正确认识保底量实质，合理分担项目风险
近日，“保底量”问题在业内引发激烈争论，有观点认为保底量属于固定回报，甚至有些省份的审计部门已就保底量涉嫌固定回报为由要求地方进行整改。为进一步探讨保底量的定性问题，中国水网特邀财政部和发改委PPP专家库定向邀请专家、毕马威企业咨询（中国）有限公司基础设施投融资（IGH）咨询合伙人李炜撰文，对保底量的实质、如何科学设定保底量等问题进行了深入分析。
来源：中国水网 作者：李炜
“保底量”问题最近在业内引发激烈争论，有观点认为保底量属于固定回报，甚至有些省份的审计部门已就保底量涉嫌固定回报为由要求地方进行整改。我们认为，就保底量的定性问题，有必要进行探讨，这将有助于行业各参与方正确认识保底量的实质，搞清楚“保底量”与“固定回报”的区别，在实务中如能科学设置保底量，将会有效发挥其在风险分担中的作用。
一、把握保底量的实质
保底量实质上属于风险分担机制中的需求。以污水行业为例，按照 “由对风险最有控制力的一方承担相应的风险” 这一PPP项目风险分配的基本原则，在各地污水处理厂的规模、污水管网覆盖范围、厂网建设进度均由政府掌控这种行业管理现状下，设置保底污水量，由政府承担最低需求风险，此时效率配置最优。在政府决定新建污水处理厂规模和厂网建设进度的前提下，坚持不设保底污水量，就相当于把政府应自行承担的风险责任交给别人，属于风险分配不当。
保底量并非“稳赚不赔”。持设定保底量涉嫌“固定回报”的观点认为，承诺保底量意味着政府承诺投资人固定收益，“稳赚不赔”。事实上，保底水量只是针对最低供给量的安排，项目是否盈利和项目自身条件、外部环境及社会资本能力密切相关，社会资本还面临成本波动、管理效率低下、运营不达标等诸多风险，只有达标处理且经营管理高效才可能获得一定收益，并不能稳赚不赔。特别指出的是，设置保底量的项目，其付费机制完全与项目产出绩效相挂钩，项目产出未达标的部分（处理未达标）则不付费，对社会资本方有很强的绩效考核约束。
设保底量的项目和有固定回报的项目在性质上截然不同。设置保底量的合规PPP项目，其形成的政府支出事项实际是以公众享受符合约定条件的公共服务（如污水经处理后达标排放）为支付依据，属于政府为公众享受公共服务提供运营补贴形成的经常性支出，此类规范的PPP项目财政支出依法依规纳入预算管理。而固定回报为政策所禁止，承诺固定回报的项目所形成的财政支出责任，性质上应认定为地方政府隐性债务，相关单位及个人将被问责。两者在风险承担上也差别巨大。如前所述，设置保底量其收益与运营质量达标挂钩、与运营管理水平相关，承担着多种风险；而固定回报是一方获得的无风险或低风险的固定收益（或保底收益）的承诺，违反了风险分担、利益共享的原则，属于真正意义上的“稳赚不赔”。
二、不设保底量会带来怎样的后果
在政府已设定项目规模、制定详细管网建设计划的情况下，如果不设置保底量，可能会出现以下后果：
1、经验丰富、运营能力强的传统污水处理企业参与，对此类项目的收益及风险会有全面判断，在充分考虑没有保底量的风险后给出包含风险溢价的报价，因此中标价可能较设有合理保底量的项目要高，从而增加政府财政支出；
2、新进入水务领域的投资人（或是投机者）在专业和经验上可能无法对水量相关的风险充分评估，为满足扩展业务、补充运营项目业绩短板等的需要，以未充分考虑风险的较低报价中标，易导致项目落地后双方（频繁）再谈判、项目烂尾、成本无法覆盖稳定运营需要等不确定的风险；
3、从项目融资的角度来看，金融机构通常将稳定的现金流作为项目评估的重要指标，不设置保底量可能影响金融机构相应的风险控制决策，易对项目融资成本甚至项目可融资性产生较大影响。
三、如何科学设置保底量
1、合理设定项目规模。项目前期论证至关重要。以污水处理项目为例，应区别不同项目类型进行合理规划。对于城市建成区的改扩建或新增建设项目，应根据现有区域的人口规模及未来人口预测、管网覆盖范围等综合测算水量，评估确定项目规模。对于规划区域（如新城、新区等）的新建项目，需要根据该区域的总体规划、土地规划及其他专项规划，对该区域未来人口进行合理预测，据此设定项目规模。
2、可以在项目初期设置阶梯水量。考虑区域人口规模预测难度大、管网建设不确定带来需求的不确定性，可在项目初期设置阶梯水量，前几年每年设置不同的保底量，合理分配不同阶段的需求风险。 设置阶梯水量的情况下，为了较好地完成财务测算工作，做出较精准的建议，可以借助专业机构力量进行。
3、约定付款及扣费机制。在项目协议中，建议考虑实际水量低于保底量时的各种情形，明确约定对应的付款及扣费机制。如可以约定实际水量低于保底水量时，仅支付固定成本部分，而可变成本部分，从付费中予以扣除。
四、保底量在特定情况下可以不设置
在特定情形下可以不设置保底量，关键是看谁控制风险。比如，自来水市场化项目基本不设置保底水量，前提是政府授予社会资本特定区域的供水垄断权，决定水厂规模、供水网络及建设时序、管网改扩建等关键决策均由社会资本自行负责。因此，在授予社会资本特许经营权、由社会资本自行负责包括建设规模、厂网建设时序等重大决策的前提下，可以考虑取消保底量，由社会资本承担相应的需求风险。
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编辑 | 洪翩翩、李艳茹
统筹 | 谷林