E20研究院潘功：垃圾分类下的固废产业新格局
7月27日，E20研究院固废产业研究中心负责人潘功博士在“2018首届环卫一体化高峰论坛”上，以“月圆花正好，道合志和同”为题，以垃圾分类为串联，结合环卫一体化、城市管理系统化、固废行业生态化，探讨了环卫行业的新征程下的发展格局和未来趋势。
来源：中国固废网 整理：李少甫
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7月27日，E20研究院固废产业研究中心负责人潘功博士在“2018首届环卫一体化高峰论坛”上，以“月圆花正好，道合志和同”为题，以垃圾分类为串联，结合环卫一体化、城市管理系统化、固废行业生态化，探讨了环卫行业的新征程下的发展格局和未来趋势。
E20研究院固废产业研究中心负责人 潘功博士
近年来，我国环卫市场化进程不断加快，各地环卫市场化项目持续释放，形势一片大好。伴随着居民对人居环境要求的逐渐提高，环卫服务也正在完成由“量变”向“质变”的转变。环卫的一体化服务趋势正在全国蔓延，城市综合管理的模式已悄然成风。因此有了这次的演讲题目，“月圆花正好”寓意目前如火如荼的环卫市场化，而“道合志和同”则寓意了环卫行业发展过程中的 “合”。
分庭伉礼，无复统辖之制 ---垃圾分类下的固废新格局
在去年第十一届固废战略论坛上，E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长、国家发改委财政部PPP双库定向邀请专家薛涛曾以“合久必分，分久必合”生动形象的描绘了目前我国的固废产业形势。环卫服务在整体固废产业中起到了至关重要的作用，潘功博士认为，“固废产业分和合的逻辑正在从根本上决定环卫服务行业的发展方向”。
近年来国家高度重视并大力推行的垃圾分类便是固废产业“分”的起点，固废产业的格局正在垃圾分类的影响下发生剧变。从改革开放初期的混合收运、“以填埋为主”单一末端混合处理的萌芽期，到高速城镇化时代的“以焚烧及填埋为主”的机遇期，现今我国的固废产业已进入了分类收集、分类收运、“末端分类处理”的生态文明新时代，即固废产业的3.0时代。
根据E20固废产业研究中心绘制的固废产业链图，潘功认为，“垃圾分类的推广必然带来了环卫服务模式的分化。针对不同区域、不同主体，环卫服务采取的模式必然有所区别，垃圾分类服务开展的形式及效果也不尽相同。”
所谓“路”线，即以道路清扫保洁及河道水面保洁为主的传统环卫服务，由于作业区域的公共属性，一般是为政府服务，属于to G端，以政府购买服务的方式为主。路线环卫业务一直存在，是环卫市场化的重点。在路线上涉及到的垃圾分类，以两分类垃圾箱的形式为主。但在公共道路的条件下，约束性较差且无法进行溯源，在垃圾分类法律法规尚不明确的当下无法有效执行。加之路线的垃圾收运作业一般由人工完成，所使用的小型收运车无法进行分类收运，易造成混合收运，多种因素导致路线上的垃圾分类效果较差。日本清撤市政街道上的垃圾桶，正是最大限度的减少路线上垃圾的产生，清扫保洁成为路线的单一属性，大大降低了环卫工人的工作量，将垃圾源头分类完全并入“户”线及“库”线中。
“户”线即进入居民的生活及工作端，“户”线环卫服务一般由物业公司或保洁公司提供。由于主要服务对象为居民个体，属于to C端。“户”线是垃圾源头分类的主要阵地。目前我国大部分地区各级地方政府均在进行垃圾分类的小区试点工作，绝大多数“户”线垃圾分类项目采用政府购买服务方式开展，政府财政采取可行性缺口补助，一部分费用由居民自行承担，即后面将讲到的在“污染者付费”原则下的生活垃圾处理收费体系。居民端的垃圾分类一般可分出包括厨余垃圾、可回收垃圾、有害垃圾、其他生活垃圾以及生活当中产生的装修垃圾、大件垃圾等。现阶段，众多地区由于末端分类处置设施的不完善，以及没有分类运输体系的匹配，导致前端居民分类的垃圾在中端收运过程中再次混合，形成了“先分后混”的尴尬局面，大大影响了居民对垃圾分类工作的感知与热情。潘功表示，“在固废产业的3.0时代，建立与分类品种相配套的收运体系、建立与再生资源利用相协调的回收体系、完善与垃圾分类相衔接的终端处理设施已成为必然趋势，也是建立城市综合管理体系的重要切入点”。
所谓“库”线，即进入以企业、单位等为主体的非居民端，这部分由于是面向企业，属于to B端。“库”线的环卫服务（包括保洁和收运）一般均由企业、单位自行与环卫企业签订协议，主要的付费模式为使用者付费。“库”线垃圾主要是单位在经营过程中所产生，如工业垃圾、建筑垃圾、医疗垃圾、餐厨垃圾、园林绿化垃圾、农贸市场垃圾等。在行政单位、企业等主体体制下，结合使用者付费模式，各类垃圾的分类收集、分类运输、分类处理能相对容易管理及执行。而相较于“户”线，“库”线中的垃圾源头分类的管理难度、宣传难度都相对较低，因此目前我国诸多城市已将非居民端列为垃圾强制分类的试点，以“库”线为切入点开展生活垃圾的源头分类，并逐步推向“户”线。
对于目前各地垃圾分类的模式，潘功博士介绍道：“目前垃圾分类主要以四分法为主流，部分有基础的地区也会采用大分流，细分类的方式，把可回收的部分进行进一步分类，比如深圳等地对可回收垃圾“玻金塑纸”的进一步分类；在尚没有完善末端处理设施的地区，通常采用不将易腐垃圾单独分出来的三分法”。潘功认为：“无论是哪种方式，生活垃圾源头分类都将是一场持久战，是一项系统工程，需要完善的末端分类处置设施的保障，需要分类收集、分类运输体系的支撑，需要智慧化、系统化、平台化固废管理体系的辅助。更需要法律法规的及时配套，需要全民意识的普遍跟进”。
日前，国家发改委发布了《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，潘功认为，“生活垃圾处置的收费是一个漫长的教育过程，也是一种惩罚手段，对生活垃圾的计量收费和差别化收费，融入了生活垃圾分类的概念，明确了“污染者付费”的原则，是推动生活垃圾分类的有效手段、有力手段、强制手段。因此生活垃圾收费本质上不是为了补充财政缺口，而更多的是为了撬动生活垃圾的源头分类。”
作为先行试点城市，宁波市正在进行生活垃圾收费机制研究的项目，项目已经到了中期阶段， E20环境平台作为独家咨询方，提出的方案中就包含了“计量收费”和“差别化收费”的机制，与《意见》高度吻合。潘功介绍道，“我们设计的方案中为鼓励将可回收垃圾、有害垃圾分出来，对这两种垃圾采取了费用的完全减免政策。仅对一般垃圾和厨余垃圾进行收费，其中厨余垃圾的收费较一般垃圾低，达到了差别化收费。”收费机制虽然是惩罚措施，但在居民进行源头分类的情况下，也可能成为鼓励措施。对于一般混合生活垃圾，方案设定了基准值，采取“超量加价”的形式，即产生的垃圾越多，交的钱越多，就是惩罚的部分。而通过垃圾分类，居民可以有效减少混合生活垃圾的计量，从而降低付费，而分出的厨余垃圾、可回收垃圾、有害垃圾都有相对应的奖励机制。从而利用生活垃圾收费体系，倒逼一般生活垃圾的减量。
在垃圾分类政策的推进中，会对各个末端分类处置设施产生更高的需求，餐厨垃圾因为地沟油上桌问题，引起了公众的关注。现阶段，餐厨垃圾处理行业仍面临边界条件、处理工艺、盈利模式等不完善的困境。前端生活垃圾分类尚未完善的情况下，导致中端运输的困难以及末端处置成本的提高，加之末端资源化盈利模式上的不清晰等等问题，目前厨余及餐厨垃圾处理行业仍处于初期的发展阶段。根据我国各省餐厨垃圾产生情况和处理能力，E20研究院固废产业研究中心将其进行了供给关系区域划分，在处理能力及当前收运率普遍较低情况下，各省处理需求的不同，我国餐厨垃圾处理市场可进一步划分为四大阵营，初步发展区：整体发展相对不足，供需矛盾中分区明显（左下）；供给不足区：山东地区需求旺盛，处理能力已处上游但仍需扩充（左上）；快速发展区：江浙地区势头正劲，餐饮大省广东仍需发力（右上）；初步饱和区：美食之都不忘末端治理，重庆地区处理现状相对乐观（右下）。其中，上半区供给整体不足，市场处于蓝海阶段；下半区城市的基本处理需求可得到初步满足，但由于我国餐厨垃圾处理市场整体处于产业发展的初期，收运率还远远不足，将其称为“饱和”尚言之过早。
由于强制生活垃圾源头分类工作仍处于起步阶段，作为分类处理的末端环节，我国厨余垃圾处理市场相对滞后，总量暂时没有官方统计口径。大多数厨余垃圾“分不出来”、且大部分地区没有相应的末端设施，即使“分得出来”也面临“处理不了”的问题。随着垃圾分类的再度火热，一度“尴尬”的厨余垃圾处理市场有望在近两年内迎来火热“跃升”。E20研究院按照厨余垃圾产生量占城镇生活垃圾总量的50%保守测算，估算出2017年我国城镇厨余垃圾总产生量已达1.2亿吨，但专门的厨余垃圾处理设施仅可处理100万吨垃圾，缺口巨大。根据“十三五”规划要求，2020年我国生活垃圾回收利用率应达到35%。在我国城市生活垃圾中，易腐或厨余垃圾约占50%，纸类和塑料各占10%左右。这意味着到2020年要想达到35%的分类目标，根据规划要求，在尽可能完善可回收垃圾回收两网融合的同时，需分出至少20%左右的厨余垃圾。随着生活垃圾分类工作的加速推进和厨余在建项目的逐步落地，预计到2020年我国厨余垃圾分出量和处理能力将实现一大跃升，到2025年，厨余垃圾实际处理能力将有望接近规划要求。
在垃圾源头分类，分类收集，分类运输，分类处理的大趋势下，由于可回收垃圾、易腐垃圾、有害垃圾的分出，以及对危险废弃物、园林绿化垃圾、农贸市场垃圾、建筑装修垃圾等垃圾的分门别类处置，将有助于达到“原生垃圾零填埋”的规划目标，而随着一般生活垃圾的减量，进入生活垃圾焚烧厂的垃圾量将得到控制。但由于城镇化的不断推进，居民生活水平的不断提高，人均生活垃圾产生量很难实现实质性的减量，甚至仍然会呈上升趋势，潘功博士认为在很长一段时间内，生活垃圾焚烧量将不会呈现降低趋势，但其增速将逐渐放缓。
潘功总结道，“在垃圾分类的大环境下，末端处置应采取以回收利用为先，分类处置为优，焚烧处置为主轴，安全填埋为兜底的模式系统化解决固废处置的实际问题。”
月正圆时，可待花开正好---环卫市场化驰骋蓝海之上
长期以来，我国大部分地区的市政环卫一直由各地环卫、园林绿化和市政管理部门等事业单位负责管理和实施，行业具有典型的政府垄断性质以及公用事业属性。2002年起，我国推动市政公用事业的市场化进程，在十八大确立了政府加大购买公共服务力度的思路，并在十九大上提出“深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”，指出政府职能要从“管干合一”向“监督管理”变革。国务院、财政部、发改委等部门相继出台了多个国家鼓励公共服务业市场化的政策。各个地方也出台多项在公用事业领域引进社会资本投资的政策，要求当地环卫监管部门从“管干一体”转型为专业监督管理组织，将环卫服务向社会公开招投标，进行市场化运作，在服从管理机构调度的前提下，自负盈亏。这一系列举措核心是避免政府成为单一投资主体，实行政府和社会资本的合作模式，使得环卫服务走向市场化。
一直以来，政府对环卫服务的投资都保持在较高的水平，过去的十余年间，环卫行业相关的固定资产投资额占市政公用事业固定资产投资的比例一直保持在10%-15%之间，但投资的绝对增量还是很明显的，从2006年的657亿元增长至2016年的2233亿元，复合增长率达13%。
与其他的一些环保行业相比，环卫行业普遍拥有相对健康的高资产周转率，以及明显高于其他行业的资产回报率，这可能得益于环卫行业较低的技术门槛，以及稳定的现金流。同时这些也是环卫行业得到资本市场青睐的重要原因之一。目前环卫市场被各大主流资本看好，资本运作频繁，众多外部资本涌入环卫行业，环卫市场也迎来了投资高峰。
整体环卫市场来看，E20研究院固废产业研究中心预测，至2020年，环卫行业整体将释放3000亿/年的市场空间，其中传统的清扫保洁业务约1490亿，环卫车辆设备900余亿，垃圾清运业务约350亿元，垃圾分类约200亿元，公厕运营的192亿。
从地域角度来看，2017年环卫市场化项目主要集中在沿海地区，其中广东省独占全国的近五分之一。
据E20研究院观察，各单体项目无论是清扫保洁、垃圾分类、中转输运、末端处置，都有相对成熟的模式，如垃圾末端处理处置领域已经进入市场化十多余年，通常采用BOT模式；中转运输主要采用BOT或TOT模式；垃圾源头分类以及市政道路清扫保洁等环节主要采取的是政府购买服务模式。通常来说，垃圾源头分类以服务人口/行政区域计费；市政道路清扫保洁以清扫保洁面积作为计费单元；中转站运输服务以垃圾中转的收运量作为计费单元，或用到“可用性付费”模式;而末端处置上的传统BOT模式就是靠政府提供的保底量，以垃圾处理的重量为计价收费单位。此外，焚烧厂项目公司还有焚烧发电量的收入来源。近几年火热的环卫一体化项目则是根据服务内容的不同选择综合计价的方式进行。
E20研究院对近期环卫项目和固废项目近期中标情况进行对比发现，环卫项目在整体固废市场中占据了相当大的比重，近几个月间均保持在40%以上，最高一度达到70%。环卫单体项目中目前以传统清扫保洁项目为主，单独的垃圾分类项目也开始凸显。同时我们发现环卫一体化的项目数量也正在不断增长。
而在环卫一体化的大趋势下，环卫市场的竞争者均有不同程度的产业链延伸布局。据E20研究院调研，无论前端的环卫运营企业亦或是末端从事垃圾终端处置的企业，甚至包括一些科技型企业，都在进行全链条一体化的布局。
花开有期，花有序木有枝---环卫一体化开启新征程
环卫行业的不同细分领域正处于不同的发展阶段。据E20研究院分析，目前末端处置无论在市场或是商业模式角度来看，均已进入相对成熟的阶段。而垃圾分类、智慧环卫、公厕运营这些新兴领域才刚刚起步，处于发展初期。传统的环卫设备、清扫保洁和垃圾收运等细分领域正处于高速发展阶段。
随着环卫一体化理念的不断推广，越来越多的环卫一体化项目落地实施。以启迪桑德在宁阳工业园区的环卫一体化项目为例，该项目的服务范围不仅包括清扫保洁，还包括垃圾分类、道路的维修、垃圾清运以及小广告的管理等等，实际是业务范围的一体化，是环卫服务横向一体化。而从管理区域来看，该项目的管理区域不仅包括生活区，还包括了园区内的公共区域、工作区等等，还包括智慧环卫的一部分，已经形成了城市综合管家，实际是管理区域的一体化。潘功认为，“城市固废综合管理的环卫一体化将成为未来的发展趋势。”
而要支撑这样的城市综合管理，则需要一个平台化、智慧化、系统化的城市管家解决方案，也就是我们现在说的智慧环卫体系。智慧环卫的体系不仅有助于改善项目的管理、运营的管理、人员的管理，也有助于实现人力、物力和资源的有效调度，更是大数据时代的重要表现，也预示着AI时代的来临。其中与互联网和物联网链接最紧密的垃圾分类领域对智慧环卫系统的依赖程度不言而喻，已有不少科技型企业以此为突破口进入环卫行业，其中佼佼者如伏泰科技已占据较大市场份额。
除了服务内容的横向一体化外，环卫一体化中的另一个一体化则是城乡一体化，E20研究院注意到近几年间，环卫项目特殊的变化趋势，乡村项目的比例正在逐渐上升，同时城乡环卫一体化的项目也在不断增加。这得益于2018年中央一号文件中提出的农村人居环境整治三年行动计划。农村的环卫服务面临与城市不同的困难，农村的居民较分散，收运范围大，运距比较远，这便决定了农村垃圾收运效率比城市低、成本高。另外由于经济相对落后，基础设施的缺失，导致农村环卫平均要比城镇环卫首年服务金额要高，据不完全统计，农村环卫项目的单体首年服务金额在900万元左右，而城镇则仅在300万元左右。可以看到农村环卫有着较大的发展空间。
从机械化清扫程度、密闭清运程度、万人拥有公厕数量、绿地覆盖程度以及专用车数量等五个维度可以看到农村和城镇在环卫配套专用车辆数量水平上存在着较大差距，从各维度而言，均有较大发展空间。
总体来看，机械化清扫的发展可一定程度上改善环卫职工的年龄结构，一定程度上提高环卫工人的工资待遇，长期来看可显著降低成本。目前我国整体的机械化清扫率比例仅为50.6%，与欧美80%的机械清扫率相比还有较高的提升空间。十二五期间由2012年的40.43%提高到2016年的50.6%，预计随着环卫市场化进程加速这一趋势将进一步提高。
随着道路清扫机械化率的大幅提升，环卫车辆和设备的需求也随之水涨船高。随着环卫作业要求的提高，特种车辆、小型化车辆等需求显著；随着垃圾分类国策的推进，餐厨垃圾车等分类运输车辆随着垃圾分类收运及监管体系的进一步完善而迎来显著利好；而在能源供应和环保要求的压力下，新能源环卫车辆已被大量应用，无人驾驶环卫车辆也开始在园区尝试应用。未来环卫车辆装备将呈现机械化、集成化、环保化、智慧化四大趋势。
而就密闭清运水平而言，各省人口集中程度、城市中心化程度越高，市容环境要求越高，垃圾收转运环节的卫生整洁程度要求也越高。可以看到大部分省份城镇生活垃圾密闭清运程度与其城市化进程一致且前者相对更高，而西藏、黑龙江、吉林、辽宁和广东五省密闭清运率相对其城市化水平较低。其中西藏地区受经济发展水平制约发展较为滞后，未来仍需进一步普及；广东省城市化水平位居全国前列，虽位列下半区但密闭清运率可达89%，处于较高水平；东北三省城市生活垃圾中密闭清运水平不足，城市环卫发展需加码发力。
习总书记提出，“厕所问题不是小事情，是城乡文明建设的重要方面，不但景区、城市要抓，农村也要抓，要把这项工作作为乡村振兴战略的一项具体工作来推进。”而实际来看，城市和农村对于公厕的需求是不同的，但总体而言要实现“数量充足、干净无味、实用免费、管理有效”的目标。未来，农村地区的公厕将以升级改造、提高卫生水平为主，努力补齐这块影响群众生活品质的短板；而城市地区应将公厕数量质量的提高继续作为环卫配套工程之一，优化布局，提高人均拥有量为目标。目前，环卫项目中几乎所有中转站都配合有公厕管理，公厕管理已成为环卫行业必修课之一。
E20研究院发现，园林绿化公司纷纷进军环卫行业，环卫服务覆盖市政园林养护的项目也比比皆是，这充分体现了环卫横向一体化的融合。而根据 “十三五” 规划中要求，“至2020年城市人均公园绿地面积要达到14.6平方米”，绿化要求也在不断提高，为环卫市场注入了更多活力，同时也让由园林绿化业务转入环卫行业的企业获得了更多的机会。目前我国已有2成省市提前达成规划目标，但同时我们也可以看到，多个较发达省市距此目标还相去甚远，如作为国家中心城市的上海市城市人均公园绿地面积仅为7.6平方米，为全国最低，市场仍有很大空间。
志同道合，革命终会成功---环卫行业前景
潘功博士总结道，“我国目前环卫行业的发展还存在有很多问题，但是只要环卫人志同道合，齐心协力，革命终会成功。美国在1992年，环卫市场化率就已达到60%，一直持续到现在，而我国目前的环卫市场化率仅有20%左右，与美国的60%还有较大差距。但是不是每个地方都适合环卫市场化，美国也在调整，灵活变动过程中，保持一个健康稳定的发展趋势，才是最终的大趋势。”
在会上，潘功博士重磅发布了《环卫行业市场分析报告》（2018版）。该报告由E20研究院固废产业研究中心倾情推出。报告在分析、总结环卫行业市场现状及对环卫项目深度调研的基础上，预测未来各细分领域市场的发展空间及投资前景，力求为企业、研究机构、政府等业内人士提供深入详实的内容，为战略分析及研究呈现全面、客观的行业图景。
编辑 |洪翩翩、刘影
统筹 | 谷林