争鸣：从沈阳两月释放的19个环卫项目看环卫市场化七大认识误区
2018年上半年，沈阳市在2个月内集中将9个主城区的道路清扫保洁和垃圾收运业务分成19个标段推向市场，最终共有12家环卫企业中标并入驻沈阳市各区开展环卫服务，这是沈阳市迈出环卫市场化改革第一步，值得肯定，但同时，纵观沈阳市政府环卫市场化改革过程，反映出当前我国众多城市管理者对环卫市场化改革认识上仍存在若干误区。本文将对此进行浅议，供业界参考。
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来源：中国固废网 作者：金萍
2018年上半年，沈阳市在2个月内集中将9个主城区的道路清扫保洁和垃圾收运业务分成19个标段推向市场，实行公开招标，最终共有12家环卫企业中标并入驻沈阳市各区开展环卫服务，这一标志性事件在行业内掀起了热议。无疑，沈阳市大力推行环卫市场化改革的方向是完全正确的，符合党的十九大精神和公共服务领域改革的发展趋势的。通过迈出市场化改革第一步，沈阳市初步实现了环卫公共服务领域的管干分离，改革效果如何？是否能有效提升全市环卫服务质量和效率？最终还有待时间检验。但纵观沈阳市政府环卫市场化改革过程，反映出当前我国众多城市管理者对环卫市场化改革认识上仍存在若干误区。
沈阳市本次推行环卫市场化改革，将9个主城区的环卫服务分割成了19个标段，每个区平均分成了2-3个标段，要求投标人兼投不兼中。通过公开招标，最终有12家环卫专业企业中标，每家企业中标数1-3个标段不等，在其他城市如合肥市，也采取过这种把一个区分成多个标段进行招标的做法。政府这种做法，其目的莫过于引入市场竞争机制，通过企业间的竞争，一方面降低政府支出，另一方面牵制运营主体。表面看来这种做法很有道理，但环卫服务属于公共服务，一个区域内的环卫市场出现过度竞争和碎片化，没有一个对全域环境质量负总责的运营主体，并不利于区域环卫事业的发展。
本质上讲，环卫事业的“社会保障”职能和准公共产品属性，决定了其天然具有垄断竞争性。之所以垄断，是因为公共服务领域的社会保障作用；之所以竞争，是因为需更好地发挥市场机制的决定性作用。如果一个城市一下子撒开引进十多家服务主体，把一个原本应该垄断竞争的市场，变成了完全竞争的碎片化市场，必然造成公共性失衡，违背环卫服务的整体性，从“政府失灵”转变为“市场失灵”，极有可能出现恶性竞争带来的“窝里斗”、不作为带来的标准下降等一系列问题，不利于城市运营稳定，也难以实现环卫产业化集约化发展，反而降低了市场配置资源的效率，给城市服务稳定运营埋下隐患。
另外，市场化决不等同于碎片化。市场化是基于契约精神的付费机制，而不以服务主体的多寡论英雄，公共服务领域市场化的目的，一定是提升质量和效率，前提必须保证其社会公益性，不能认为市场主体越多，市场化程度就越高。纵观世界上先进的国际大都市，无论是伦敦、巴黎，还是纽约、东京，基本都遵循城市环卫服务规模化、集约化、产业化发展的规律，选择一到两家环卫主体企业提供整个城市的环境综合服务，实现了一张固废物流网下的环卫全产业链管理，造就了美国固废、法国威立雅公司等规模实力超强的世界级环卫企业。
沈阳市此次推进环卫市场化改革，实际上只是将主城区的道路清扫保洁、公厕维护和垃圾收运等前端环卫业务推向市场，并没有涉及垃圾末端处置环节，也未涵盖垃圾分类、绿化管养、废旧物资回收利用及其他城市固废处理等业务。这种不从环卫全产业链角度去全面考虑区域环境治理体系的做法，不仅容易造成多个运营主体业务对接上的责任不清、界限不明问题，也不利于政府对全市环境综合服务的统筹协调管理。
由于我国政策法规对垃圾的狭义定义，政府长期以来监管和重点治理的只是生活垃圾，而国际上通行的垃圾概念，是对城市所有固废的统称，不仅仅指狭义上的生活垃圾，还包括废旧物资、电子垃圾、建筑垃圾、有害垃圾、医疗垃圾等其他固废，而且还会随着经济发展水平的提高而不断发展。在我国的绝大多数城市，上述广义范围内的垃圾分属不同部门管理，长期处于多头管理的状态，使得远超生活垃圾总量的其他固废并未得到有效管控。当前大部分城市里生活垃圾网络已比较完善，但废旧物资等其他固废长期完全由市场来调节，市场处于失序状态，涵盖生活垃圾和废旧物资等其他固废的统一收运网络没有建立起来。
北京市在《生活垃圾管理条例》中早已明确了大垃圾的概念，并于2017年将再生资源与生活垃圾纳入一个部门管理，是对环境治理体系的一次重要变革，有利于解决多头管理问题，推动“两网”甚至“多网”融合，实现对城市固废的齐收共管，目前已取得初步成效。其他城市也应拓展垃圾的概念和内涵，尽快推进固废管理体制改革，构建多网融合的垃圾收运和处置体系，实现对城市固废的齐收共管、协同处置。
在大部分城市推进环卫市场化改革中，主要推向市场的是城市环卫服务而没有覆盖到广大农村地区，此次沈阳市环卫市场化改革也不例外。环境卫生是一个整体概念，“行政有区划、环境无界限”，环境卫生具有很强的公共属性，代表着公共诉求，会打破行政区域的边界。农村同城市一样，对美好生活环境的向往，是广大人民的共同需要，城市管理者应以实现城乡环卫一体化和均等化服务为应尽的责任。
只重视和提升城市环卫服务质量和水平，忽视农村地区人民对美好生活环境的向往，也有损城乡发展的均衡性，将加剧城乡环境治理的“二元结构”。从城市发展的规律来看，资源的持续匮乏和“大城市病”的蔓延，会出现一部分城市居民的“返乡潮”。这也就要求我们，必须尽快实现城乡环卫服务一体化和均等化，打破“二元结构”，满足广大群众对农村环境治理的更高诉求。均等化不仅要实现城乡环卫作业质量和标准的统一，更要实现城乡固废收运、处理的全覆盖，打造覆盖城乡的全口径固废收运处理体系。
本次沈阳市环卫市场化改革并未涉及到垃圾末端处置环节，也未提及垃圾的资源化利用内容。长期以来，我们的政府在垃圾减量化、无害化和资源化之间游离，一般逻辑是：解决城市垃圾问题只能依靠财政支出，是消耗公共财政的业务，从降成本的角度出发，减量化是自然选择；从保护环境的角度出发，无害化是必然选择。因此政府的整个制度设计和激励政策都是围绕实现垃圾减量化和无害化进行的，政府按照清运或垃圾处理量向服务机构支付费用，任何单位也就没有积极性去落实减量化、资源化，相比欧洲发达国家，我们的垃圾资源化方面做的还远远不够。
随着我国人口持续增长以及自然矿藏的减少，城市固废的资源化越来越具有战略性意义。如果不能有效回收各种矿产资源，就不得不依赖大量进口。比如造纸业，废旧纸张主要依赖进口，而废旧纸张又被美国等少数国家垄断，定价权在他人手上，使得我国造纸企业利润率普遍偏低。笔者认为应树立以资源化为核心的减量化和无害化，即坚持以资源化为主线、无害化为底线，带动减量化的实现，通过顶层设计，科学规划建设垃圾处理设施，在保护环境的同时，让资源得到充分利用。
最初，沈阳市皇姑区在环卫市场化公开招标中，明确提出采用最低评标价法进行评标，报价最低者中标，导致弃标不履约的事件出现，皇姑区政府不得不重新变更服务提供商。俗话说“一分钱一分货”，没有合理的价格就不可能有高标准高质量的产品和服务，环卫服务具有的公益性质，本身就是一个低利润的行业，现实中已有众多实例证明了最低价中标给城市公共服务事业健康发展所带来的危害。
在我国现行招投标管理制度中，《招标投标法》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》都不鼓励最低价中标这种做法，并明确对低价中标做出了限定。单以价格高低论英雄，显然有损市场竞争的公平性，容易造成市场秩序混乱，无法充分发挥市场配置资源的决定性作用。企业的本质是逐利的，低价中标也就意味着在同等服务内容下收益的缩水，低价中标会倒逼中标企业降低标准、降低质量。中标企业由于利润极低甚至不能覆盖成本支出，可能会通过减少作业频次、加大作业强度、以性能低的装备代替性能好的装备来千方百计降低成本，“偷工减料”“以次充好”或会成为这些企业的常态，最终体现在作业标准、服务质量的下降上。
另外，低价中标还会造成业主和企业“两败俱伤”的局面。政府选择低价中标，是为了减少财政支出，希望用最少的钱干最好的活，但企业不是公益机构，企业只有生存下来，并且看到可预期的红利，才有动力去做好服务、满足需求。低价中标常常会导致“饿死同行、累死自己、坑死业主”的现象出现，从环卫产业发展角度，也必然导致“劣币驱逐良币”，扰乱行业正常秩序，影响环卫产业的健康发展。
将政府原有环卫资产出售给中标单位或作价与中标单位成立项目公司，这是很多政府在推进环卫市场化时的普遍做法。本次沈阳市各区在公开招标中，将原有环卫车辆设备进行高价出售给中标单位作为中标的前提条件，甚至有个别区溢价出售资产作为加分条件，出价越高的评标时得分越高。此外，沈阳市政府此次在对原有环卫资产进行资产评估时，是以评估人人为认为的资产新旧程度进行评估，而不是以市场公允价值来评估，使得大量价值不高但成新度较高的车辆设备评估值比市场公允价值高出很多。
会计准则为了规范企业会计算法，对各类资产的折旧年限做了明确界定，规定了资产折旧的合理区间。资产溢价出售，也就是中标单位花更多的钱买到了实际价值不符的资产，提高了中标单位的投入。俗话说“羊毛出在羊身上”，转嫁到中标单位的“多余投资”，中标单位会用各种方式和理由从政府手中要回，从长期来说，这种做法政府并不能从中得到好处，反而会降低政府的格局和信誉。同时，环卫行业的资产设备具有一定的特殊性，作业质量如何，高度依赖资产设备的使用性能，如果企业既花了钱，又不能达到预期的作业效果，为了预期利润，必然通过偷工减料、降低作业质量来降低成本，导致作业效果大打折扣。
沈阳市本次推进环卫市场化改革公开招标环卫服务单位，普遍对投标企业的行业资质、技术能力要求没有特别设置门槛，反而是对投标企业的资产、资金状况做了限定。在很多城市管理者和市民的认识中，环卫就是扫马路、看厕所、拉垃圾、埋垃圾，只要有人有车有设备，谁都能干，谁都能干好，没有什么技术含量可言。可以说这是长期以来社会上对环卫行业的一种偏见，如今的环卫体系早已成为一个城市代谢系统的重要组成部分，直接关系到城市的运营安全，业务也涵盖到了清扫保洁、固废收运、分选转运、固废处理以及资源化综合利用等所有的环境综合服务，已经成为我国绿色化产业的重要组成部分，而不仅仅只是扫大街拉垃圾这种简单的业务。
即使是扫马路也有大学问，现在早已不是“一把扫帚扫遍天下”的时代了，要真正干好道路清扫保洁，环卫企业不但要研究不同城市的路况条件、交通情况、居民生活习惯、不同季节的气候特性等要素，还要深刻把握城市的运转规律，根据每个城市的特点，配置针对性的人机组合道路作业工艺，再选择合适的道路清扫车辆、设备，辅以合理的人工保洁作业，方能真正扫好马路，达到道路的深层保洁。
随着科技进步，新技术新设备的应用，环卫企业已越来越向技术密集型企业转变。智慧环卫已成为智慧城市的重要组成部分，现在某些企业已经研制无人驾驶环卫作业车辆并进行测试，可以想象不远的将来，社区保洁、广场保洁、主要道路的环卫作业主要就靠机器人来实现，垃圾的收运和转运可能就是一个现代化的物流体系，垃圾处理和资源化利用技术则大量融入自动化技术，环卫产业将越来越往高技术方向发展。
随着我国经济发展和城市化进程的加快，环卫市场化改革还将持续推进，各级城市管理者需要不断加深对环卫产业发展规律和城市运转规律的认识，正确理解环卫市场化改革的本意和内涵。我们唯有在环卫产业发展规律和城市运转规律的结合点上久久为功，加大环卫服务供给侧结构性改革，不断提升环卫服务有效供给，才能实现环卫产业的高质量发展，不断满足人民群众对美好生活的向往。
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