“中央军”与大建设 2017十大水环境综合类&固废项目
近一两年，各地政府“捆”出来的PPP项目包越来越大、体量越来越多，动辄十几个亿、二十个亿、几十个亿、甚至上百亿PPP项目频频被媒体爆出。
来源：中国水网 作者： 程云
近一两年，各地政府“捆”出来的PPP项目包越来越大、体量越来越多，动辄十几个亿、二十个亿、几十个亿、甚至上百亿PPP项目频频被媒体爆出。中国水网梳理发现，2017年环保领域体量最大的当属环境生态综合类项目，前10大项目包百亿规模以上有3个，涉及包头城市水生态综合PPP项目、呼和浩特大青山前坡生态建设PPP项目和引57家竞相追逐的阜阳水系综合整治（含黑臭水体治理）PPP项目。
表格制作：刘影
年度前十大环境生态综合类项目，除了碧水源、北控水务、启迪桑德、博天环境等少数环保企业参与之外，基本上成为中电建、中国水利水电、中国建筑等中字头央企的盛宴，可以形象地将他们称之为“中央军”。不禁感叹，这波水环境综合整治催生的行情，一场国企和中字头的央企瓜分之后，专业类的环保民营企业还有活路吗？将河道治理、截污管道、园林景观设计、人工湿地等诸如此类绑成体量巨大的项目，交付到不同的联合体成员，他们相互之间能否更好地配合，各自发挥出专业优势？后期的绩效考核和风险分配机制如何考量？
就此，E20PPP中心总监汤明旺认为，环保PPP项目捆绑应当遵循同类或相关的基本原则，避免盲目打包，尤其要关注捆绑之后是否能够更为系统性地提高环境质量改善的效率，从而保障最终环境绩效的实现。
从现实来看，地方政府进行项目大捆绑的动因，可能避免多次招标在流程和手续上的麻烦，也希望将项目体量做大以便吸引综合实力强的社会资本参与，且理论上也便于监管与绩效考核。具有资金、投资、建设、运营综合优势的大型社会资本对此类项目也热情高涨，势在必得。
但理性的角度而言，体量越大，所能选择的社会资本数量便越有限、更多集中在央企和国企，民营资本参与的可能性小，竞争的充分程度降低，资金实力较弱但运营管理能力强的民企胜算不大。此外，不少大体量项目将与核心需求关联度不高的工程也涵盖在内，比如水环境治理PPP里含有市政道路等内容，最终中标方往往是多种背景的社会资本组成的联合体，成员之间的利益协调、不同项目的绩效考核及付费机制等如果处理不当，可能成为阻碍项目的顺利落地、最终绩效长期持续的稳定。不容忽视的一点是，此类项目多为政府付费类，投资规模越大、财政支出责任也明显加大，占据地方财承“10%”的宝贵份额，可能影响本地其他领域PPP项目的实施。
因此，汤明旺建议，地方在推出大体量PPP项目时，应综合考虑项目内部之间的关联度、整体绩效考核的难易度、付费机制设计的复杂性、地方财承能力大小、潜在社会资本竞争性等诸多因素，稳妥设计和实施。
与环境综合PPP项目相比，垃圾焚烧和环卫一体化项目投资额较少，除了中国交建中标的263亿香港综合废物处理项目和启迪桑德中标济南环境产业园项目之外，大多项目投资金额在几亿、十几亿徘徊。
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梳理2017年规模达2000吨/日以上的前十大垃圾焚烧项目，笔者发现，参与的主体多为专业类的环保企业，很少看到中字头大型央企的身影。不过，值得注意的是垃圾焚烧所建的规模越来越大，日处理规模从几百吨，扩大到几千吨最高达6850吨。垃圾焚烧“大建设”的时代已然来临?
笔者认为如下几点原因促使垃圾焚烧这把火愈发燃起来：
第一、寸土寸金的地盘，填埋场饱受诟病：填埋场占地面积大，在当下“寸土寸金”的市场经济下，各地政府也已无法承担一块块金子一样的宝贵土地批做生活垃圾填埋场使用。另外填埋场存在多种安全隐患，如渗滤液、填埋气、以及可能出现的土地下陷等，填埋场路线早已不是生活垃圾处置的最优路线选择，焚烧技术将成为垃圾处置最主流的手段。
第二、现有焚烧处置设施不足，各地面临达标压力：根据我国《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，焚烧处置能力将在“十三五”期间内增长1.5倍有余，焚烧能力占比将从2015年的31%上升至2020年的54%，大部分地区达标压力较大。
第三、选址落地难、政府倾向于一次“选址长期有效”：焚烧厂则面临严重的“邻避效应”，各地规划的生活垃圾焚烧发电厂多有遭到民众抗议，更有甚者引发冲突，导致项目搁置数年。选址难度之大可见一斑。在此背景下，地方政府更趋向于一次选址、规划，满足长期需求以避免多次选址、规划导致建设计划延误甚至流产。
一次招标多期建设，既满足了地方政府“一次规划长期有效”的需求，又部分缓解了项目公司的融资、建设压力，同时也易于根据一期运营绩效进行有针对性的改造升级。所以综合以上因素，不难理解为什么垃圾焚烧项目规模越做越大。
近1-2年，披上PPP外衣，扫大街的环卫项目正由政府大包大揽向市场化转变，PPP工程包规模越来越大，作业范围也越来越广，大环卫理念呼之欲出。以侨银环保中标的云南官渡环卫PPP项目为例，项目的服务内容囊括8大类、25个小项，服务范围早已超过传统环卫内容，由传统道路清扫、垃圾收集清运扩充到公厕扩建、公厕运营管理维护、绿化管养维护、景观绿化、河道湿地日常清淤等。
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通过上述10亿以上项目得出，若水环境综合治理是大型国企、央企、建筑承包商少数人的资本盛宴，那么环卫市场的玩家层出不穷，市场主体较为活跃，传统环卫设备商、末端垃圾治理企业、地方国企龙头企业三大阵营若隐若现。
末端垃圾治理企业向上游拓宽，“抢食”清扫收运＋后端处置一体化项目最为显眼。以多年蝉联固废行业十大影响力榜单的启迪桑德、首创环境、锦江环境为例，近两年也在高调进军垃圾清扫、收运、智慧环卫等业务。
传统设备企业和水务龙头也跨界玩运营。以福建龙马环卫装备股份有限公司中标2015年年度大单“海口市龙华区环卫一体化PPP项目”为标志性事件，正式拉开环卫装备制造企业进军环卫清扫及收运领域大幕。
早在2015年，水处理龙头大鳄北控水务也在加码环卫业务，成立北控城市服务投资（中国）有限公司。目前，北控城市服务在北京、河北、广东、内蒙等地建成一批环卫项目。
随着市场化改革逐步深入，PPP模式渗透环保领域越来越深，马太效应下，大公司将越做越强，中小环卫企业的生存空间将日益被挤压。中小企业的出路在何方？还没有后来者居上登上舞台的机会？笔者认为答案是肯定，因为舞台在扩大，做好自己总有发热发光的时候。
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编辑 | 洪翩翩、李晓佳
统筹 | 谷林