内无任何实质性进展的；尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的；项目发起人或实施机构已书面确认不再采用PPP模式实施的。

P3带路评：10%的上限看来短期内不会动摇。

（三）不符合规范运作要求。包括未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的；采用建设-移交（BT）方式实施的；采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。

P3带路评：资本金问题果然受到足够重视，明确提及“以债务性资金充当资本金”，但没有点名“明股实债”。

（四）构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。

P3带路评：此为应有之义。

（五）未按规定进行信息公开。包括违反国家有关法律法规，所公开信息与党的路线方针政策不一致或涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和知识产权，可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定或损害公民、法人或其他组织合法权益的；未准确完整填写项目信息，入库之日起一年内未更新任何信息，或未及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息的。

P3带路评：信息公开是大势所趋，不能同意更多。如能与发改部门的项目库联动，效果必然更好。

四、组织实施

（一）落实责任主体。各省级财政部门要切实履行项目库管理主体责任，统一部署辖内市、区、县财政部门开展集中清理工作。财政部政府和社会资本合作中心（以下称“财政部PPP中心”）负责开展财政部PPP示范项目的核查清理工作，并对各地项目管理库清理工作进行业务指导。

P3带路评：财政部PPP中心的担子不轻。

（二）健全工作机制。各省级财政部门应成立集中清理专项工作组，制定工作方案，明确任务分工、工作要求和时间进度，落实专人负责，并可邀请专家参与。地方各级财政部门应当会同有关方面加强政策宣传和舆论引导，重要情况及时向财政部报告。

P3带路评：此举事关诸多项目生死，上述清理专项工作方案应特别重视项目善后及利益冲突的问题。

（三）明确完成时限。各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。

P3带路评：考虑到元旦和春节假期，各省项目管理库的集中清理工作只有四个月左右的时间可用。前文所述的标准和尺度问题如何尽快解决，如何克服不合理的主观因素，如何应对“清退”之后大范围的项目暂停、中止甚至终止所必然带来的诸多矛盾和争端，是各级主管部门都需要面对的课题。PPP项目相关各方更是要提前开展工作，未雨绸缪，尽最大努力控制损失和风险。

（四）确保整改到位。对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。

 P3带路评：雷声还是重典，效果有待观察。

　　财政部办公厅

　　2017年11月10日

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