PPP从量到质，环保企业何去何从？

要更好的推进环境产业的发展，模式的探索很关键。在有关模式的讨论中，近几年，越来越火的PPP模式是绝对不能绕过的话题。要如何更好的在环境产业中推广和应用PPP模式？近日，在2017首届新安江绿色发展论坛上，特别针对这一话题展开了精彩的对话。

来源：中国水网     作者： 李晓佳

“十九大”以后，我国加快建设生态文明的路径更加清晰，“绿水青山”就是“金山银山”的发展思路更加坚定。E20研究院院长、北京大学兼职教授傅涛指出，环境产业是落地“两山论”的中坚力量。要更好的推进环境产业的发展，模式的探索很关键。

在有关模式的讨论中，近几年，越来越火的PPP模式是绝对不能绕过的话题。要如何更好的在环境产业中推广和应用PPP模式？近日，在2017首届新安江绿色发展论坛上，特别针对这一话题展开了精彩的对话。

对话由E20研究院执行院长，国家发改委、财政部双库定向邀请PPP专家薛涛主持，邀请到环保部环境规划院环境PPP中心主任逯元堂，以及盈峰环境科技集团股份有限公司董事长、总裁马刚，天津泰达环保有限公司总经理胡如海，中电建水环境治理技术有限公司总工程师、水环境治理产业技术创新战略联盟常务副秘书长田卫红，中信建设投资发展有限公司副总经理姜谋余，安徽省通源环境节能股份有限公司董事长杨明。

来自央企、国企、民营企业等各方代表，共同针对环境产业如何更好推进PPP的话题展开讨论，同时，针对已经走在环境治理前列的黄山样本，应该如何利用好PPP模式，几位嘉宾也给出了很好的意见和建议。

PPP在环境领域的未来走势

“2004年住建部推特许经营改革以后，PPP就得到了一次广泛的发展。2013年，十八届三中全会后，国家高度重视市场在资源配置中的决定性作用，到2014年，国发43号文发布，强调加强地方政府性债务管理，PPP迎来了第二轮发展的高峰，这轮高峰在各方的共同努力下，取得了很好的成果。”薛涛介绍，据统计，目前签约落地的PPP项目金额，已经达到了十几万亿元。但PPP在发展过程中存在的问题也十分明显，需要进行相应的约束和规范。

PPP的发展将不只是增量，更要提质

对于PPP在推进过程中，存在的问题，逯元堂指出，近段时间，PPP管理方面频繁出台文件，强调PPP项目的规范运作问题。可以判断，下一步PPP的发展应该不是注重增量，而是要提质。未来PPP的发展将会更加规范、有序，行稳才能致远，只有这样，整个PPP行业的发展才会健康持续。

针对PPP项目的规范化问题，马刚指出，近两年，盈峰环境在做PPP项目中有一个很明显的感受，有些项目是重工程、轻运营，对于盈峰环境而言，在全国范围内，差不多有100亿左右的PPP项目订单，对于这些项目，公司的第一个要求就是，一定要有运营。对于环保企业来讲，没有运营就没有长期收益。PPP项目也正在经历从量到质的转变，下一阶段我国的PPP项目，会越来越规范。

逯元堂强调，要在环保领域中更好推进PPP模式，需要从五个方向上下功夫：

第一、未来环境保护领域的PPP项目将与行业管理结合的更加紧密。要结合阶段环境保护任务要求，区分轻重缓解，优先实施必要性和紧迫性强的项目。

第二、对于环境保护领域的PPP项目，应该更加强化按效付费。环境效果是环境PPP项目实施的出发点和落脚点。如果不注重环境效果，做再多的PPP项目对改善环境质量和实现环境目标而言也无济于事。

第三、更加强化行业特点。现在很多环保PPP项目是套用了其他领域的模式，比如把市政领域套用到农村领域。应该充分考虑不同项目的特点，开展针对性的设计。

第四、目前，我们做了很多环境综合整治类的项目，而且体量非常大，规模甚至达到几十亿或上百亿。对于这类项目，要强化项目之间的关联性或者对于实现预期环保目标的贡献度。

第五、积极推进PPP模式的创新。目前，在环保领域，基本上都是以公益性项目为主，后期需要政府付费。但如果不创新环境PPP项目的投资回报机制，完全依靠政府付费，项目就难以持续。针对环境保护领域的特点，需要结合产业融合、绿色发展等，实现不同产业之间的融合，这样环保行业推进PPP才会得到长远持续的发展。

英雄不问出处：要为更多专业民营企业创造参与PPP项目的机会

安徽通源环境在环保领域扎根十八年半的时间，有很多的项目经验和心得。杨明指出，近几年PPP项目快速走热，但是80%-90%的PPP项目，实际上是被国企或者央企拿走了，中小型的民企，特别是具有专有技术、专有运营管理的民营企业，只有一小部分能够参与进来。这对专业的环保公司打击比较大，PPP的大力推进，也造成了很多中小环保企业的困惑。

但他也认为，十九大后，党中央明确了两个信息：一是，支持民营企业的投资发展；二是，要强化PPP的专业能力。这让专业的中小型民营企业看到了希望。

对此，薛涛指出，因为这一轮PPP的范围比较广，如可行性支付费用等某些机制设置上，确实容易让工程公司导向优先，而一些大型项目的打捆，金额巨大，又让民企在融资上遇到难题，这两点相加，也带来了央企在PPP项目中的优势业绩。但是这个业绩的背后，必须要强调，避免PPP项目中间重工程、轻运营的情况。英雄不应该问出处，在PPP模式推进过程中，应该从这顶层设计方面逐步完善，为更多专业民营企业创造机会。让各方都发挥各自的优势，能够相对更加平等的竞争。

PPP项目在数量、体量、质量上会发生较大变化

“环境保护行业在没有PPP模式之前，其实没有更好的发展。PPP模式的推动，对环境产业来讲，是一个巨大的推动作用。”

说到PPP未来的发展趋势，姜谋余认为，将会有三个比较大的变化：数量上、体量上、质量上。

数量上，近期关于PPP的大会上，相关领导的讲话中，都释放了规范管理的信号。未来在管理方面，PPP项目在数量上会有所减少。

体量上，今年，财政部副部长史耀斌也曾表示，下一步财政部门将重点把握好PPP工作的“四条线”，包括要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，守住严禁各类借PPP变相举债的行为的“底线”等。因为有财政承受能力论证10%“红线”，未来PPP项目的体量可能会削减。

质量上，在2014年、2015年PPP模式开始走热的时候，很多PPP项目重建设、轻运营，更注重形式，对于运营、绩效考核指标要求不是特别严格。随着PPP的规范管理，在一方面会加大管理力度。从这个角度来讲，未来PPP的规范化管理，在项目的质量要求会非常高，而且在项目合同、考核指标体系等都会非常规范、非常科学。

协同作战成为发展趋势

要用发展的眼光看问题，每一件新事物的推出都要有矫正的时间。薛涛指出，PPP确实在提升环境产业参与政府治理的机会，以及发掘更多对接资本市场的能力。其实，央企原来也比较善于做工程，所以PPP项目的推进，刚开始确实是以工程为导向的，但是我们也关注到，无论是中电建还是葛洲坝这样的企业，也都在技术集成能力上努力地做很多转型，包括成立资产管理公司，把PPP项目当作资产来管理，而不是简单当作工程来管理。

对此，田卫红表示，最近国资委办公厅下发《关于加强中央企业 PPP 业务财务风险管控的通知》（征求意见稿），对央企做PPP项目提出了更高的要求。十九大之后，未来环保PPP的走势将重点体现在三个方面： 

第一，PPP项目的管控将会更加严格，PPP项目占一般公共预算支出比例应当不超过10%。企业在经营过程中，项目筛选要严格掌握这一标准，选择市场拓展的方向。在PPP发展初期，项目审核不够完善，项目的验收考核还处于探索阶段，付款机制也成问题，所以项目的盈利能力引发担忧，可持续运行的难度很大。目前PPP项目包括入库的项目大概有三分之一的可以落地，但这三分之一的项目中，执行好的又很少。规范的管理将有助于PPP项目的可持续发展。

第二，未来PPP项目会越来越大。随着国家治水思路的清晰，企业对系统治理的实践，将流域看作整体，统一规划、统一实施的流域治理或将成为水环境综合整治的主流模式。所以田卫红认为，以后PPP项目的慢慢集中会成为一种趋势。

第三，PPP项目将由量变到质变。以前PPP项目受到各种因素特别是地方财政的限制，大多是分散和碎片化的单个项目，甚至包括入库的项目都没有经过充分的认证。近期，各级政府加强了对PPP的管控，对于政府来说，有10%的底线；对于央企来说有40%和20%的概念，40%强调的是，对于建筑类的央企，不能把自己资产40%以上去做PPP投资，对于不是建筑类的央企，不能超过20%。这样也给其他社会资本带来了更多机会。伴随着产业发展，孤军作战将逐渐转变为协同式发展，共同为企业创造效益，为社会创造价值，为国家创造绿色。 

PPP项目在环保领域的发展空间巨大

“央企资金雄厚，民企机制灵活，地方国企在地方上有一定的资源，但地方国企在全国范围内的市场开拓，则需要进一步扩大自己的资金实力。”

胡如海认为，十九大以后，国家对生态文明建设的要求更加明确，环保产业在前期高速发展的基础上，仍然有很大的进步空间。

泰达环保参与的PPP项目，主要是以垃圾焚烧发电，以及循环产业园为主，相对来讲，体量不像央企做环境综合治理以及流域治理的规模大。固废处理行业，现在从东部发达地区逐渐向中部和西部地区，包括向过去比较落后的地区扩展。从原来的垃圾终端处理，向垃圾上游的收运环节扩展，从这方面来看，这一领域的 PPP项目可能比过去还会有所发展，因为随着整个国家对于环境的要求，原来落后的地区现对环境治理的要求也逐步提升，所以环保类似的项目会增多。

黄山样本如何利用好PPP？

将“绿水青山”变为“金山银山”，全国已经展开了积极的探索和实践，这其中，黄山市新安江生态补偿试点的成功实践，也让黄山在环境保护方面，走在了全国的前列，树立了良好的样本。

姜谋余认为，对于黄山来讲，现在最重要的工作是，如何将青山绿水延续下去？正如中央电视台特约评论员杨禹所说，黄山市生态补偿机制试点的推动，是一项伟大的事业，是大事、难事、好事，但要如何将这件大事、难事、好事继续办下去？是当前需要解决的问题。

把环境要素相关的资源融合进PPP项目中

整个环境治理是有粘度的，水和固废是不分家的，特别是乡镇和农村的环境治理。马刚介绍，农村的很多地方，假如没有大工业聚集，水质还是基本过关的。但为什么却总给人一种脏兮兮的印象，很多时候是因为垃圾没有收集好，或者是收集后没有转运，被风刮到河湖里，所以感觉水也变得很脏。作为综合环保集团来讲，盈峰环境非常愿意配合地方政府把地区的环境治理好，建设美丽中国。

PPP毋庸置疑是一个非常好的工具，因为它最大限度地调动了社会各方面的力量。有资本，有专业的环保公司等等。通过PPP模式，资金的使用效率也被提升。马刚表示，黄山环境治理在设计PPP项目方案时，希望能够把环境要素相关的资源融合进来，更全面的覆盖环境保护的方方面面。

让企业做企业的事，政府做政府的事

“目前，我国不同地区的政府在实施PPP项目过程中，其实标准、规范不太统一，因为凡是PPP项目基本上属于公共事业类的，很大程度上需要依靠政府，而在有些地区推进PPP项目的时候，很多需要政府主导推动的事情，往往推给了企业，对于企业来讲就比较困难。”胡如海强调，希望后期黄山在推动PPP项目的时候，能够更加统一规范，能够让企业做企业的事，政府做政府的事。

目前，泰达环保正在参与建设黄山市生活垃圾综合处理厂工程PPP项目，项目预计明年投产，为黄山市做好固废终端处理。黄山是一座旅游城市，对环境的要求也非常高，未来可能会提出更高的标准，这对政府和企业来说都是一个好的机会。胡如海表示，随着PPP的不断推动，政府可以将原来由政府直接负责的事项打包成PPP项目，推到市场上，然后由企业来做，这样能够加速黄山市环境保护的发展速度。作为企业来讲，也是非常愿意参与这个项目的。 

要建立一个良好的合作伙伴关系

PPP，第一个P是政府，第二个P是社会资本，第三个P是合作伙伴。田卫红表示，在设计PPP项目的时候，政府是管理之后，把责任分下来，对于企业来说，一定需要盈利的，两者相当于在谈恋爱，最终要真正成为一对好夫妻，信任和合作是关键。任何一个成功的PPP项目的前提，一定是双方要从彼此的角度考虑。

“黄山和杭州流域生态补偿机制的探讨，也是政府之间合作方式的成功尝试。” 田卫红指出，现在投标一个PPP项目，越来越的是联合体参与，各自发挥各自的优势，建立一个良好的合作伙伴关系。

田卫红认为，在环境保护方面，黄山的理念是走在前列的，水环境行业也正在从大环保过渡到大生态。十九大以后，国家对生态文明建设的思路更加清晰，希望黄山市能将好的模式不断发扬光大。

变等待输血为主动造血

对于黄山样本可持续性的讨论，虽然不同方面有不同的声音，但最根本的问题是如何通过市场机制，让上下游生态补偿能够长期可持续发展，而不是仅仅依靠政府的财政拨款。

姜谋余建议，可以用PPP模式，在黄山结合浙江的一些优势产业，建立一个新安生态科技产业园，利用各方面的资金，扶持生态产业的发展。安徽和浙江两省共同支持一个以生态为基础的科技产业，未来的价值会很大，而且持续性强，变等待输血为主动造血。要充分运用市场能力，延续新安江生态补偿机制。

用“PPP+”的模式为财政创收

黄山市人口集中度不高，虽然黄山市老百姓收入在全省排在前列，但是整体的财政收入只排在全省的中位，财政可承受能力是有限的。对此，杨明表示，可以结合PPP引进相关产业，包括高端装备制造产业等，用“PPP+”的模式为财政创收。

杨明强调，要让PPP项目，与环境治理的前端、后端的产业相结合。比如垃圾处理，并不是完全收集转运，最后填埋焚烧，而应该分类资源化，把有利用价值的进行资源化，建立资源化的处置中心，不仅资源可回收，还可以带动地方就业和税收。

黄山是旅游大市，从环境治理角度讲，可以结合文旅行业、特色农业等等。可能政府前期的付费会增多，但后期环境类公司通过运营管理会产生更多收益，后期政府可能就不需要再承担费用。

做好四项工作，创造共赢的环境

逯元堂结合目前PPP项目在推广中遇到的一些问题，从黄山市的实际情况出发，认为黄山样本在借力PPP模式的过程中，要做好四项工作：

第一，要结合当前的环境管理要求，包括省、市的要求，对PPP项目进一步梳理、识别，把一些真正有价值且必须要实施的项目梳理进来，做好提前规划和顶层设计，有规划、有步骤的推进。

第二，充分做好项目的前期工作。现在来看，实际上各地在推进PPP项目的过程中，对项目的前期工作并不是特别重视，尤其是技术方案的选择。要真正实现物有所值，技术路线的选择是重要的方面。如果没有选择一个合理的技术路线，钱就没有办法花在刀刃上。通过优化技术方案和合理的PPP模式设计，实现少花钱、花好钱、做好事。

第三，结合当前PPP模式的规范化管理，建议对于PPP模式要规范运作，尤其是对于环境领域的PPP模式，要量身打造，强化环境PPP项目的按效付费，把环境效果通过PPP模式得到最大的提升，实现物有所值，只有这样PPP项目才会真正成功。

第四，结合当前黄山市政府对绿色发展和生态环保的推进力度，未来可在模式创新方面开展探索。包括环保产业和其他产业的融合方面，在把环境治理产业和生态旅游、生态农业等产业进行合理融合的基础上，能够有效的降低政府后续的费用支付。把环境治理产业从需要输血，变成一个有真正造血功能的产业。通过这种模式的创新，打造一批标杆项目，引领整个行业的发展。

逯元堂总结认为，PPP模式没有单一的赢家，PPP项目能够在合作周期内持续的实施好，才能够实现双方的共赢。所以不管是政府方，还是社会资本方，在实施项目过程中，除了考虑自身的诉求之外，还要更多地考虑如何把项目持续的实施好，这样政府和社会资本双方才能真正实现共赢。

本文作者

近期热文链接

本周轮值 | 洪翩翩、李艳茹

统筹 | 谷林

12月15日—16日，2017（第十一届）固废战略论坛上，PPP也将作为重点讨论话题之一，拟邀请到清华大学PPP研究中心主任王天义，共同探讨PPP规范年的固废产业可持续发展机遇。点击“阅读原文”获得更多论坛新信息，并参与报名。