环保PPP“保底量”应该扣上“固定回报”的帽子吗？
PPP规范发展，已是当前和今后一段时期推广运用PPP模式工作的重要内容。禁止固定回报也是规范发展极为重要的一环，不过环保PPP项目的“保底量”是否属于固定回报则有必要进行研究与厘清。
来源：中国水网 作者：汤明旺
《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号)，PPP政策走向备受关注。财政部有关领导2017年11月初表示，在PPP改革实践中，一些地方对新发展理念贯彻还不到位，特别是把PPP模式简单化作为政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底，重建设轻运营、绩效考核不完善，社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累了一些隐性的风险。规范发展，已是当前和今后一段时期推广运用PPP模式工作的重要内容。禁止固定回报也是规范发展极为重要的一环，不过环保PPP项目的“保底量”是否属于固定回报则有必要进行研究与厘清。
此类PPP热潮中，中央多项政策均明文严禁固定回报，这是规范发展之必然，有利于中国PPP事业的持续健康发展。
1、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（25号令）第二十一条：政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。
2、《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）：严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。
3、《关于进一步共同做好政府和社会资本合作（PPP）有关工作的通知》（财金[2016]32号）：要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资；要杜绝固定回报和变相融资安排，在保障社会资本获得合理收益的同时，实现激励相容。
4、《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金函[2016]47号）：对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，将不予受理。
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5、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）：各级财政部门要会同有关部门统筹论证项目合作周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府补贴等因素，科学设计PPP项目实施方案，确保充分体现“风险分担、收益共享、激励相容”的内涵特征，防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任，避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任，规避PPP相关评价论证程序，加剧地方政府财政债务风险隐患。
6、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）：不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
7、《关于组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金〔2017〕76号）：项目不得采用建设-移交（BT）方式实施，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。
8、《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）：政府可以在符合PPP相关政策规定的前提下对项目给予必要的支持，但不得为项目融资提供担保，不得对项目商业风险承担无限责任，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。
9、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号)“集中清理已入库项目”的情形包括：“（四）构成违法违规举债担保。包括由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的；政府向社会资本承诺固定收益回报的；政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。”
世泽律师事务所合伙人、财政部/国家发改委PPP双库专家靳林明在《PPP项目“固定回报”是要问一个明白，还是要装作糊涂？》一文中指出，固定回报是在政府和投资人之间的概念，是从投资人的角度来看待的，所关注的是除投资人投入的资金外，从政府方获得的额外收益是否是固定的、是否承担了对应的风险；固定回报不是说投资人不承担风险，而是说在PPP项目中，投资人获得的回报与项目自身建设、运营好坏没有关联，或者关联度不高。
显然，固定是表面，几无风险、和绩效是否高度关联是关键内核。
北京清控伟仕咨询有限公司总经理、财政部/国家发改委PPP双库专家刘世坚在就财金[2016]32号文件进行点评时指出，需要注意的是，对于“固定回报”和“明股实债”的边界及特征若无明晰界定，则类似于对“保底水量”之类合理商业安排发生误伤的情况必然无法杜绝。
实践中，部分地方确实已将保底量视为固定回报、政府兜底。E20环境平台从多家环保企业得知，有些地方政府在污水处理PPP项目中沿用国家有关禁止固定回报的政策规定，不同意设置保底水量条款。在垃圾处理领域，也出现保底量条款被取消的情形。某固废行业龙头企业高层在2017年9月一次PPP论坛上发言时表示，“保底量是很多垃圾发电项目和污水处理项目PPP协议的必要条款，但鉴于很多城市垃圾量充足且稳定增长，一些垃圾发电项目PPP协议中政府坚持取消保底量的条款，企业也只能不情愿地接受了。”
那保底水量属于政府兜底，属于固定回报吗？
从政策文件而言，保底量是最低需求风险的一种分配方式。《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）等文件中关于风险分配机制的规定是“原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。”《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金[2015]21号）“第十二条 （政府）风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。”这条规定也进一步说明政策上，最低需求风险由政府承担。
《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号）关于不同付费机制下的核心要素中提到“最低使用量”，其定义中体现了其实质属于风险分配机制，且有利于提高项目可融资性：“最低使用量，即政府与项目公司约定一个项目的最低使用量，在项目实际使用量低于最低使用量时，不论实际使用量多少，政府均按约定的最低使用量付费。最低使用量的付费安排可以在一定程度上降低项目公司承担实际需求风险的程度，提高项目的可融资性。”
北京云天新峰投资管理中心合伙人、财政部/国家发改委PPP双库专家张继峰分析PPP项目投融资结构的核心要素之一“现金流”时也指出，我国PPP制度制定，PPP项目的“最低需求风险由政府承担”（财金〔2014〕113号），政府要对PPP项目的最低需求进行保底，如果最低需求达不到预期，政府有义务补足缺口部分。这一设置为PPP项目现金流提供一定程度的保障，有利于项目融资。
以污水处理领域为例。在单体污水处理PPP项目上，通常是政府负责污水处理配套管网建设，社会资本方负责污水处理厂的投资、建设和运营。一般按照项目设计规模的一定比例逐年递增设置保底水量（即由政府方承担水量不足风险，部分PPP项目文件中表述为“基本水量”），运营期一定年限后至对应合作期结束污水处理量不予保底、按实核算。
对比“和绩效是否高度关联”这一关键内核，污水处理PPP的出水水质达标是关键绩效，否则政府有权扣减付费。因此，保底的前提在于进水后进行处理且水质达标，体现很强的绩效关联，这和以“可用性付费+少量运维服务费”作为回报机制的其他类型PPP项目完全不同。也正因为强绩效关联，保底水量意味着社会资本方的收益不是“固定”的、不是无风险的。
E20研究院执行院长、财政部/国家发改委PPP双库定向邀请专家薛涛就《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）接受媒体采访时指出，该通知对于PPP中政府兜底的“担保”行为予以明确禁止，但是特许经营的保底量之单体BOT(建设-运营-移交)模式并不属于这种情况，应该说全面推进的污水垃圾项目总体属于“运营”属性较强的优质资产，相对容易发挥PPP提高绩效的作用，也是环保民生必要性很强的领域，在实际项目中看到造成政府隐形负债的情况并不严重。
中伦律师事务所李兵认为，保底量机制的内在逻辑是：对于由政府发起的公益性项目，其建设的必要性在于能够达到项目产出说明、可行性研究报告陈述的项目使用量，政府所作的保底量承诺是对其已审批备案的产出说明、可行性研究报告的定量确认。因此，他认为在设计保底量机制时应注意几项原则：（1）保底量设定必须以项目产出说明、经批复的可行性研究报告为基础；（2）保底量强调的是对最低使用量的保证，而不是最低运营收益或者固定价格；（3）政府方因保底量承诺而支出相应差额补贴或采购价，不是绝对的，还应考虑社会资本方实际成本支出等因素；（4）应当区分项目投资运营的商业风险与不可抗力、情势变更。使用量低于保底量是基于不可抗力或者情势变更等等双方无法预见的、不属于商业风险的客观原因造成，否则不能触发政府补充支出。
上海济邦投资咨询有限公司总裁、财政部/国家发改委PPP双库专家徐玉环在《PPP项目中的融资“雷区”及“扫雷”对策》一文中对最低收益进行分析认为，不论保底量安排（如保底水量、保底垃圾供应量、保底客流量等）还是其他类似性质的商业风险承担的设定，皆是因为此等公益属性的风险不宜由社会资本全部承担，或社会资本无法控制。比如，设定污水处理项目的保底水量是因为污水管网由政府运营管理，新建管网又是随路铺设，此等风险宜由更有控制权的政府方承担，但这绝不意味着政府方要对商业风险承担无限责任。
当然，厂网一体的情形下，社会资本方同时负责管网建设及维护、污水处理建设及运营，实质上污水收集不足的风险由建设管网的社会资本方承担，项目可以考虑不设置保底水量，但也需要注意不设置保底量的情况下社会资本会因承担此类风险而要求对应的风险溢价，从而可能提出更高的报价（如污水处理服务单价由此提高）、加大政府支出责任。
综上所述，为避免地方把PPP模式简单化作为一种投融资手段，要做到推动PPP事业长远发展，固定回报当禁。但垃圾处理、污水处理等环保领域的“保底量”不应被扣上“固定回报”的帽子，这一已被证实合理、有效的政企合作安排理应继续传承。
（本文引用了刘世坚、薛涛、张继峰、靳林明、徐玉环、李兵等PPP业界专家的相关观点，在此一并感谢。）
本文作者/汤明旺 E20PPP中心总监
主要负责环保PPP理论及实践研究、案例解读、环保类PPP模式设计，擅长梳理政策方向、分析产业格局、总结案例经验，为PPP实操提供思路和建议。
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编辑 | 洪翩翩、李艳茹
统筹 | 谷林